“人口流失縣”如何突圍

程大發

除了“專業功能縣城”的表述首次在中央文件中出現，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）還首次提出了“人口流失縣城”的概念，并要求引導人口流失縣城轉型發展。與此同時，不少縣城引進高端人才的消息不時見諸媒體，引發熱議。

根據全國第七次人口普查的數據，在已公布數據的2700余個縣區中，2010年至2020年中人口出現流失的縣區大概有1480個，其中，有近1200個為縣和縣級市。“人口流失縣”如何突圍？

從城市群、都市圈回望縣城

“從上世紀開始，我國的縣城就是作為連接城鄉之間的一級橋梁存在的。”首都經貿大學經濟與公共管理學院教授吳康介紹，在20世紀80年代，中國的城鄉二元結構差異明顯，為了逐漸縮減城鄉之間的發展差距，提出了以行政區中的“縣”為主體的區域經濟單元——縣域經濟。而縣城往往是縣域經濟中的增長極。

目前，中國大部分的縣城的人口規模都在20～50萬，人口達到50萬中等城市規模的縣城則主要分布在長三角、珠三角。“整體上，大部分的縣城發展并不如人意，人口收縮、活力不足的縣城并不少見。”吳康說。

“過去的快速城鎮化，我們國家的人口主要是向城市群、都市圈，特大、超大、省會級以上的城市，以及東南沿海的城市集中。”吳康介紹，于是，近年來縣城收縮、人口流失問題逐漸顯現，“因此，在城市群和都市圈建設已經初見成效的時候，我們也要重視縣城在城鎮化中承上啟下的發展（作用）。”

吳康介紹，從表面上看，人口流失最直接的解決方式就是留住人、引進人才。臨近畢業季，全國各地發布了2022年的事業編崗位的擬錄取名單。一些不算發達的縣城引入大量名校碩士、博士的現象引發了社會討論。

廣東省和平縣事業單位2022年擬引進82人，兩周之后收到了800多份報名表，其中，碩士及以上學歷700多名，大多來自國內外的著名高校，因“報名人數大大超過預期”，和平縣還推遲了電話面試時間;江蘇省濱海縣2022年擬錄取的170多名高校畢業生，既有來自廈門大學、武漢大學、香港中文大學等國內高校的，也有畢業于英國謝菲爾德大學、伯明翰大學等海外知名高校的。

吳康認為，縣城在轉型發展中，充分認識到我國人口發展的大勢是很重要的。但他強調，“人才當然對縣城的發展是非常重要的，但人口收縮的縣城也應該客觀冷靜，避免盲目擴張。”

引進人才只是第一步

2017年，黨的十九大報告中指出：人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源，強調了實施人才強國的戰略。“政策是需要傳導的，像水波一樣一層一層往外擴。” 上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員鄧智團說。

幾年后，人才引進政策擴及縣城。2021年，江蘇濱海縣推出了“黃海明珠人才”濱海計劃，《關于實施“黃海明珠人才”濱海計劃的若干政策》顯示，財政補貼是濱海計劃中最重要的內容，最高可為創業類人才項目提供最高1億元的綜合資助;對高校畢業生則可提供最多5年內、最高每月5000元的生活補貼。此外，還將為人才租房、購房、配偶就業、子女上學等配套服務。

江蘇遂昌縣發布的《2022年遂昌縣面向世界一流大學引進優秀畢業生公告》顯示，符合首次新引進到遂昌工作的本科生、碩士研究生，可享受45萬元政策獎勵，博士研究生可享受75萬元政策獎勵。

中部縣城也不甘落后。《安徽省肥東縣面向部分高校引進人才公告》顯示，引進人員均納入財政全額供給，享受本縣教育系統同崗位人員的工資、福利待遇等，引進人員可享受一次性安家費，發放標準為本科學歷3萬元，碩士研究生及以上學歷5萬元。

鄧智團分析，名校畢業生扎堆進入縣城，一方面是受疫情影響，今年畢業生就業形勢嚴峻，大的城市崗位有限，勢必會自上而下，向二三線城市及小縣城流動;另一方面，城市發展和經濟形式轉變的影響也是不可忽視的。

2021年，十四五規劃中提出：我國發展環境面臨深刻復雜變化，已轉向高質量發展階段。

“所有大城市、小城市都意識到了，大規模勞動轉移的現象已經結束了，人口的流動已經發生了結構性的變化，就是從低素質勞動力向高端勞動力轉變。” 鄧智團介紹，“首先，我國的經濟發展方式已經從高速度向高質量轉變了，相應地，各地也要去調整自己的發展方式;其次，在以人為核心的新型城鎮化戰略框架下，城市越來越重視高端企業、高端人才在城市發展中的推動作用;第三，中國的人口結構也在發生變化，在從以前的數量型人口紅利向質量型人才紅利轉變。”

鄧智團認為，縣城在吸引人才上適當加大財政投入是必要的，“花錢能招到人，這是直接的收益。另外，它也可以起到一些示范效應，能吸引年輕人、媒體的關注，重新認識、評估這些城市，說不定就給城市帶來了新的發展機遇。”

“但是，把人才吸引來只是第一步，留得住人才是關鍵。”鄧智團說。

縣城發展的核心是產業發展

與大城市相比，小城市在傳統產業的支撐能力、人居環境品質、公共服務供給能力等方面存在明顯的短板，吳康把它們稱為“小城市病”。“要留住人，就要解決‘小城市病。”吳康說，“城市公共服務的配套、基礎教育、生活的便利程度、人才的發展空間和上升通道，這些都是關鍵。”

吳康介紹，今年被熱議的幾個人才引進縣城，大部分還是位于長三角、珠三角地區，“這些縣城還是具有區位優勢、有發展潛力的。”

以濱海縣為例，該縣屬于江蘇省鹽城市，濱海縣地處于鹽城北部，在江蘇是屬于發展相對落后的縣城。但吳康介紹，濱海地處長三角，相比中西部一些縣城，它本身的城市基礎較好;而相比起長三角其他發展快速的大城市，它在房價等方面又比較友好，所以整體上有發展的潛力，吸引人才的計劃能達到不錯的預期效果。

但是，中國國土廣大，區域差異較大，“濱海計劃”政策并不一定適用于其他縣城。“縣城發展的核心是產業，而我國以縣城為代表的中小城鎮多為‘高碳型傳統業態”，因此，吳康建議，“統籌本地帶動就業量較大的產業，并積極承接外部轉移產業可能是一個更為現實的選擇。”

在我國人口增長逐漸達到峰值的大背景下，縣城人口的流失可能會成為一個常態，因此，縣城需要依據地域特點，通過挖掘優勢的資源和業態，延伸和創新新業態和新產業鏈，培育具有特色優勢、產業活力和競爭力的接替產業等方式，來破解在城鎮化發展中的難題。

摘編自界面新聞2022年5月20日