國有建筑施工企業參與PPP項目的融資困境與紓解

高亞楠

【摘? 要】PPP模式具有周期長、項目復雜、綜合性強、參與合作企業多、投融資金額大等特點。近年來，各方監管日益趨嚴，企業在參與PPP項目時必須綜合考慮以上特點。研究發現，國有建筑施工企業在參與PPP項目時面臨巨大的融資壓力和運營管理風險等多方面困境。因此，論文分析PPP模式下國有建筑施工企業的融資特征，深入分析其融資困境，提出針對性的解決策略。

【關鍵詞】國有建筑企業;PPP項目;融資

【中圖分類號】F283;F276.1【文獻標志碼】A【文章編號】1673-1069（2022）05-0191-03

1 引言

PPP模式是在公共基礎設施建設中發展起來的一種有效的項目融資和實施模式，這是一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式，其優點在于既可引入民間資本，又可減輕政府財政壓力，提高資金使用效率，緩解過速增長問題[1]。2014年，國家發改委推出80個鼓勵社會資本參與建設營運示范項目，由此PPP項目迎來了規范化發展時期。在國家著力規避地方政府舉債風險和加大基建投資穩增長的宏觀政策下，PPP模式的推行有效解決了地方政府與基建投資之間存在的矛盾。建筑企業，特別是政治站位高、技術管理能力過硬、履約能力及責任意識強的國有建筑施工企業成為推動PPP項目落地的重要力量。但在當前去杠桿、降負債的轉型環境下，PPP項目落地難、融資難成為全行業面臨的問題。研究發現，國有建筑企業在參建PPP項目中存在融資難、存量項目規范落地難等諸多問題，特別是融資問題較為突出[2]。因此，如何設計科學合理的融資方案，保證PPP項目落地是企業運作PPP項目首要考慮的問題。

2 PPP模式下國有建筑施工企業的融資特征

2.1 融資方式多樣化

在PPP項目中，融資模式多元化，且涉及多種融資方式和各類融資機構，其中，融資方式的多樣性可以幫助企業揚長避短。在融資的全過程中，企業不僅要實現收益最大化，還要將風險最小化。目前，基于PPP模式的融資方式主要有（銀團）貸款、資產證券、政府專項債、PPP基金、發行項目收益債券、融資租賃、信托資管保險的債權計劃等，金融自購項目也有租賃公司、政策性銀行等新渠道。

2.2 融資主體多元化

在PPP模式下，融資的主體是由社會資本方或政府和社會資本方組成的項目公司（SPV），通常與政府簽訂特許經營權的協議。SPV是融資主體之一，享有政府批準的特許經營權開展融資活動，以實現項目的正常開發、施工和維護等。這種模式的特點在于改變了傳統的BT模式中政府只能在其信用基礎上成為融資主體。通過融資主體的轉變，政府與社會資本方的關系得到進一步協調，并且促進項目公司中各社會資本的力量融合與優劣互補。一方面，有助于增強財政政策的杠桿效應及其財政可持續性;另一方面，有助于減輕政府財政支出的壓力，降低社會資本方的投資風險，可謂互惠互利。

2.3 融資期限較長，回收難度較大

上文提到，PPP模式中政府公共服務及其項目建設相關部門與社會資本方通過簽訂特許經營權的協議實現合作，共同參與項目的全周期建設管理，根據《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》中的相關規定，合作期限原則上不低于10年，并且根據項目類型不同或運營計劃不同（如各類公路/鐵路/路橋/城市軌交/機場、醫護中心、教育單位、環保單位、通信站點等均屬于PPP項目范疇，依據項目特性不同，合作周期也各不相同），部分項目的合作期限甚至是30年。基于10～30年的合作期限，相應的項目融資是長期性的，極易產生資金壓力和不可控風險（如政策變化風險、技術風險、市場變化風險、社會資本方的長效履約風險等）。對于大部分社會金融機構來說，對此類融資項目的認可度通常偏低。一方面，這將增加項目的融資難度;另一方面，社會資本方的投資本息能否順利收回存在不確定性。此外，大多數PPP項目涉及公共服務領域，例如，公路項目與城市交通掛鉤，生活污水處理項目與環境保護掛鉤，這些PPP項目無法通過資產抵押等方式獲取現金流，也難以實現資產證券化，這將加大項目變現難度，增加回收風險。

3 國有建筑施工企業PPP項目融資困境

3.1 融資能力不足，管理水平有待提高

第一，金融機構與國有建筑企業的決策審批流程難以高效銜接。PPP項目需要在項目跟蹤及立項、資格預審、投標中標、項目公司組建、融資交割、建設全周期等各環節與金融機構密切對接，只有這樣才能確保投融資方案落地實施。這使得融資活動時間緊、任務重，涉及制度建立以及函件、合同、協議編制等多個環節。同時，國有建筑施工企業的議事決策機制復雜，審批流程較多，周期較長，包括職能部門會簽、專業評審、分管領導審批等流程。最終，由總經理辦公會、董事會和各級股東大會層層決策，加之外部宏觀環境的變化，利率波動較大，在審批決策結束時，極易出現市場已發生變化的情況，這使得國有建筑施工企業與金融機構的銜接更加困難。

第二，國有建筑施工企業自身融資受限。由于PPP項目運營周期長、投資金額大，所需債務資金期限也相對較長。若將債務資金合并到社會投資者的財務報表中，則會導致在一定時期內擴大社會投資者的負債規模。然而，受到資金短缺、杠桿收益、國企評估、現行市值管理等因素影響，國有建筑企業對表外融資有著強烈的需求。《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》在規范增信、落實資本金、會計核算等問題上，對央企PPP項目進行了更加嚴格的控制，并對其實行終身問責制提出了明確的要求。該政策的實施，進一步加大了各項目股東對資本金的投入，明股實債類融資工具已不符合規定，原因在于其存在違規項目整改、清退、無法融資等問題和風險。

第三，雖然國有建筑施工企業的外部融資渠道很多，但能夠有效選擇的渠道非常有限。新形勢下，PPP項目資本金融資受到小股大債、明股實債、股東借款、資本金穿透、股權回購、融資期間減資、流程繁雜等一系列現實問題的阻礙[3]。究其原因，從發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》到《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》的出臺，國家在宏觀經濟層面對地方政府債務問題及金融風險制定了一系列防范舉措，PPP項目得到了進一步規范和穩健發展。在金融監管政策日益趨緊的政策環境下，原本慣用的明股實債和小股大債（股東借款出資）等資本金融資方式被明令禁止。同時，國有建筑企業受國資監管以及資產負債率紅線（一般為80%）、有息負債規模的限制，資本金融資出表作為其核心訴求橫亙在PPP項目融資之前，使得資本金融資可選擇的渠道并不多，市場資金來源不足。

3.2 投資回報周期長，不可控風險高

PPP項目是一個投資金額大、合作時間跨度長的基礎設施建設項目，對資金來源的穩定性要求很高。然而，銀行等金融機構具有較強的流動性、高盈利能力和高安全系數的要求，PPP項目的時間跨度較長，很難滿足其要求。例如，高速公路建設項目的投資總金額超過百億元，全周期為15～20年甚至以上，而且高速公路在項目建設期內沒有經營性現金流入，整個項目處于虧損狀態，因此，長期通過銀行貸款投入項目運作資金顯然是不可行的。如果選擇其他融資工具，可能出現結構性期限錯配問題，因為融資工具的期限短于項目合作期限。因此，為確保項目在建設期內獲得足夠的周轉資金，并在償還債務后仍能滿足企業的正常運營需求，有必要在合作期內進行二次融資，但二次融資不僅困難，而且風險很大。

3.3 運營質效低，項目后期還款難度較大

目前，我國PPP項目的整體質量較低，項目本身的運營資金較少且投資效益較低。大多數PPP項目是微利項目，部分項目甚至存在一定的退庫風險。以高速公路項目作為案例，項目建設需要大量的投入資金，如上所述，在建設過程中沒有經營性現金流入，隨著投入資本的增加，項目負債率將顯著升高。隨著寬限期結束，項目進入運營期，項目方需要按期還本付息。雖然償債風險原則上會隨著運營時間的延長而降低，但受到車流量的變化、運維成本的增加、收費價格的波動、按效付費、政府財力和誠信度等因素影響，項目的預期現金流量往往達不到要求。銀行發放貸款的主要目的是按期收回貸款本金及其利息，如果企業無法穩定還款，不僅影響自身授信額度，還會影響銀行放貸。

3.4 易受政治環境和經濟環境影響

PPP項目融資的成功與否取決于穩定和可持續的政治環境，政治環境的任何變化都會為融資活動帶來潛在的風險。目前，PPP項目以銀行借貸為主，利率波動較大，其利率與資本市場的資金供求密切相關，這導致資本市場利率頻繁波動，從而增加企業的融資成本。此外，PPP項目融資的成功與否還取決于其所處經濟環境。在經濟下行的背景下，項目建設存在被迫推遲甚至中斷的風險，這對從事PPP項目融資的公司來說是一個巨大的風險。

4 國有建筑施工企業PPP項目融資困境解決策略

4.1 增強運營能力，優化融資決策審批流程

為降低資金成本，促進PPP項目的建設和運營，國有建筑施工企業不僅要及時更新PPP項目的融資決策和審批程序，還要明確PPP項目投資主體和公司總部、建設公司等各方的權利和義務，不斷改進和完善自身的管理方法，合理界定各主體的職責和工作范圍，從而形成合力、提高效率，確保PPP項目融資的順利進行。

4.2 拓寬融資渠道，開展多元化融資

第一，健全信貸體系。PPP項目融資的合作對象是政府批準的特許經營機構，在融資擔保方面，金融機構應提高信貸服務水平，允許特許經營機構在合法合規的前提下抵押或質押PPP項目的資產，并積極參與PPP項目建設的監管過程。同時，在建設以分期投資為主要運營模式的PPP項目中，可應用項目收益債券融資方式，即吸引中長期資金投入項目，如險資、社會資本、養老金等。在項目建設完成后，可以選擇資產證券化方式融資，打包出售政府補貼、收費權等，以此籌集資金，從而在未來獲得穩定的收益資產，拓寬國有建筑施工企業PPP項目融資渠道，推動項目融資落地。

第二，對于金融資本介入PPP項目，可適度放寬其準入門檻。從理論層面來講，PPP項目的股權融資途徑是較為豐富的，包括但不限于銀行借貸、保險基金等，然而考慮到風險、收益等因素的影響，許多融資方式如明股實債等已被逐漸禁止。同時，由于大多數PPP項目涉及的資金規模較大，在融資過程中對成本控制的要求較高，因此，對于政府而言，應打造良好的政策空間，為股東提供更多的長期貸款支持，可以在現有基礎上推進債務性資本入股，全面控制股權比例。同時，可通過融資增信的方式管控股權比例，獲政府授權的特許經營公司應主動配合銀行開展增信活動，可使用公司的資產或應收賬款收益權、股權質押等符合標準的常用增信方式，降低金融機構的融資風險，從而引入更多的外部資本進行融資，降低融資難度。

第三，建設一個開放、嚴謹的投資和融資平臺。為更好地推進PPP項目融資，國有建筑施工企業有必要積極主動地建設并創新市場化的投融資平臺，首先，通過建立專項基金，引入更多資本方投入初始資本，從而啟動項目建設，并確保前期正常運營;其次，根據項目不同階段的資金需求，定向募集資金，認購優先份額，確保專項專用。通過建設和創新投融資平臺，可以充分發揮財務杠桿作用，撬動資本進入，提高抵御風險能力。

第四，加強多方合作，充實資金來源。首先，有條件的大型國有建筑施工企業可以在上級主管部門允許的前提下，通過與行業內其他同類型大型企業共同設立基金管理公司的方式，根據不同投資項目，設置不同基金產品，面向內部職工定向募集項目資本金，充實資金來源;其次，與下游供應商（分包商）開展深度合作，通過按比例分配建設任務等方式引入有實力的參建單位的資金，有效解決在日益緊縮的貨幣政策下，從資本市場無法獲取合理價格資本金來源的問題，積極形成建設合力，打造利益共同體，破解金融及市場困境，切實解決資本金募集難題。

4.3 提供“真股權”，創新股權退出方式

由于社會資本長期處于持續競爭狀態，其發展質量受到一定影響，處于較低水平。因此，為促進PPP項目的發展，必須走互利共贏的道路，做到“有福同享、有難同當”。首先，建立一個公開真實、雙方可控的財務報表。在項目建設過程中，社會資本可以采用銀行票據置換現金等形式進行融資，然后通過分批的方式投入項目公司，為建設項目籌集資金。待項目建設至穩定期后，則需要處理SPV項目預期收益，利用資產證券化手段，盤活存量資產，讓多數股權提前退出。其次，社會資本方若沒有新的投資需求，其可能存在部分賬面閑置資金（如公司已經提取的法定公積金），可在合法合規的前提下，利用借款方式將這一部分資金提取，從而提前收回一定的資金。

4.4 合理規劃融資環節及資金運作流程

首先，國有建筑施工企業必須對自身的優勢和劣勢有一個全面且充分的認識，基于清楚的認知開展融資規劃，結合項目情況考慮融資機構能否滿足項目建設需求，對現有融資模式進行調整，使其匹配PPP項目需要，從而減少源頭風險。其次，融資時機的選擇至關重要。建筑施工企業應根據項目建設的不同階段，靈活地選擇相應的融資方式。同時，企業應當注重資金使用的事前規劃，避免“拆東墻補西墻”。最后，在項目建設初期存在許多不穩定因素，主要是在資金支持或項目管理方面存在無法控制的風險或問題。部分建筑施工企業可能在這一時期開展其他項目工程建設，這種行為可能在短時間內滿足資金需求，但對PPP項目的后期推廣極為不利。例如，在其他項目的建設中，若資金收益未按照約定回收，極易導致人力資源、材料和其他運營成本或管理成本增加。因此，企業應客觀評價自身發展現狀，在PPP項目建設初期對其他項目作出妥善規劃和合理安排，最大限度地防范和化解風險。

【參考文獻】

【1】葉曉甦，石世英，劉李紅.PPP項目價值創造驅動要素及其作用機理[J].地方財政研究，2017（9）：67-74.

【2】尚琰.大型建筑企業PPP項目融資問題分析[J].中外建筑，2019（12）：154-156.

【3】杜亞麗，袁正倫，李大光，等.建筑類央企參與PPP項目可融資性影響因素研究[J].工程管理學報，2020，34（3）：67-72.