中國民主黨派內部監督及其獨立性建設

王加麗

[摘 要]對權力的監督和制約是民主政治永恒的主題，也是政黨建設的重要組成部分。近年來，民主黨派內部建設問題較突出，加強自身建設和內部監督建設迫在眉睫。本文采用文本分析、對比研究、案例研究等方法，對民主黨派的制度設置和組織現狀進行考察，認為民主黨派黨內監督面臨著獨立性建設的問題。增強民主黨派內部監督的獨立性需要從制度上解決組織矛盾、人員矛盾、空間矛盾等問題，建構完善有效的內部監督制度。

[關鍵詞]新型政黨制度 政黨關系 民主黨派內部監督

[中圖分類號] D 6 6 5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 3-0 0 2 0-0 7

中國的民主黨派經歷不同的發展時期，最終成為與中國共產黨“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的親密友黨。[ 1]隨著政治環境的變化，民主黨派在發展過程中也存在權力制約的問題，要求民主黨派重視加強自身建設，強化內部監督。

新世紀以來，民主黨派自身建設與內部監督經歷了一個不斷完善發展的過程。2 0 0 7年，我國各民主黨派把建立健全內部監督機制寫入黨派章程。2 0 0 8年，各民主黨派通過了各自的內部監督條例或草案。2 0 1 9年1 2月正式印發《各民主黨派中央關于加強內部監督工作座談會紀要》。自此，各民主黨派自上而下建立起較為完善的三級組織體系和基本架構，組織建設逐步完善。隨著《中華人民共和國監察法》的出臺，民主黨派自身建設和內部監督工作作為國家監察體系的組成部分，更加受到重視。

一、民主黨派及其內部監督

“民主黨派”一詞最早出現于1 9 4 5年 4月2 4日毛澤東同志在黨的七大上作的《論聯合政府》報告中，“我們共產黨人愿意協同全國各民主黨派、各部分產業界，為上述目標奮斗”。之后，逐漸獲得為爭取獨立與解放而努力的各民主黨派的認同。1 9 4 8年，在“五一口號”指引下，各民主黨派發布了《各民主黨派響應中共“五一”號召的通電》，開始以“民主黨派”自稱。

關于民主黨派的概念，學界實際上也有不同看法。一種認為民主黨派是參與民主運動歷史演進與革命的所有黨派的總稱，成立于中國共產黨發布“五一口號”之前，是中國共產黨完成革命的重要助手。另一種認為民主黨派是“中間路線”轉變而來的，表述為“愛國統一戰線上的政黨，有權參與政治協商，堅持中國共產黨的領導”[ 2]。目前對于“民主黨派”這一概念比較規范的含義是“各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟”[ 3]。它特指中國多黨合作制度中除中國共產黨以外的八個黨派組織，包括中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社和臺灣民主自治同盟。當前，我國各民主黨派有各自所聯系的社會群體，都已建立了較為完善的中央、地方和基層三級組織系統。

監督是為了實現政治、經濟、軍事、司法方面的目的，利用權力通過對社會公共治理事務中的職能劃分、約束等途徑針對公共權力的使用進行的評議、制約活動。[ 4]內部監督則是執政黨組織對內部全體組織和成員遵守以黨的章程為基礎的各類黨內法規情況的自我監督。這是相較于國家機關的監督、民眾民主監督、司法監督、輿論監督等外部監督而言的。

具體到民主黨派的內部監督，是指各民主黨派對內部組織和成員遵守憲法和法律、黨內章程法規情況的自我監督。這既不是八個民主黨派作為整體的監督，也不是各黨派相互監督，而是各黨派獨立的通過各自的制度設置進行的自我監督。監督的主體是民主黨派內部監督機構，即監督委員會；監督的客體是黨派內部各級組織和全體成員；監督的內容主要指遵守憲法和法律、遵守黨派章程規范、履職效果、廉潔自律與作風建設等情況；監督的依據是憲法和法律的規定、各黨派章程及其他法規。

監督權的獨立性是指監督檢查工作的開展除制度規定外，不受任何機構、組織、個人的影響。監督權的行使必須以獨立性為底線要求。監督的性質和任務決定了使監督良性運行和有效發揮作用的基本要求是監督必須具備獨立性，這也是現代政治體制運行的基本要求。列寧就曾主張“要保障監察機構最大限度的獨立性”[ 5]。同樣的，關系民主黨派內部監督成效最關鍵的也是保證其獨立性。

二、關于民主黨派內部監督的研究

一是民主黨派內部監督的性質問題。關于民主黨派內部監督的定義，一種認識是從監督的主客體、方式、內容等方面入手，認為民主黨派內部監督是指民主黨派組織內部對其領導班子、各級組織和黨員全體通過自我約束和管理進行的規范運用。[ 6]另一種是從內部監督的機制原理入手，理解為民主黨派內部對各級組織及成員進行的自我約束。[ 7]總體來說，各類定義雖各有側重，但概念基本統一。本文綜合以上研究認為，民主黨派內部監督可理解為民主黨派遵循章程對內部組織及成員履職情況進行的自我管理與自我約束。

二是民主黨派內部監督的功能與價值問題。首先是提升政治文明。民主黨派內部監督建設是健全國家監督體系的關鍵一環，對建設中國特色社會主義政治文明具有重要意義[ 8]，對世界政治體制改革的潮流有著引導作用[ 9]。其次是制度建設的補充。民主黨派黨內監督機制正是補充制度建設缺失的重要環節，能更好地配合我國政黨制度和政治協商制度。[ 1 0]最后是自身建設的完善。內部監督工作是民主黨派自身建設的重要內容，能助力更有效的參政黨職能發揮[ 1 1]及其黨員自身履職行為的規范。[ 1 2]

三是民主黨派內部監督存在的具體問題。陳淑華認為，存在監督制度不完善、黨員權力制約程度不足、黨務透明度不高、理論研究不充分等問題。[ 1 3]畢華指出在“監督意識、監督體系、監督方式、監督理論”等方面存在較大問題。[ 1 4]

關于民主黨派內部監督的研究，雖已有部分高質量成果，但總體來講仍處于起步階段，相關研究在內容上存在一定的缺憾：一方面，民主黨派內部監督研究中，政治學學術理論闡述較少，相關理論挖掘不夠；另一方面，面對新時代加強中國特色社會主義監督體系建設的迫切要求，民主黨派內部監督研究仍較滯后。

三、民主黨派內部監督運行機制與組織設置

2 0 0 8年各民主黨派建立起中央監督委員會，發展至今在運行機制和組織設置上都有了較大的發展。憲法和法律、政治制度、政黨制度以及民主黨派各自章程都為民主黨派的內部監督提供了制度支撐。一方面，目前各民主黨派已有各自章程，黨派內部政治生態日益凈化，內部監督運行機制愈加完備，監督效果顯著提升。另一方面，民主黨派內部監督組織建設仍存在停留在宏觀層面、缺乏可落地的實施細則、過于籠統、工作不夠規范等問題，內部監督工作難以做到程序化、規范化。

（一）組織安排

目前，各民主黨派已經建立起較為完善的三級組織體系，為了加強內部監督工作，在完善組織體系的同時，也逐步完善了內部監督機構的組織設置與人事安排。從具體安排來看，基本也分為三級內部監督組織體系：中央監督委員會、省級監督委員會、省轄市級監督委員會。但各民主黨派關于省轄市級監督委員會的設立規定略有不同。民主黨派章程中有三類不同表述：第一類是“可以設立”，包括民革、民建、九三學社。第二類是“有條件的可以試點設立”，包括臺盟、民盟、農工黨、致公黨，對市級監督委員會的監督工作仍在試點摸索階段。第三類是沒有規定，如民進。設立內部監督機構的同時也進行了人事安排，設置了主委、副主委、委員，規定“省、自治區、直轄市委員會監督委員會主任、副主任、委員由同級委員會選舉產生，每屆任期與同級委員會相同”，為內部監督工作提供了人事支持。

各民主黨派設立了獨特的組織關系，監督委員會在橫向上受同級委員會領導，在縱向上受上級監督委員會指導。從內部監督委員會與同級委員會關系看，內部監督委員會需要向同級委員會作報告，接受同級委員會的監督和工作規劃指引。同級委員會對其工作報告進行審議，通過行使任免權和審議職能強化領導地位，貫徹執行民主集中制。從上下級內部監督委員會的關系看，上級監督委員會對下級監督委員會以交流經驗、工作研討等形式進行指導，下級在被指導中也向上級進行監督情況反饋，實現上下級監督系統的良性互動。

（二）運行制度

民主黨派在完成組織建設的同時也注重運行制度建設，按照各黨派章程、《各民主黨派中央關于加強內部監督工作座談會紀要》等文件的規定，基本構建起事前、事中、事后同步進行的內部監督制度體系，三個階段的制度相互補充，為內部監督的運行提供了制度支撐。

1、事前監督制度指的是在做出重大決策前，按照制度指導決策的原則、程序，為監督工作提供參考和依據，將規章制度安排融入日常工作交流中，引導黨派成員及各級組織正確履職。制定集體領導和分工負責制，貫徹落實民主集中制，杜絕個人專斷影響決策的情況。開展領導班子談心會，規定要經常同領導班子、全體成員談心談話、了解情況，盡快掌握并解決相關問題。召開民主生活會，由主委召集，班子全體成員參加，內部監督委員會派委員列席。

2、事中監督制度指在組織決策中、成員履職中，民主黨派內部監督機構人員對決策、履職全過程進行監督的制度。其中最主要的是列席制度，可以通過列席同級委員會會議、領導班子會議、同級或下級換屆選舉會議等方式開展監督。相較于事前和事后監督，事中監督更具時效性，能夠當場發現問題、當場糾正問題。

3、事后監督制度指在決策行為或履職行為完成后通過事后的過程還原對其進行評價和監督，重點是評價履職過程遵守法律法規、黨派章程情況。其中，以述職、民主評議、工作匯報為主要形式。述職和民主評議制度規定參加評議是同級委員，述職內容是加強自身建設、落實執行等情況，明確要有內部監督委員會列席開展監督工作。工作匯報制度要求民主黨派組織、成員定期將工作內容及成果等以工作報告的方式匯報給上級組織，上級組織及領導通過匯報制度對其進行監督檢查。

四、民主黨派內部監督獨立性的挑戰

民主黨派內部監督機構的設立為內部監督工作的正常開展提供基礎和保障，但內部監督機構由于組織建設上存在的問題，導致其組織獨立性和監督所要求的獨立性尚有距離。這集中體現為一種不對稱的矛盾，即民主黨派內部監督機構對于民主黨派委員會、對于黨和政府工作的依賴與內部監督主客體平等要求的矛盾。

（一）民主黨派內部監督委員會在組織體制中的結構位置

民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，在我國的政治體制內有著自己獨特的定位和價值。但這種制度安排也使得民主黨派的諸多功能并不能得到實質性的發揮。民主黨派的內部監督工作也是如此。民主黨派內部監督委員會的設置不同于中國共產黨監督體系，這極大地決定了其內部監督委員會功能發揮的有限性和內部結構矛盾的復雜性。

在民主黨派內，最高的內部監督機構是中央監督委員會，以下由省級內部監督委員會、市級內部監督委員會以及可能設立的縣級監督委員會組成。在組織結構矩陣中，內部監督委員會受制于雙重關系。以市級監督委員會為例，在橫向上，它受制于民主黨派市級委員會，受其領導并對其負責；在縱向上，它受上級職能部門即省級內部監督委員會指導，是一種弱化了的縱向關系。縱向的指導和橫向的領導相比顯然是極為弱勢的。因此，內部監督委員會在組織結構上實際上是一種弱化的“雙重領導”關系。

（二）弱化的“雙重領導”及其組織矛盾

民主黨派內部監督組織體系中橫向的領導關系和縱向的指導關系對內部監督組織獨立性帶來影響，對監督工作的開展提出挑戰。如上所述，各級內部監督委員會要受同級委員會的領導，同級委員會擁有事實上的決定權。但從制度設計上看，同級委員會也由內部監督委員會監督。這種事實上的領導與被領導關系，導致了省級、省轄市級監督委員會監督工作無法獨立開展。而中央監督委員會對于省級、省轄市級監督委員會是指導關系而非領導關系，中央監督委員會也無法為其監督工作的執行帶來強力支持。同時，過長的上下級監督鏈也使得自上而下的監督難以達到預期，內部監督網絡由縱橫交錯變為橫向單向運行，監督效果不理想。

中國共產黨的內部監督在一段時期也是如此，在同級黨委領導下各級紀委開展監督工作。1 9 8 2年，中國共產黨第十二次全國代表大會召開，把黨內監督工作推進了一步，開始確立雙重領導制度。會上通過的黨章中規定“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的頒布，更是進一步推動中國共產黨內部監督的縱向化改革。如此，中國共產黨的“同體監督”、監督強度不足的問題有了應對方案，紀檢監督工作有了更廣闊的行動空間。[ 1 5]這對解決民主黨派內部監督的組織矛盾提供了經驗啟示。

（三）合署辦公的空間矛盾

自2 0 0 7年以來，各民主黨派各自提出了完善內部監督建設的意見，設置了中央級別的監督委員會，建立健全相關制度。有條件的部分省轄市級組織也設置了監督委員會。但限于民主黨派規模，總體來看民主黨派內部監督機構多與組織部門合署辦公。例如，《中國國民黨革命委員會內部監督暫行條例》中規定，“中央監督委員會下設辦公室，與組織部合署辦公，承擔中央監督委員會的日常事務”[ 1 6]。也就是說，民革中央監督委員會辦公室駐于民革中央組織部內。內部監督委員會日常工作由辦公室負責，但辦公地點與組織部是一致的。這其中具體的運行機制雖尚不明晰，但勢必導致內部監督工作與組織部工作存在模糊交叉的成分。組織部承擔著人事安排的職能，內部監督委員會的監督工作必然會因組織部人事管理工作而受一定程序的影響。民進章程、內部監督條例中雖并未表明與組織部合署辦公，但其監督委員會辦公室主任是由民進中央組織部副部長擔任，在組織運行上也與組織部密切相關。

誠然，合署辦公是面對人力物力不足、規模受限的現狀的現實選擇，有利于整合辦公資源，提升辦公效率。但是，監督意味著觸動現實矛盾，意味著要保持較強的獨立性，不受外界制約與干擾。然而，組織部門承擔著人員任免的工作，與內部監督的屬性存在天然的張力。合署辦公使得空間上的非獨立性傳導至監督工作的依賴性，更加劇了民主黨派內部監督的依賴結構。

（四）委員雙重任職的人員矛盾

一方面，民主黨派內部監督委員會一般安排主任一名，同時配有一至兩名副主任。然而，各黨派形成的慣例是由黨派中央副主席或者黨派中央常委兼任。另一方面，各級監督委員會委員與同級委員會委員的身份存在重疊的情況，從民主黨派中央的領導到委員會成員都存在身份重疊。作為黨派中央副主席或常委，本身就是內部監督機構監督的重點對象，而又同時兼任監督委員會領導職責；作為各級委員會委員，本身也是監督機構監督的重要指向，而又同時兼任監督機構的重要角色。這兩重矛盾使得黨派內部監督主體與客體更加模糊，形成自己監督自己的局面。當然，民主黨派人數和規模是需要控制的，成員在不同機構間的兼職、黨內職務與黨外職務的兼任情況不可避免。但必須重視的是過高比例的黨派委員會成員兼任監督委員會成員必然會極大地損害監督委員會的獨立性。

民主黨派的內部監督存在的組織困境對其獨立屬性帶來極大挑戰。各民主黨派內部監督委員會處于同級委員會的實際領導下，上級監督委員會只擁有有限的指導權。這種弱化的“雙重領導”使內部監督委員得以擺脫多重領導的負累，但卻帶來了更為嚴重的組織依賴。在組織設置上，單向領導模式使得監督委員產生主客體模糊、強制力不足的問題。在合署辦公模式上，空間上的關聯和依賴不可避免地通過工作的交叉體現，監督工作與人事管理工作間的張力使內部監督無法有效落實。受限于黨派規模而形成的委員兼職兼任現象加重了主客體交叉、監督力軟弱等問題。總體看，民主黨派在組織建設和制度設置上的不足對民主黨派內部監督的獨立性構成影響。

五、加強民主黨派民主監督獨立性建設

首先，可以嘗試改變機構領導關系，落實機構獨立辦公。不同于中國共產黨內部監督機構的雙重領導制，民主黨派內部監督只存在橫向上的領導關系，這使得部分監督對象和被監督對象并不能形成事實上的制約監督關系。如若對民主黨派內部監督委員會縱橫向關系作出改變，實現監委會對全體成員的監督全覆蓋，或許能帶來更好的監督實效。另一方面，合署辦公的模式也應做出調整。監督工作的獨立性要求獨立的辦公地點、辦公人員，從而保證監委會監督工作的落實。

其次，適當提高民主黨派內部監督委員會委員全職占比。當前民主黨派內部監督委員會成員兼職較多，且多與組織部門合署辦公，往往也承擔著組織部門的工作，無法全職投入到監督工作中。為提高工作人員的專業性，提升監督部門工作水平，在不影響民主黨派編制、人員限制的情況下適當提高監督委員會成員全職占比可以先行嘗試。同時，要注重加強監督委員會辦公室工作人員業務能力培訓，推進監督工作隊伍建設，為內部監督工作提供全面保障。

最后，可以廣泛借鑒中國共產黨監督經驗，豐富監督舉措。受編制、規模限制等因素影響，民主黨派無法完全照搬中國共產黨內部監督經驗。但對黨內監督重視程度及在工作效率、制度構建等方面的經驗值得各民主黨派借鑒，包括信任激勵與監督的結合、黨內監督體系與專責的監督機構的結合、內外監督工作的銜接、部門人員組織的整合等。

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責任編輯：周小斌