發揮基層政府職能 促進鄉村旅游發展

王心男

面對經濟全球化格局重構的國際形勢和我國經濟進入高質量發展階段的內部變化，我國提出構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，在此背景下，我國鄉村旅游迎來了新的發展機遇。本文在分析新格局下鄉村旅游發展機遇的基礎上，列舉了鄉村旅游市場失靈現象，探討了內循環下基層政府在鄉村旅游發展中職能發揮的對策及建議：創新管理體制，拓展籌資渠道，強化市場監管，推進環境治理。

“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”新發展格局是立足當前國內與國際環境復雜多變的時代背景之下，中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局“兩個大局”不斷演化的結果。以內循環為主體，強調內需對經濟的拉動。鄉村旅游需求作為國內旅游需求的重要組成部分，對于旅游內需的拉動具有重要作用。新發展格局的提出，使鄉村旅游業得到巨大發展機遇。但是，由于鄉村旅游業具有突出的公共物品屬性，在其發展過程中，易出現市場失靈現象，這需要廣大基層政府行使職能，彌補市場缺陷，以保證鄉村旅游的健康、持久、穩定發展。

一、 內循環新格局下鄉村旅游的發展機遇

（一）國內旅游需求側結構性改革

我國擁有14億多人口基數，更有4億多的中等收入人群，旅游消費潛力巨大。以國內大循環為主體的新發展格局，推動著旅游需求側結構性改革進程發展，因此要充分挖掘我國巨大的旅游消費市場潛力，提升旅游內需對整體內需的拉動作用。雖然鄉村旅游市場還存在著開發模式單一、產品同質性明顯、創新性不足和生態環境破壞等缺陷，但在新發展格局下，隨著需求側結構性改革的推進，在國內旅游市場超大規模優勢作用下，鄉村旅游市場將迎來新的春天。

（二）鄉村振興戰略推進

自黨的十九大首次提出鄉村振興戰略以來，鄉村旅游始終保持著快速發展的良好態勢。同時，通過2017年以來，中央一號文件及相關鄉村振興文件，可以看出國家層面對“鄉村旅游”的政策支持，有多個文件曾明確指出要推動休閑農業的實施，打造精品鄉村旅游。

鄉村振興戰略的推進，有利于打破城鄉空間界限，促進區域協調發展和城鄉一體化建設，有利于資金、信息、人員、技術等資源要素向鄉村流動，為鄉村地區發展提供堅實基礎。同時，鄉村旅游作為促進鄉村經濟發展和振興、解決“三農問題”、優化現有經濟結構的重要手段，不斷得到各級政府的重視和認可。

（三）出境游游客回流

作為全球最大的旅游消費市場，我國旅游需求旺盛，隨著消費水平的提升，出境旅游需求也得到了同步增長。2018年，我國在旅游人次上出境首次超過入境，出境旅游需求旺盛。

表1 2015～2019年我國國內居民出境旅游數據統計

數據來源：《國民經濟和社會發展統計公報》

作為全球最大的旅游消費市場，隨著我國國民生活水準和消費水平的提升，鄉村旅游的市場規模不斷擴展。以內循環為主體的新發展格局將會使更多的國民旅游消費留在國內，曾經占據半壁江山的出境游客將大部分回流國內旅游，而鄉村旅游的發展也迎來巨大機遇。

二、鄉村旅游發展中的市場失靈現象

近年來，鄉村旅游熱度不斷增長，鄉村旅游產業發展迅猛。根據我國相關部門最新數據調查，預計在2025年，我國鄉村旅游人數將突破40億人次，鄉村旅游未來發展形勢十分明朗，擁有廣闊的市場資源。但由于鄉村旅游具有突出的公共物品屬性，我國鄉村旅游市場也出現了一些問題，制約著鄉村旅游的持久發展。

（一）鄉村旅游市場信息的不對稱

信息不對稱，指的是在交易雙方中，其中一方掌握著另一方所不知道的部分信息，并且這一信息又會影響后者的利益。由于旅游者的有限理性以及旅游目的地與客源地之前存在空間、文化等差距，使得旅游活動中充滿了信息不對稱。

對鄉村旅游者來講，他們在使用、消費鄉村旅游產品以前，會對鄉村旅游產品產生個人期待，但是由于鄉村旅游產品質量很難標準化，當旅游產品與旅游者期待產生差異時，難以得到補償。因此，鄉村旅游企業可以憑借自己的信息優勢，損害鄉村旅游者的利益，例如，臨時更換交通方式、突然更改行程、現實住宿條件與所承諾的條件相距甚遠等，此類行為不僅損害了鄉村旅游者的利益，更損害了鄉村旅游行業聲譽，不利于鄉村旅游的長久穩定發展。

（二）外部性的普遍存在

外部性，是指在市場交易主體利益的轉換過程中，影響了其他主體的利益。外部性又稱之為溢出效應，其主要有兩大類，即外部不經濟性和外部經濟性。旅游產業是與多種產業合作緊密、相互帶動的泛產業，各個產業之間的邊界較為模糊，因而具有廣泛的外部性。

鄉村旅游企業在市場開發中的投入具有外部經濟性，目前我國大部分的鄉村旅游資源都屬于公共資源，并非一個地方或一家企業獨有，作為“公共物品”，在投資開發過程中，產生利益爭奪時，易出現產權不清進而導致市場失靈現象的發生。例如，鄉村旅游企業在經營過程中為了追求短期暴利，會對公共的旅游資源進行破壞性的開發和使用，而其他企業會借此機遇同樣獲得收益。而鄉村旅游在資源的開發階段則會造成外部不經濟現象，例如，旅游活動中可能會造成的一定程度的自然資源破壞和生態環境污染，此外，當地旅游景觀的損壞、公共設施的損耗等都屬于外部不經濟性現象。在鄉村旅游市場發展過程中，外部經濟和外部不經濟現象都會影響社會資源最優配置，基于公平和長遠利益的立場，基層政府應出面干預旅游經濟活動，對鄉村旅游企業加以規范。

（三）鄉村旅游業發展中的合成謬誤

合成謬誤，是指局部分開來看也許是正確的，但放入整體中，合成之后卻不一定正確的現象。合成謬誤作為一種經濟現象，在鄉村旅游行業發展中十分常見，它主要有兩種表現形式，即價格合成謬誤和投資合成謬誤。

價格合成謬誤表現為，當一家鄉村旅游企業通過低價競爭手段，實現銷量猛增并獲得巨大經濟效益時，許多同質企業都會紛紛模仿，采取降低價格進行惡性競爭，進而導致整個行業的收益銳減。投資合成謬誤表現為，當某種鄉村旅游產品出現后大受歡迎，接下來許多企業爭相模仿，接連推出同類鄉村旅游產品，進而導致此類型鄉村旅游產品整體收入下降。合成謬誤現象在鄉村旅游行業發展中經常出現，且不易察覺，一旦出現將會造成全行業收入下降的后果，因此需要基層政府及時出面，進行市場干預，規范鄉村旅游市場秩序，引導鄉村旅游市場健康發展。

三、 內循環新格局下鄉村旅游發展基層政府職能

在新發展格局下，為了實現鄉村旅游的高質量發展，廣大基層政府應行使職能、有所作為、不斷引導、推動發展，在區域鄉村旅游發展中，綜合協調，統領各方，強化監督，與區域鄉村旅游行業同頻共振，共同進退。

（一）綜合協調

在鄉村旅游開發過程中，基層政府要充分調研實際情況，合理利用自身優勢，進行科學規劃和全局部署，從整體出發，做到開發有序、增產合理。在充分尊重市場規律的基礎上，創新鄉村旅游發展方式，拓寬鄉村旅游發展籌資渠道，加大鄉村旅游宣傳推廣力，擴大鄉村旅游發展主體和參與范圍。同時，政府應統籌協調各行各業，形成鄉村旅游產業各個主體通力協作的融合發展態勢。

（二）政策主導

在鄉村旅游的開發過程中，基層政府要制定切實可行的政策。在政策指導下，營造良好的鄉村旅游營商環境，加大資金、土地等方面的投入，促進旅游資源要素有序流動。當鄉村旅游行業發展出現市場失靈現象時，基層政府需要及時出面整合相關資源和信息，為鄉村旅游長遠發展添磚加瓦。

（三）監督管理

在鄉村旅游開發過程中，基層政府要強化對鄉村旅游市場的監督和管理。基層政府要積極保護鄉村旅游者權益，完善鄉村旅游管理條例，改善鄉村旅游大環境，讓鄉村旅游者擁有良好的消費環境，讓鄉村旅游經營者擁有良好的市場發展環境。

（四）困難分擔

鄉村旅游企業作為鄉村旅游發展的主體，具有一定的脆弱性。受新冠疫情影響，我國旅游行業交易規模整體下滑，對于鄉村旅游產業及相關行業造成極大困擾，面對突發事件，鄉村旅游企業自然會減少生產或裁減員工來降低運營成本。政府作為旅游發展的堅實后盾，應及時反應，給予幫助，共同面對困難。例如，面對自然災害和公共衛生等突發問題時，基層政府應在平時就做好相應預案，在問題來臨時，出臺合理便利的旅游振興政策措施，幫助鄉村旅游業的恢復和發展。

四、內循環下鄉村旅游發展基層政府職能發揮的對策建議

在新發展格局下，基層政府要明確自身職能，創新管理方法，彌補市場缺失，保障鄉村旅游的健康穩定發展。

（一）體制保障：創新管理體制

鄉村旅游的穩定發展，離不開基層政府的制度保障。鄉村旅游發展制度的設立要符合實際，方便運行。首先，可以設立鄉村旅游發展領導小組，由基層黨政主要領導牽頭建立并擔任主要負責人，其他相關職能部門負責人擔任小組成員，同時，鄉村旅游發展領導小組要定期召開聯席會議，共商發展問題、破解發展難題、提出發展策略，以此形成全方位、共進退的通力合作局面。

（二）資金保障：拓展籌資渠道

鄉村旅游的長久發展，離不開各渠道的資金來源作為發展保障。首先，基層政府可以通過各項優惠政策和扶持項目，吸引社會經營主體和資本進入鄉村旅游發展市場。同時，給予本土鄉村旅游經營者在經營規劃、項目審批等方面的幫助扶持，并鼓勵本土經營者通過股權合作、部分外包、轉讓兼并等方式與外地資本合作經營。此外，基層政府應積極整合自身鄉村旅游資源，挑選重點鄉村旅游項目，通過聘請專業旅游公司，制定鄉村旅游未來發展規劃，并及時在“兩微一端”發布信息擴大影響力，吸引相關企業或資本參與建設發展和經營。

（三）市場保障：強化市場監管

鄉村旅游的健康發展，需要基層政府構建一個公平有序穩定的市場環境。首先，要加強鄉村旅游市場監督管理，規范經營行為，加強經營教育，營造良好市場秩序和氛圍，對于經營過程中出現的亂象“零容忍”，嚴厲打擊違規行為，堅決杜絕不法行為。此外，充分發揮鄉村旅游行業協會的作用。行業協會是基層政府與廣大鄉村旅游經營者溝通的橋梁和紐帶，具有規范行業行為，提升行業自律的重要作用。基層政府要充分鼓勵鄉村旅游行業協會的建立和發展，通過行業內部的相互監督和影響，起到規范從業者行為的作用。

（四）服務保障：推進環境治理

在鄉村旅游的發展過程中，需要基層政府不斷推進環境治理，完善公共服務。一是進行村容風貌治理，清理“垃圾堆”、“污水溝”等落后村容村貌，積極推進“廁所革命”實施，不斷完善鄉村旅游標識導覽體系，引進先進科技手段，提升鄉村旅游者的游覽體驗水平。二是進行合理的規劃。可以聘用專業旅游公司，以資源保護長久發展為前提，對鄉村旅游發展進行戰略規劃，資源保護，規劃先行，做到資源的利用和保護雙箭齊發。三是加強從業人員的培訓。針對在崗人員服務管理水平低和環境保護意識不強的問題，可聘請旅游行業或旅游院校的專家教授對從業人員進行專業培訓，還可以帶領相關從業人員前往知名的鄉村旅游景點，進行參觀、學習，以提升鄉村旅游服務水平和環境保護意識為重點，培養專門人才。

結語

“以國內大循環為主體”的新發展格局是我國為應對復雜變幻的國內、國際形勢而提出的重大戰略決策，也是當前和未來較長時期我國經濟發展的新方向，這為我國鄉村旅游業發展提供了新的契機，經過對鄉村旅游市場失靈現象的分析與論述，提出了新發展格局下鄉村旅游發展基層政府職能發揮的對策建議，廣大基層政府要明確自身職能，創新管理方法，彌補市場缺失，為鄉村旅游高質量發展提供體制、資金、市場和服務保障，引導和推動區域內鄉村旅游的健康、持久、穩定發展。