拜登政府出臺新非洲戰略

張春

2022年8月8日，美國國務卿布林肯在南非比勒陀利亞大學發表演講。

8月7日至12日，美國國務卿布林肯出訪非洲三國，先后到訪南非、剛果（金）和盧旺達。這是布林肯就任以來第二次非洲之行。在美對非洲展開一系列“外交攻勢”之際，拜登政府《美國對撒哈拉以南非洲戰略》也揭開了面紗。8月8日，布林肯在南非就該戰略發表演講。

無論是拜登政府出臺的新非洲戰略，還是布林肯的講話，均高度強調了撒哈拉以南非洲的重要性：人口增長最快，到2050年人口數量將占全球25%，且有一半人口非常年輕;非洲大陸自由貿易區是世界上最大的自貿區;在聯合國和其他多邊機構中代表著最大的投票集團（28%）;等等。美國的新非洲戰略強調要幫助非洲發揮“主導”作用，沒有非洲的貢獻就不可能應對當今世界重大挑戰。拜登政府強調，新非洲戰略的最大“優勢”或“突破”在于，美國決心擺脫那些無意中孤立對待撒哈拉以南非洲、將其與世界其余部分相剝離的政策。新非洲戰略顯示出，美延續既有對非政策路徑已然不夠，范式變革在所難免。

表面的范式變革

迄今為止，拜登政府是上臺后用最短時間推出系統性對非新戰略的美國政府。奧巴馬政府于2012年6月公布了《美國對撒哈拉以南非洲戰略》，這是有史以來美國首份系統性的對非戰略文件。特朗普政府于2018年12月公布非洲戰略。拜登將公布對非戰略的時間進一步提前，這與其政策團隊一貫強調非洲的重要性相一致，某種程度上可被視作“范式變革”。

奧巴馬政府首次系統界定了美國對非戰略的四個支柱，即：“民主與治理”“和平與安全”“貿易與投資”，以及“發展”。特朗普政府強調了除“民主與治理”外的三個支柱。盡管拜登政府的新非洲戰略也包括四個支柱，分別是“促進開放性和開放社會”“提供民主和安全紅利”“推動疫情后復蘇和經濟機遇”“支持生態保護、氣候適應和公正的能源轉型”，與傳統邏輯存在差異。拜登政府對美國的對非戰略傳統既是解構又是重構。

拜登政府為其新非洲戰略配備了相對完善的政策舉措。具體涵蓋“升級伙伴關系”“與更多非洲國家接觸”“培育公民社會”“超越地理障礙靈活組合”“接觸美國內的非洲裔和非洲離散人口”，以及“撬動美國私營部門和國內行為體對非進行投資和開展合作”，等等。從實施手段上講，美強調要加強公共外交、支持可持續發展、增加防務投入、強化經貿關系、推動數字轉型、支持非洲國內節點城市發展等。拜登政府還把動員美國國內非洲裔力量下沉到非洲國家發展等納入戰略考慮。

深層考量

問題在于，表面的變革背后，是否存在其他難以言說的考量？該戰略文件其實是有所反映的。

首先，在非洲與中國、俄羅斯開展全面戰略競爭。進入21世紀，中美在非洲的競爭時常被提及。美對俄“重返非洲”并日益加強在非影響力越來越感擔憂。盡管如此，美與中、俄在非洲全面展開戰略競爭，仍是在拜登政府時期才被正式提出的。然而拜登政府新非洲戰略所透露出的戰略競爭信號不僅指向中、俄兩國，指責中、俄試圖“破壞”“削弱”美國與非洲的關系，同時也展現出美對自己盟友和伙伴的警惕。當提及盟友和伙伴“日益重視非洲”時，美強調的重點是“其中許多國家致力于與美國進行合作”。美國對土耳其、印度乃至法國的在非雄心都高度警惕。拜登政府在非洲展開戰略競爭，盡管主要針對中、俄，事實上覆蓋所有域外大國。

其次，美國對非戰略邏輯呈現兩黨融合化發展的趨勢。拜登政府新非洲戰略也有延續性，近乎全盤繼承了克林頓政府的《非洲增長與機會法案》（AGOA）、小布什政府的“總統防治艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）、奧巴馬政府的“電力非洲”和“喂養未來”倡議，以及特朗普政府的“繁榮非洲”倡議。拜登政府對非政策的“新意”目前在兩個方面值得關注：一是仍有待落地的數字化轉型倡議，二是“總統氣候適應與彈性緊急救援計劃”（PREPARE）。拜登極可能難以提出一項可作為其對非政策遺產的倡議。拜登政府在2021年7月曾發起“共建繁榮非洲運動”，相當程度上是對“繁榮非洲”倡議的繼承和發展。拜登政府及美國國會迄今未就是否延長即將于2025年到期AGOA展開討論，因此“共建繁榮非洲運動”可能將是AGOA的接替方案。

拜登政府比特朗普政府早推出新非洲戰略存在為中期選舉加分的政治動機，動員美國國內非洲裔力量是戰略的重要內容之一。目前拜登所在的民主黨中選選情很不樂觀，既有拜登支持率下跌的原因，也有美2020年人口普查后選區被重劃、非洲裔政治立場右傾化等因素。

重建美國的“非洲統一戰線”？

新非洲戰略和布林肯訪非言論均透露出這樣的信息，即，隨著全球和區域大國日益重視非洲，非洲正呈現“反西方”的趨勢，至少對西方的離心力在不斷增強。這不僅體現在今年2月烏克蘭危機全面升級后，非洲國家拒絕在美俄之間選邊站隊，也體現在近兩年非洲政治治理改革趨勢的不合美國之意上。對于美推動的全球議程，一些非洲國家也不再那么聽從召喚，如南非領導人拒絕參加2021年“全球民主峰會”。因此，拜登政府試圖通過“魅力攻勢”重建其在非洲的“統一戰線”，為此擬于12月中旬召開“美非峰會”。

在特朗普執政后期，美國利用蘇丹政變、南蘇丹沖突僵持、埃塞內亂與復興大壩蓄水、埃及虛弱等問題，實現了對“埃及—埃塞—蘇丹”這一“非洲軸線”的“戰略再平衡”，重新獲得對東非核心地帶的主導權。拜登政府對特朗普政府的非洲戰略作了微調，欲從東非核心地帶向兩翼擴張：一是通過新設“非洲之角”事務特使職位，嘗試主導東北方向的“非洲之角”乃至跨紅海區域事務;二是向西部的剛果（金）和大湖地區推進。布林肯此次非洲之行推進了西向目標：調解剛果（金）和盧旺達沖突，同時又對兩國進行打壓;增資干預剛果（金）2023年大選，為塑造“后卡加梅”時代的盧旺達奠定基礎;通過促進負責任和可持續的采礦合作，影響剛果（金）未來的天然氣和石油區塊許可權拍賣;等等。

特朗普政府時期，美國與中國在非洲競爭的戰略邏輯是“將中國推回去”，客觀上形成了迫使非洲國家選邊站的效果。對此，非洲國家頗為不滿。布林肯訪非期間，南非直接批評了美國等國的強人所難。布林肯回應說，美不會因為中國對非施壓，而是會向非洲國家提供“真正的選擇”。布林肯的言外之意是，美是要通過盡可能多地影響非洲國家跟從美國的價值、選擇美國的標準，將中國在非洲不斷增長的利益和影響孤立、包圍起來，最終贏得在非洲方向上的對華戰略競爭。這一戰略思維恐怕終將是美國的一廂情愿，因為眾多非洲國家的最大關切是政治的穩定和經濟社會的發展，中國在此方面能夠提供的公共產品要遠遠多于美國。