鄉村集體經濟探索之路的歷史回顧

楊團

1987年1月，中共中央下發“將農村改革引向深入”的文件，提出要構建“社區性、綜合性”的“鄉村合作組織”。2016年12月29日，中央再次發文“穩步推進農村集體經濟產權制度改革”，展示了接續30年前改革的重大信號：一是重視集體經濟;二要將集體經營性資產確權到戶。2017年年底，黨的十九大提出鄉村振興——未來30年全黨全國全社會統一意志、全面實施的國家戰略，再次將壯大鄉村集體經濟提上重要日程。

中國歷經40年、跨越兩代人的農村改革，迄今人們熟知的是包產到戶的改革解放了農戶、讓農民家庭經濟破土而出的成長史，而不太熟悉的是，曾經的人民公社、生產大隊、生產隊變身為鄉、村、組后的集體經濟到底怎么樣了？夾帶在經濟改革大潮中的集體經濟是不是消亡了？其實，歷經坎坷的集體經濟并沒有全部消亡，而是在不同的歷史階段以不同的方式頑強表現著自己。本文試圖通過對30年來中國農村集體經濟制度改革的實踐梳理，提出多年來未解決的問題——鄉村發展為什么離不開集體經濟？何為持久發展集體經濟的制度載體？面對廣大鄉村地域，如何實現既能維護社區集體公共資產又能實現農民收益分配權利;既要滿足個人利益又要實現個人與集體的合作;既要經濟增收也要社會服務;既要搞活機制又要合乎法理的組織框架，讓鄉村再次充滿生機和活力。

歷史的回顧：集體經濟的鐘擺式探索之路①

上世紀80年代農村政策的變革與演進

20世紀70年代末期啟動的農村改革，是偉大的歷史變革。在政治上取消了人民公社“政社合一”體制，改為“政社分設”，在經濟上取消了剝奪農戶個體生產經營權利“歸大堆”式的集體經濟，開始設立“統分結合、雙層經營”的嶄新制度。這一新制度的設想不是在農村改革前就提出的，而是在農村改革實踐過程中逐步形成的。

自1982年后，中央開創了5年內連發5個“一號文件”推動農村改革的局面。在分戶經營成為主體經營形式之后，政策界和理論界就一直在爭論，是實行土地私有、還是在土地公有制基礎上做聯產承包、雙層經營？后者的主張占了上風，才有了5個“一號文件”。可見，這5個“一號文件”就是心中有集體但要對原有集體所有制進行改革的文件。

為糾正農村改革就是進行“土地還家，分田單干”的誤解，中央先是在1982年提出“聯產承包制的運營，可以恰當地協調集體利益與個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮”，“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來”;又在1983年將統分結合明確為一種經營方式，“這種分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性”，“在這種經營方式下，分戶承包的家庭經營只不過是合作經濟中的一個經營層次”。而作為合作經濟的集體統一經營層次之所以必須存在，是要承擔“一家一戶辦不好或不好辦的事”。到1991年，十三屆八中全會決議更加明確地將統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，直至1999年寫入憲法。②

在人民公社體制實行“政社分開”后，原來的“社”——即承擔集體經濟功能的鄉、村組織還要不要，如何改革？針對這個問題，中央在1983年就提出“人民公社原來的基本核算單位即生產隊和生產大隊，在實行聯產承包以后，……它們仍然是勞動群眾集體所有制的合作經濟”，而且為了“管理集體的土地等基本生產資料和其他公共財產，為社員提供各種服務，……這種地區性合作經濟組織是必要的。其名稱、規模和管理機構的設置由群眾民主決定”。1984年再次提出：“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織，可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱;可以以村（大隊或聯隊）范圍設置，也可以以生產隊為單位設置;可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”1987年進一步提出，這種地區性合作經濟組織“主要是圍繞公有土地形成”的“鄉、村合作組織”，它“與專業合作社不同，具有社區性、綜合性的特點”。組織的基本職能是“生產服務、管理協調、資產積累和資源開發”。③可見，當時的指導思想，是要將人民公社“政社分開”后的“社”改造成一個新型的鄉村合作組織。它是地區性或社區性的，是綜合性的，既能承擔集體土地所有和承包發包的土地經營，各類公共資產和資源的管理開發，又能為農戶提供生產、生活中“辦不好或不好辦的事”的服務。它的性質是“個人與個人、個人與集體”之間的合作經濟，由此區別于將全村、全鄉的農民視為同一個經濟主體的公社集體經濟。這樣的社區性、綜合性的鄉村合作組織，就是中國農村實現“統分結合、雙層經營”基本制度的組織載體，其制度框架不是一刀切地要求純集體或純個體的經營制度，而是允許各地在一定的經營制度空間中采用符合實際的做法。現在看，這就是人民公社消失后，從中央到地方幾十年來對新型集體經濟組織主體持續探索的源頭。

“統分結合、雙層經營”體制的制度建設表述在十三屆八中全會時達到最高峰，但及至今日，這個制度也未建立起來，被稱為“完成了一半的改革”。盡管文件“有了概括性的規定”，但是“沒有出臺相關法律”，“使得鄉村合作經濟組織的地位和基本內外關系一直處于一種模糊狀態”。①

上世紀90年代集體經濟的興起和衰落

到1984年年末，各地設立鄉人民政府的工作全部完成，“政”分出來了，而原公社控制的集體經濟在“社隊企業”向“鄉鎮企業”迅速發展的過程中，以“政企合辦”的新方式繼續“政社合一”，鄉鎮企業成了鄉政府的錢袋子，自然不會再設立“地區性合作經濟組織”。村組也通過大辦鄉鎮企業讓集體經濟獲得空前的大發展，并支持了村組的公共事務。鄉、村兩級的“社”都難以分設了。

當時的鄉鎮企業不是政府刻意扶持的，而是順應農村和農民需要自然發展的產物，鄧小平都說“沒想到”。源自社（鄉）隊（村）企業的鄉鎮企業，抓住城市企業還未醒過來、改革尚未啟動的機會，先行一步，大辦鄉村工業，為農民也為集體找到了農業之外的增收出路。

鄉鎮企業的突出作用，一是吸納了大量農村剩余勞動力。2000年，在我國鄉鎮企業就業的職工已經達到12819萬人，比1980年增加了近1億人。②二是實現了農民、村集體、鄉財政整體增收，改善了鄉村福利。三是支持了中國改革早中期的高速經濟增長。③

可是，上世紀90年代中期以后，鄉鎮企業開始走下坡路。這固然有歷史原因，城市經濟改革加快，鄉鎮企業的各種粗陋和不足統統顯現出來。不過，當時政府要求的改制才是其衰落的主要原因。①當時所說的“改制”就是從集體企業改制為私營個體企業。改制的重點是被農業部稱為“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的股份合作企業。②而文件規定，兩三個人就可組成股份合作企業，結果，集體企業大部分半送半賣給了私人、個體。③可見，當時的這種改制中確有意識形態分歧。即認為資產由集體擁有就是不清楚的，產權只有歸屬個人，按股擁有才能清晰。從“要創造出一個新型的鄉村集體組織”這一改革初衷的角度看，這次改制的負面影響深遠。尤其大面積推行改制后，鄉村集體企業基本私有化了，鄉村公共開支來自本土集體經濟的鏈條被切斷，僥幸留存下來的鄉村企業也脫離了過去替政府承擔的“以工補農”和解決農村就業的職能。

在鄉鎮集體企業改制之后，鄉村集體經濟又遭受兩次打擊，一是延長承包期，這削弱了村集體對于土地的調劑和管理權力，加之在第二輪土地承包中，大部分地方取消了集體留存的機動地，全國村集體經濟組織基本上沒有了收入。二是在農業稅取消后，連同農業稅一起收繳的村集體提留也被取消了。④

國家取消農業稅本是重大惠民政策，但在取消鄉統籌的同時將村集體提留也一并取消，這不但消除了農民對村社集體應盡的義務，還導致因鄉鎮企業改制失去經濟功能的村集體更加徹底地退出村莊公共事務。農戶不得不“戶自為戰”、孤立面對生產生活中所有“辦不好和不好辦的事”。正因為如此，農戶稱分田到戶后為“第一次單干以來”，稱取消農業稅改革后為“第二次單干以來”。⑤第一次單干以來，村社集體在共同生產事務上還有一定的統籌能力，第二次單干以來，這個統籌能力就徹底喪失了。

曾當過鄉鎮黨委書記，最先喊出“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的三農專家李昌平針對稅費改革提出：“農民種地一定要交費”，否則，“村集體所有者的權益如何體現”？如何“通過補償擺平占地不平衡導致的不合理”？如何“給予村委會”這個村民自治組織“必要的財政基礎”？村集體經濟組織“何來為村民提供各種公共服務的資源”？①。

在傳統集體經濟衰落的同時，股份合作制興起，甚至幾乎成了農村新集體經濟的代名詞。股份合作制早期是鄉鎮企業轉制后一種類似個人合伙的經濟形式。村集體最先試驗股份合作制的是先期卷入城市化、工業化浪潮的沿海地區。②為順應民意，改革一開始就以第二次分配即解決村級集體福利分配的需要為目標，以折股量化為手段，以成立股份合作社為改制最終結果。廣東省動作最快，1990年5月、8月連續出臺規定，③接著浙江、上海和江蘇等地在少數經濟發展條件較好的村以建立股份合作社、股份公司等形式，對集體經濟組織產權改革進行探索，再后，股份合作制成為農村集體經濟組織改革的路徑依賴。

回顧這一階段，我們應當承認：后人民公社時期的鄉村集體經濟既展示了因管理機制不健全而積累的致命的內在矛盾，如“產權不清”，又展示了能夠自發創造令世人震驚的鄉鎮企業奇跡的一種優勢與生命力，而“政社分開”的“社”一直找不準實現形式，先是鄉鎮企業與村集體合一搞生產經營，后是集體性股份合作社或股份公司撇開生產轉而從分配入手清晰化產權。情況縱橫交錯，改革路向不明。不過，應當承認：一旦集體經濟被削弱或被分解、隔離在鄉村事物之外，失去經濟來源，鄉村就會陷入處處掣肘的困境。

21世紀以來，艱難的合作經濟發展之路

由于改制后的鄉鎮企業吸納農村勞動力的能力下降，農民更多進入城市打工。2016年末農民工總量2.8億人，其中1.7億人外出務工。進入21世紀，城鎮化進程加快，城郊和市鎮周邊的大量耕地轉為建設用地，資本下鄉，城鄉經濟發展差距快速拉大，與此同時，農村基層財政也越來越窘迫。農村的狀況越來越差。

2007年《農民專業合作社法》①正式頒布實施，提出解決“分”有余“統”不足、“小生產”與“大市場”脫節的問題，就是要加強新型農業社會化服務體系以強化“統”的功能，以各種新型主體實現“集體統一服務”的功能。但是，1987年提出的“統”是集體經濟組織統一經營的“統”，是具有社區范圍系統結構和功能的具有整體性意義的“統”，是類似“一串葡萄”的“統”;而專業合作社時期提出的農業社會化服務體系的“統”，只是局限于某種產業活動范圍在對接市場時類似“一袋土豆”式的數量規模化方式的“統”，內涵大不一樣。②

一開始，專業社的設立不太順利，經政府行政手段推動，將成立合作社的數量納入年度工作考核，才有了迅速增長。據農業部統計，2009年成立了20多萬家，2013年年中就達到82.8萬家，占農戶總數的25.2%，到2019年10月底，已高達220萬家，占農戶總數過半。③不過，大部分合作社人數很少，規模很小，更嚴重的是，相當部分的合作社是“空殼社”，即合作社只掛名、不運作。據一些地方的調查，空殼社占到合作社總量的30%-40%。④

在運作的合作社中，不少由外來資本的農業公司操縱，農民社員基本上沒有發言權。更有資本和部門與大農聯合，強勢主體“利益共謀”形成合作社。這種大農主導的合作社，等于在部門、資本與小農中間增加了一個類似于合伙制企業的中間商。購農資低買高賣，賣產品低收高出，對內“大農吃小農”，對外交易成本的節約也止于匯集社員的購銷需求，而真正得到壟斷收益的是資本和大農。這類合作社與市場股份制企業無甚區別，內部治理是大股東控制。這種變異現象甚至成了“中國農民合作社發展初級階段的突出特征”⑤。

2008年以后，中央加大了倡導土地流轉的政策力度，意在解決耕地撂荒和提高土地利用效率。之前的流轉主要在農戶之間，之后政策給企業創造了整片租用土地建立規模化現代農業的機會。但受益者是企業，農民得益仍然有限。且實現土地規模經營的企業絕大部分是靠政府行政干預實現的，農民并非完全自愿。現在看來，原想以土地流轉政策破解農業效率問題，卻陷入更為復雜的部門、資本、大農、小農、村集體相互博弈的陷阱。更出乎意料的是，很短時期公司制企業就快速崛起，成為中國農業規模經營和現代農業的主體，這在全球農業大國中是“獨有的現象”。①

這讓農村工業化、城鎮化在一段時期內占據了鄉村發展的主導地位。尤其沿海一帶的農村集體經營性資產總量快速增長，②讓少數城市化的城中村村民對快速升值的集體資產分紅產生強烈訴求，而且，“如果不盡早確權到戶，在城鄉一體化的進程中，這些資產再過若干年就更難說清楚歸屬，就有流失或被侵占的危險”③。這就是中央在2016年年底決定在全國范圍推進農村集體經濟產權制度改革的背景。其直接目的，是查清家底，防止快速城鎮化過程中的集體資產流失。截至2019年年底，全國共清查核實集體賬面資產6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元;資源性資產總面積65.5億畝，其中宅基地面積1.7億畝。④同時，對查清家底的村集體經營性資產進行股份制改造，以統一頒發集體經濟股份合作社證書的方式，確立其新型集體經濟組織地位。這項改革要求于2021年年底基本完成。⑤但是，盡管民法典已經規定農村集體經濟組織法人系“特別法人”⑥，卻因尚未出臺適用法律，被頒證的村集體股份經濟合作社并非法人，未能成為獨立運作的法律主體。

30年集體經濟改革之啟示

今天看來，農村改革走到現在，道路曲折，不以人的意志為轉移。歷史記載了很多有名和無名的參與者集體性的創新努力，也記載了很多無奈、很多惋惜。

尤其改革以來國家經濟社會發生翻天覆地的變化，農村發展卻明顯滯后。農民的經濟收入是有提高，但是太多的村莊成了空心村，土地拋荒，集體無能為力，農民形容“外頭撿到梁上草，家里丟了老母雞”。

為什么中央努力推動的“統分結合、雙層經營”體制在實踐中不但沒能貫徹，反而被一些人認為是掩蓋單干？為什么專業合作社大比例是空殼社，較好的社也是企業翻牌社？為什么一談合作就只是經濟合作？為什么一提集體組織就是股份合作社？為什么“政社分設”一到村莊就貫徹不下去？

30多年的農村改革就像鐘擺，在傳統和現實之間，集體和個體之間，行政和市場兩端之間不停地搖擺，沒有穩定在一個核心位置。

與某些人看法不同，筆者認為，“統分結合、雙層經營”的集體經濟體制當年并非沒有成功的可能，功虧一簣這個“簣”不是別的，就是沒能在當時將已經認定的雙層體制的組織載體——社區性、綜合性的鄉村合作組織，采取上下結合、政府推動的方式真正建立起來。若沒有框架只有提法，再好的思路也沒有根基，后來就被一風吹了。今天看，當時的確錯過了建立新型集體經濟組織的最好時機，需要構建真正適應農村農民的新型集體經濟組織。

從合作主體看：鄉村集體經濟組織的三種方式

村社合一的股份合作社或股份公司

中國社科院社會學所研究員折曉葉，曾自上世紀80年代起就開始研究依靠村集體力量，以村社合一為組織形態，自主發展的這一類村莊，并且將其命名為“超級村莊”①。老牌超級村莊只有1000多個，占當時68萬個村莊的萬分之三。這些村都屬于沒有分田到戶、堅持生產大隊式的一個傳統集體經營的方式。最有名的是江陰華西村。該村早在20世紀60年代就辦起了社隊企業，在農村改革中沒有包產到戶而是繼續集體統一經營，主要依靠鄉鎮工業致富，村集體轉身為社企合一的股份公司。

在工業化、城市化進程中，以廣東沿海地區為主，又出現了一批新的超級村莊，他們緊鄰市、鎮，在城鎮化進程中被劃入城市街道，成為城中村。農村土地因此而實現成百倍上千倍的增值。村集體依靠社企合一的股份公司，為脫農入城的農戶分配這些“天賦資產”帶來的天賦紅利。

村黨支部領辦村社企會合一的農村集體經濟

改革大潮中，一些地處邊遠、土地零碎、農戶分散、集體負債的窮村幾乎無一例外，都走上了在村黨支部帶領下“村、社、企、會”②合一的路。歷經數年奮斗，全部依靠自身的力量摘掉了貧困帽子，村集體資產和收益與戶均增收均數倍增長，實現了村、民共富。

這些村莊的共同特點，就是都有返鄉創業擔任村黨支書的好帶頭人。陜西禮泉縣袁家村的郭裕祿（郭占武），貴州安順市塘約村的左文學，浙江義烏市何斯路村的何允輝，山東萊西市后莊扶村的王希科，河南蘭考縣南馬莊村的張硯斌，四川郫都區戰旗村的高德敏等，這些帶頭人都將自己在市場上摸爬滾打的經營經驗帶回家鄉，帶領村民走集體經濟帶動個體經濟共同發展、義利并舉的路，為家鄉建設做出了積極的貢獻。這類經驗怎樣才能推廣到更廣泛的農村地區呢？

2017年，煙臺市委組織部學習塘約村經驗，開展村黨支部領辦合作社的試點。從11個村起步，2018年發展為100個示范村，2019年年底覆蓋了1470個村。2020年8月，在村黨支部領辦的2779個村中，年新增集體收入4.15億元，群眾增收5.23億元。到2020年年底，在煙臺覆蓋了3045個村，①山東全省已達11407個村。②他們的經驗是，地方黨委組織部支持基層村支部突破政策限制，由黨支部成員代表村集體，以個人入社帶入集體資產股，與村民個人股共建股份合作社。黨支部牽頭主導，擔職擔責，組織大家一心一意謀發展。結果一招破題、全盤皆活。地還是那些地，人還是那些人，但是心氣大增、面貌大變。煙臺經驗證明，鄉村振興的“術”要服從和跟著“道”走。方向對了頭，才能一步一層樓。

縣鄉農民合作組織聯合會（社）

黨的十九大以來，全國各地出現了一批將農戶、專業合作社、家庭農場、專業合作社聯合社、農業公司、協會乃至村兩委等多類主體整合起來的新型農民合作組織。它們名稱不一，但組織架構和工作機制類似，大都建在縣、鄉，也有在跨村跨鄉的區域。如內蒙克什克騰旗經棚鎮農業發展合作聯合會、四川儀隴縣養牛專業合作社聯合社暨養牛產業協會、石棉縣坪陽地區黃果柑專業合作社、山東青島萊西市院上鎮農民專業合作社聯合社，等等。而且，這些新型組織無一例外都設立專職的總干事經營團隊，都得到當地黨和政府的大力支持。他們對下集中組織農戶、對上整合各部門資源，在黨的領導下為鄉村振興搭建平臺，成為推動農業農村發展的新引擎。

其中，于2018年設立的內蒙赤峰克什克騰旗經棚鎮農業發展合作聯合會最為突出。該鎮組建了全鎮13個村黨支部與鎮、旗、市的34個涉農部門黨支部共建共融的跨部門跨體制的聯合黨組，由鎮黨委書記兼任黨組負責人。黨組辦公室設在鎮聯合會。鎮聯合黨組針對各村黨支部提出的問題清單，發動政府部門黨支部提供供給清單，通過黨組織渠道打通了基層與政府功能部門的聯系。鎮黨組支持鎮聯合會在各村設立生產、信用、供銷綜合服務網點，形成鎮村統分結合、雙層經營、共建共享的服務體系。到2020年年底，13個村的集體經濟積累達2400萬元以上，年內經營性集體經濟資產達360萬元，全鎮農戶純收入達3萬元以上。該鎮聯合會因此被農業農村部評選為2020年全國第二批農業社會化服務24個典型案例之一。

（編輯 楊利紅）