通過指標體系的治理：世界銀行各國營商環境指數轉型對我國的啟示

郝維華

“通過指標的治理”依然是世界銀行這樣的國際組織擅長的工具，國際組織通過創設的各種指標體系行使著獨特而強大的支配力，指標的內容和類型靜悄悄地發揮著國際治理規則的作用。

世界銀行自2002年推出各國營商環境年度報告（Doing Business reports，簡稱“DB”）以來，其繁雜的指標體系為轉型經濟體的政策制定和治理規則提供了可操作的改革指引。該報告中最耀眼的部分當屬全球營商環境排行榜，榜單上的起起落落更是激發了全球投資機構和各主權國家的高度關注。世界銀行的營商環境指數最初覆蓋5個指標系列，以及對133個經濟體的商業環境排名，至今擴展到對全球190多個國家和經濟體營商環境的標尺。營商環境年度報告不僅成為世界銀行最重要的知識產品之一，而且成功地實踐了國際組織和跨國機構長期以來倡導的“通過指標的治理”模式，指標體系和全球排名日漸躍升為非強制性法律淵源的重要組成部分。

我國最近十多年來積極依據該指標體系的導向，改革并優化國內營商環境，完善配套立法及地方政策，治理成績有目共睹。中國政府和立法機構出臺的營商環境改革舉措極大地改善了中小企業的經營氣候，顯著提升了投資環境。在世界銀行各國營商環境的榜單上中國多項指標和綜合排名都直線上升，在十幾年的時間里，從我國首度參與測評的100名開外升至2020年的全球第31位，顯示了我國改革開放向縱深發展的強勁趨勢。

與此同時，由于國際組織種種內部矛盾及外部壓力，世界銀行決定于2020年秋暫停發布營商環境報告。這固然源自大國地緣政治中對中國等新興國家偏狹的指責，但學術界也有批評者指出：世界銀行營商環境指標體系過于老化與片面，導致近年來該報告不能準確反映各國營商環境在更大視野內的公平和效率，該知識產品的方法論面臨轉型及重構的危機。

在此我們簡要介紹一下此次世界銀行營商環境報告輿論風波的國際大背景，并透過擬議中該報告的轉型方向和評價進路的初步趨勢，揭示作為治理依據的指標體系在法治建設和制度轉型中的力量和弱點，并提出我國適應新一輪營商環境評價趨向的初步應對建議。

一、各國營商環境排名：中國操縱數據？

世界銀行各國營商環境報告首度發布于2002年（由于該報告所依據的數據截止前一年度的5—6月，故2002年時發布的是2003年報告），截至2020年按下暫停鍵，營商環境報告已經發展為涵蓋10個系列指標，對全球190個經濟體的營商環境便利程度逐一加以排名的重要知識產品。這10大類指標分別是開辦企業、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產，用以評價一個典型的中小型企業整個生命周期中若干關鍵環節所遭遇的規制環境和政策友好程度。

世界銀行的專家和官員們設計了一套較為均衡的評價指標及賦分規則，通過對各國在這10個系列展開大規模問卷調查和數據搜集，將各經濟體的原始數據以較為一致的標準換算出各單項指標和總分的數值，最后依據各國分數加以排序，形成非常抓人眼球的各國營商環境排行榜。

2020年以來，在某些大國的操縱下，針對世界銀行領導層的權力斗爭余波不斷。此前由特朗普政府輸送的戴維·馬爾帕斯接替提前辭職的金墉，就任世界銀行新任掌門人，之后步步為營對兩位前任發難，矛頭主要指向世行原首席執行官、現任國際貨幣基金組織（IMF）總裁的克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃。讓馬爾帕斯大做文章的就是營商環境報告的數據和排名問題，管理層藉口世行內部員工舉報，稱2018年和2020年報告數據違規，還出資聘請了美國一家律師事務所WilmerHale展開調查。該律師事務所的審核結果自然符合委托人的預期：報告認定格奧爾基耶娃授意世行專家修改數據口徑，使得中國和沙特阿拉伯的相關數據“不規范”，從而導致這兩個新興經濟體的排名略微有所上升。有鑒于此，世界銀行領導層決定暫停發布2021年營商環境報告，擱置至今。

馬爾帕斯此前擔任美國財政部分管國際事務的副部長，曾是對華經貿談判的重要人物之一，立場強硬。他主導的這場問責顯系項莊舞劍，但此番“政變”除了他自己控制的世界銀行某些層面之外并沒能掀起波瀾。IMF繼續力挺格奧爾基耶娃，一貫主張制度轉型的發展經濟學家Joseph Stiglitz也仗義執言，不但力陳格奧爾基耶娃積極回應各國訴求的做法完全符合國際組織領導人的工作流程，顯示了這位女性領導人超強的協調能力和嚴謹的工作作風，而且高度肯定了世界銀行營商環境指標及報告對促進全球發展的積極作用。

如今兩年過去，鬧劇的泡沫散去，國際輿論又開始懷舊，如曾任美國駐亞洲開發銀行代表的陳天宗（Curtis S. Chin）就呼吁世行應盡快恢復營商環境報告的發布，以達成該國際組織長期以來倡導改革、促進經濟轉型的宗旨。呼吁者強調在全球疫情和軍事沖突的陰影下，私營部門的投資和商業活動對于國際發展舉足輕重，營商環境指數作為旗艦性的投資決策風向標，不宜輕易退出，世界銀行等國際機構理應為應對經濟危機、促進國際發展繼續提供高質量的知識產品。

二、營商環境評價方法論：指標體系的選取及改革權重

毋庸諱言，同任何力圖將全球所有國家和地區一網打盡的種種指數產品一樣，世界銀行營商環境指數的評價體系和數據的質量也存在著局限，尤其是近年來該指數繼續沿襲20世紀末“華盛頓共識”時代形成的轉型經濟學理念，不能及時體現21世紀以來全球化和數字化背景下各國商業治理格局的發展趨勢。學界對營商環境報告中方法論多有質疑，尤其是指標體系的選取及對“紙面”改革的過分重視成為該指數最為詬病之處。

營商環境指數的設計初衷是引導各國政府優化投資環境，培育和促進市場經濟。營商環境指數的出臺曾經是革命性的智慧成果，其奠基者設計了標準化的數據模板，并通過可操作的問卷及調查流程，將各國商業經營友好程度表現為可依照同一尺度衡量的量化指標，清晰易懂。就個別經濟體來說，世界銀行會選擇數個最具代表性的城市或地區，向該區域內的律師事務所等私營機構發出大約一萬份問卷，問卷涵蓋的“數據點”從最初的5組一度擴展至11組（后恢復為10 組）。營商環境指數的專家們根據回收的答卷反映的定性和定量數據，計算出該國在某一組數據上的單項得分及總分，依據這些得分逐一排名。

世界銀行營商環境指數對新興市場的影響力非同小可，各國政府無不全力以赴，力爭上游，以獲取國際資本的青睞和良好的聲譽。如印度莫迪政府成立了專門的機構，設定了營商環境更進一步的目標，普京總統也對本國在該榜單上的進退非常重視。對發達國家而言，在營商環境指數上保持一個較高的水平也是值得宣揚的政績。可以說，營商環境的全球排名牽動著190多個經濟體的榮辱得失。正因如此，對那些排名下滑的經濟體來說，這份榜單也成為發泄不滿的目標。

中國自納入營商環境的評價體系以來，一直堅持改革開放，積極改進、取消那些與營商環境不相容的政策舉措。尤其是中央政府推行“放、管、服”的一攬子措施以來，改革范圍涵蓋了營商環境報告設定的大部分指標，特別在執行合同、獲得電力等領域，中國已躋身最佳實踐的行列，如2016和2017年報告中我國在 “執行合同”一項的排名分別達到世界第4、第5位見圖2。

我國在“執行合同”這一組指標取得如此亮麗的成績，一方面由于各級政府和司法機關不斷深化改革，在實踐工作中注重提升效率，因而在這組指標的各數據點上得分不俗；另一方面，我國的改革舉措與世界銀行營商指數的“執行合同”方法路徑非常吻合，因而獲得該指標系列下的加分項。

根據營商報告有關方法論的描述，執行合同這一指標是以一家初級法院為樣本，衡量解決一起中小型商業糾紛所耗費的時間（以天數為單位）、成本（以金額計算）及司法程序質量（定性指標）的綜合指數，評估該經濟體是否遵循提升司法系統質量和效率的良好規范。該指標系列的數據來自民事訴訟為主的規章制度（尤其突出那些注重改革的規章建制），以及對該轄區內律師和法官的調查問卷。通過各個構成指標得分的平均值得出“執行合同”項下的總分，最后呈現出各經濟體執行合同便利度的排名。

以時間和經濟成本來衡量一國制度環境是否有利于中小企業的經營活動，其靈感來源于改革經濟學家德索托。在1980年代的秘魯，德索托不但積極倡導改革，而且親自下海實踐。為了開辦一家制衣廠，他需要向有關部門申辦各種手續，全趟流程耗費了他和團隊289天的時間，并需搜集無數的公文公章。受此啟發，德索托和營商環境指數的設計者們將時間指標用到極致。按天計算的時間成本簡單易得，客觀準確，易于度量和比較，而時間又是行政效率和商業交易的重要評價數據，可以說在營商環境的評價體系中，到處可以看到時間指標的適用。如2017年報告中，我國司法機關在處理一項合同爭議所用的時間平均為452.6天，優于大部分發達國家。

時間固然是行政程序尤其是轉型經濟體中衡量效率的重要指標，但是，這種簡單化和絕對化的數據點很容易忽視制度變遷的深層價值：公平的制度環境、人性化的增長模式以及可持續的發展道路。在“執行合同”這一面向司法機構的量化指標中，效率可能是司法程序多重目標之一，但不是唯一的取向。司法程序的公平和法治水平在營商環境指標中并沒有占據應有的地位，甚至被過分追求效率的權重掩蓋了不少。

此外，在“執行合同”項下，司法程序質量指數非常重視報告年度內的“改革”舉措， 對經濟體內司法程序質量指數的得分有任何影響的所有法律和法規變化均被列為改革，享有舉足輕重的加權系數。所以，通過立法和修法來提升營商環境的排名，完全符合世界銀行一貫倡導的改革價值觀與方法論。據統計，世界銀行營商環境報告在10個商業監管領域的指標體系內共促進了全球范圍內3500余項改革，僅2017年，128個經濟體共報告了314項改革，而這些改革舉措的大部分都通過書面法律法規的形式來體現的。由于我國立法程序相對靈活，頻繁的修法和立法都可以被記入改革項目中，也促成了營商環境指數的跨越式提升。改革固然是我國改善投資環境、發展市場經濟的共識，但是如此討巧的“紙面改革”做法也引發了比較學者的擔憂，立足中國現實，我們依然需要思考改革如何落地，如何向縱深發展。

三、淡化排名，兼顧公平與效率，繼續深化營商環境的放管服改革

目前，世界銀行集團吸納各種批評尤其是方法論方面的意見，正就其推出的新項目“助益商業環境”（Business Enabling Environment，簡稱“BEE”）框架設計征求意見。該項目將繼續衡量和引導全球各經濟體的宜商環境，主要班底依然來自原營商環境報告的團隊，預計在2023年秋季發布首份報告。由于營商環境排行榜引發的諸多爭議，新項目BEE非常有可能淡化甚至取消其中的世界排名，但是主要的評價指標和評價模式應當會傳承下去，有繼承，也有發展：

在這10個系列的指標項下，BEE計劃從監管框架、公共服務和效率三個方面加以評估。除了最受關注的指標體系組成方面的改革外，世界銀行團隊宣稱，新項目將拓展評估的范圍，從原來僅僅關注中小企業商業經營的便利程度轉變為從私營部門健康發展的總體架構，綜合評估；新項目將突破原有的圍繞行政規制效率的單一著重點，還將關注規制的透明度、清晰度、可預期性，并搜集政府職能機構、私營部門和民間社會各領域的數據；新項目將完善數據獲取的流程，采集范圍不僅包括原有的法律法規信息，還要囊括法律法規執行情況的數據；最后，BEE將拓展數據來源的區域，盡可能地覆蓋更多的國家、地區和經濟體內的代表城市，而不是以往那種在某一經濟體內僅選擇一兩個城市取樣的做法。

由此可見，“通過指標的治理”依然是世界銀行這樣的國際組織擅長的工具，國際組織通過創設的各種指標體系行使著獨特而強大的支配力，指標的內容和類型靜悄悄地發揮著國際治理規則的作用。

對于我國這樣的新興經濟體而言，依照具有軟性約束力的各類指標方向積極改革，建設市場經濟的監管環境，適應轉型經濟的制度模式，融入國際發展的大局，是改革開放四十年來最值得珍視的經驗。從這方面的意義來說，世界銀行營商環境指數和我國的改革開放進程一度非常吻合，共生互利。在此基礎上，我國也進一步強化了國內營商環境規制的建設，如國務院于2019年發布的《優化營商環境條例》，極大地豐富和發展了世界銀行報告的各項指標。另一方面，面對國際局勢和外部環境的變局，我們不能僅僅滿足于當好學生，追隨國際規則制定者的指揮棒做足各門功課，更要注重參與“課程建設”，積極介入指標體系的設計環節，將中國改革實踐中的重點和難點分享到全球知識產品的理論和方法論體系中，并力爭將其中的經驗和教訓納入國際組織新一輪指標體系的數據點，擴大我們作為發展中國家的話語權。我們也不必追求一時一地的成績或者排名，而更應注重對規制制定的參與和影響力。

改革是長期的歷程，任何有限的量化指標都無法傳遞豐富的實踐智慧，只要我們立足于祖國大地，不斷總結我國改革進程的經驗和得失，增強與國際社會的對話和交流，假以時日，我們不但在全球排行榜名列前茅，也應當發展出具有全球影響力的指標體系和指數產品，成為國際治理秩序的參與者和行動者。

（作者為中國政法大學比較法學研究院副教授）