論新《檔案法》規制下辦公室檔案工作的新職能

陳雪潔

摘? 要：新《檔案法》在機構及職責、管理、利用和公布、信息化、監督檢查等方面，賦予辦公室檔案工作諸多新職能。新職能于法、于式、于職、于責、于傳統，于現實、于趨勢有據，是辦公室工作的當為之事。辦公室應建立組織機構、明確責任分工、完善規章制度、提升業務能力、嚴格督促檢查新職能體系。

關鍵詞：《檔案法》;辦公室;檔案工作;檔案信息化;文檔一體化;督促檢查;工作職能

Abstract： The new 'Archives Law' endows the office archives with many new functions in terms of organization and responsibilities， management， utilization and publication， informatization， supervision and inspection， etc. The new functions are based on laws， styles， duties， responsibilities， traditions， reality， and trends，all of which are the duties of the office work. Accurately grasping the content and requirements of the new functions， adjusting the organizational structure， clarifying the division of responsibilities， improving rules and regulations， enhancing business capabilities， and strictly supervising inspections are the tasks for the office to perform new functions under the regulation of the new 'Archives Law'.

Keywords： 'Archives law'; Office; Archives work; Archives informatization; Document integration; Supervision and inspection; Job functions

《檔案法》是“檔案工作的基本法”“檔案事業的根本大法”“上位法”“規制檔案和檔案工作的核心內容。” [1-4]辦公室是單位各項工作的樞紐，負責上傳下達、左右協調、內外聯通，公文辦理和管理檔案是其重要職能之一。新《檔案法》的頒布實施，涉及辦公室所擔負檔案工作職能的新增和修改，梳理了解這些新增和修改了的職能，特別是新增職能，既是落實新《檔案法》的應務之事，更是新《檔案法》規制下做好檔案工作的當務之急。

1 新《檔案法》賦予辦公室檔案工作的新職能

2020年6月20日頒布，2021年1月1日實施的新《檔案法》，較2016年修正的《檔案法》，增加了2章26條，修改130余處。面積大，內容多。限于篇幅，本文著主于新增職能的梳理。

1.1 新《檔案法》規制主體指代及“五環一化”

1.1.1 新《檔案法》規制主體指代。新《檔案法》規制主體除檔案主管部門和檔案館外，其他規制主體，大多用“機關、團體、企業事業單位和其他組織”指代。與本文討論的“辦公室”所屬主體為同一主體，即本文所討論的辦公室，是指新《檔案法》中“機關、團體、企業事業單位和其他組織”的辦公室。[5-6]為減少不必要重復，文中將略去這一指代內容。

1.1.2 “五環一化”。眾所周知，建、收、管、用、銷，是檔案工作基本內容和主要環節。新《檔案法》增加內容中，涉及立檔單位檔案工作的有，建、收、管、用4個環節，加上新增的監督檢查和檔案信息化建設兩章，共6個方面內容。分別簡稱為：建、收、管、用、督、信，本文統稱為“五環一化”。

1.2 建檔。“建檔”指機構、單位建立檔案工作制度，包括建立檔案組織機構、落實人員、確定職權、場所庫房、建章立制等，是檔案工作的基礎性環節。

1.2.1 建立檔案組織機構、落實人員、確定職權。將2016年前各版《檔案法》（第七條）“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”修改為第九條“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當確定檔案機構或者檔案工作人員負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導”。[7-8]這一修改帶來三個變化：一是檔案機構或者工作人員由默認存在模式，改為確認建立模式。二是管理權限由“負責保管”改為“負責管理”。三是監督指導范圍由“所屬機構”修改為“所屬單位”。

1.2.2 建章立制。新增第十二條，只要是應當形成檔案的機構，就“應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”。將“健全檔案管理制度”列為法定任務。[9-10]

1.3 收檔。新增第十三條明確劃定了納入歸檔范圍，“直接形成的對國家和社會具有保存價值”[11]材料的類型。

1.4 管檔。“管檔”是檔案管理或管理檔案的簡稱。新增第十九條和第二十四條。分別強調了內保和外防的檔案全過程、全要素管理。

1.5 用檔。新《檔案法》中“檔案的利用和公布”這一章修改的內容比較多，與職能變化相關的是第二十條。將利用未開放檔案的權利，在遵守國家有關規定的前提下，交給檔案館和立檔單位。

1.6 督查。“督查”指監督檢查。新增第四十四條，重點強調了兩點。一是“發現本單位存在檔案安全隱患的，應當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患”。二是“發生檔案損毀、信息泄露等情形的，應當及時向檔案主管部門報告”。歸納成一句話，就是“兩個及時”，即發現隱患及時補救，發生損毀泄露及時報告。

1.7 信息化。新增的第三十五、第三十六、第三十八條明確了加強檔案信息化建設相關要求。

2 新《檔案法》規制下辦公室檔案工作新職能的確立

為什么將新《檔案法》規制下“機關、團體、企業事業單位和其他組織”檔案工作新職能，視為辦公室檔案工作新職能？

2.1 法的宏觀性、原則性和不具體性所規。《檔案法》規制的新職能，只會記在機構單位“名下”，不會落在“辦公室”等具體內設機構“頭上”。

2.2 檔案主管部門“辦局合一”模式。“辦局合一”的確立，本身就說明辦公廳（室）承擔著檔案管理的職能，負有管理檔案的職責。

2.3 職能法定原則下檔案管理職能歸屬。依據“職能法定”的原則，單位內部機構設置由“三定方案”或者類似規范性文件決定。檔案管理工作屬于各類機構單位辦公廳（室）常設工作。因此，將新《檔案法》規制機構單位的檔案工作新職，能視為該機構單位辦公廳（室）的新職能，是正常的。這種內設機構職能安排，不僅是機關事業單位的“標配”，也是企業、社會團體的“常態”，已經形成一種持續性超強的“體制”慣性。

2.4 辦公廳（室）責任。按照“檔案工作實行統一領導”的原則，辦公廳（室）不僅負責本部門的文件歸檔和管理，還對本單位檔案工作負有監督管理之責。

2.5 “文書不分家，文檔不分家”文化傳統。在我國，自古就有“文書不分家[12]”“文檔不分家”[13]的傳統。由負責文書（件）處理的辦公廳（室）管理檔案，是對這一文化傳統的自然承襲。

2.6 電子文件與電子檔案“硬邊界”消減。信息化條件下，電子文件與電子檔案間的界線愈來愈模糊，區別只在數據庫“存檔”或“歸檔”字段中是否有標記。文件和檔案在形式上無異、內容上相同、時間上同步、空間上無縫，導致了文件與檔案之間的“硬邊界”逐漸消失。“硬邊界”的消失，使文件辦理與檔案管理分由不同部門承擔，變得既不合理，也不經濟。由統管文件辦理與檔案管理的辦公室統籌兩項工作，合情合理。

2.7 “文檔一體化”的深入推進。“文檔一體化”不再是設想、呼聲，而是一種趨勢。[14]順應這一趨勢，適時調整組織機構的職能，自然而必須。

因此，將新《檔案法》規制下“機關、團體、企業事業單位和其他組織”的檔案工作職能，視為辦公室檔案工作新職能，于法、于式、于職、于責、于傳統，于現實、于趨勢，都有依據，是新《檔案法》規制下辦公室檔案工作的當為之事。

3 新《檔案法》規制下辦公室檔案工作新職能的履行

辦公室履行新《檔案法》規制下檔案工作新職能，分應務之事和當務之急。

3.1 辦公室履行檔案工作新職能的應務之事。辦公室履行檔案工作新職能的應務之事包括：建立組織機構、明確責任分工、完善規章制度、提升業務能力、嚴格督促檢查。

建立組織機構，是進行任何工作的必要組織保障。完善規章制度，解決的是怎么做的問題。[15]提升業務能力，解決的是靠什么做的問題。[16]嚴格督促檢查要解決的是犯了錯不自知的問題。

3.2 辦公室履行檔案工作新職能的當務之急

辦公室履行檔案工作新職能的當務之急，是處理好新法與舊規、整體與局部、重視與主業、責任與擔當、主動與被動五重關系。

新法與舊規的關系上，要求檔案管理規章制度的迭代，既要前瞻，也要固本。整體與局部的關系上，要處理好單位與部門的關系，從檔案備而用之的目的出發，客觀理性地看待檔案部門在本單位的地位與作用。重視與主業的關系上，應當反思是不是“我們的工作和國計民生沒有關系，和領導決策沒有關系。”[17]只要做到這一點就能主次分明，做好工作。責任與擔當的關系上，應當履職盡責。主動與被動的關系上，辦公室履行檔案工作新職能，應主動適應變化了的情況，發揮智庫功能。

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