氣候變化視角下農村基層公共衛生安全治理研究

王向陽 常麗君

摘要：本文簡要介紹了國內外氣候變化研究情況，基于強化多部門聯防聯控合作機制，聚焦弱勢和貧困群體、農村社區和基層公共衛生工作者適應氣候變化能力的提升進行探索，提出加強適應氣候變化的中國基層公共衛生安全治理能力建設的政策建議。

關鍵詞：適應氣候變化 農村 公共衛生 安全治理

習近平總書記指出：“抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線?！彪S著新冠肺炎疫情在全球的持續大流行，今年將是全球疫病防控年，成為全球主要矛盾、焦點和主基調。亟待健全我國農村、社區等基層公共衛生安全治理體系，強化和提升弱勢和貧困群體，以及農村社區和基層公共衛生工作者適應氣候變化能力。

一、國內外氣候變化研究綜述

針對氣候變化對于人類健康的影響，國內外進行了大量的學術研究，研究表明，氣候變化是人類社會在21世紀面臨的最嚴峻挑戰之一，在全球范圍內對于冰川融化帶來的病毒通過候鳥遷徙傳播及食源性疾病的動態監測與預警至關重要。

（一）國外研究聚焦氣候變化對動物媒介傳播疾病的影響

世界衛生組織研究表明，非黑色素瘤皮膚癌的發生率在2050年后可增加6%～35%；全球氣溫每升高約1℃，登革熱的潛在傳染危險將增加31‰～47‰。佛羅倫薩·福克等（2019）研究了氣候變化對媒介傳播疾病的影響，瘧疾、黃熱病、萊姆病、鼠疫、登革熱和利什曼病等每年會導致全球70萬人死亡。蓋茨基金會（2020）研究顯示，全球氣候變化加劇背景下，從艾滋病、非典、中東急性呼吸癥、埃博拉，再到新型冠狀病毒肺炎，均是動物作為宿主而傳播到人類身上的病毒。

（二）近年來，我國學者也在氣候變化與人類健康的相關研究取得了積極進展，而成果的應用有待加強

在全國層面，基于不利環境溫度給多種疾病死亡風險帶來的負面影響得到首次估算，受到上述負面影響的城市與人群分布特征得到探索（闞海東等，2018）。殷倩等（2019）聚焦氣候變化對人類健康的作用機制研究獲得新進展，除了MMT（死亡溫度），他們引入了易獲取的MFT（最頻溫度）因子，首次估計了全球的MMT。

（三）針對適應氣候變化的基層公共安全能力建設問題的研究同樣取得積極成果，面臨的挑戰是多學科、多部門的合作機制有待加強

施小明（2017）、馬文軍等（2018）提出應重視大氣污染和氣候變化急性健康風險評估與適應研究，如何減緩風險、提高公眾適應成為極為急迫的研究課題。趙英民（2019）指出，全面提升適應氣候變化的公共衛生治理能力，加快建立高溫熱浪與居民健康風險相關聯的早期預警系統，建立健全健康調查、監測和極端天氣風險評估制度與標準體系，制定適應氣候變化的公共衛生應急預案，健全適應氣候變化的救援機制，進一步加強適應氣候變化的疫情動態監測、疾病防控和影響因子的研究。

（四）雖然針對農村、社區基層公共衛生安全治理能力建設存在的問題開展研究并取得進展，但基層弱勢群體適應氣候變化的背景研究有待深入

王琛?。?017）研究認為，服務內容落實不到位、人力資源匱乏、服務管理體制不順、經費來源保障不力、政策激勵導向不明等是制約基層公共衛生服務能力提高的主因。俞祖成（2020）提出目前城鄉基層社區在疫情防控工作中普遍面臨工作人手不足、信息溝通不暢、法律意識不強、防控手段單一、志愿者動員困難、居民情緒疏導方法缺乏、居民恐慌心理消解不足以及特殊群體關懷不足等一系列問題。劉遠立等（2020）則提出充分發揮基層衛生機構和家庭醫生的“守門人”作用。

二、適應氣候變化的農村基層公共衛生安全治理研究邏輯框架

（一）農村基層公共衛生安全治理結構和體系有待完善，使用多學科方法具有必要性與緊迫性

研究表明，我國現有針對農村、社區居民和弱勢群體適應氣候變化的健康風險管理模式，有待加強改革系統集成和制度創新，衛生健康、生態環境、氣象、農業農村各部門管理目標碎片化，基層公共衛生安全治理結構和體系有待完善。其中，災害管理學忽視氣候變化帶來的復雜健康影響，而聚焦極端天氣災害的災后救援與應急管理。人類生物氣象學則聚焦大氣成分變化和氣象因素在廣闊尺度上對大眾健康的影響，重點為城市熱島效應和不利氣象條件。預防醫學研究則更加聚焦健康效應評價，卻忽視社會因素和宏觀政策背景的作用。

（二）提煉出健全農村基層公共衛生安全治理體系的戰略路徑、戰略任務、戰略目標等若干重大研究問題

戰略路徑——優化中國農村、社區等基層公共衛生安全治理結構和體系、加大改革系統集成和制度創新力度。戰略任務——實現人防、技防、物防三位一體：在人防領域——基于多學科方法構建新的多部門聯防聯控合作機制；在物防領域——將氣候變化適應重點和基礎醫療公共衛生防控資源聚焦于農村、脆弱社區；在技防領域——改進現有與氣候變化敏感因子相結合的監測和預警系統。戰略目標——全面提升適應氣候變化的基層公共衛生安全治理目標系統性和整體防控能力。

（三）研究重點聚焦農村基層公共衛生安全治理能力建設，研究難點在于多部門通力合作、技術路線選擇和氣候變化引起中國區域健康風險的深度研究

重點是加強農村、社區等基層公共衛生安全治理能力建設，尤其加強環境衛生綜合服務例如水資源、衛生設施、疫苗接種，有效應對氣候變化對城鄉弱勢居民群體攝取營養的沖擊。

難點之一是多部門通力合作，深入開展氣候變化和極端天氣對大眾健康的不利影響與相關風險評價，加強傳染病監測和控制病媒，發展氣候、環境、健康三者整合的監測方式。一方面基于針對氣候敏感性疾病的早期預警和監測、預測，向大眾提供匹配的氣候與氣象服務，另一方面用于指導公共衛生相關規劃與政策。

難點之二是在設計適應氣候變化的公共政策時，基于氣候決策給農村、脆弱社區居民健康帶來的協同效益和潛在影響，制定性價比較高和被大眾廣為認可的技術路線。

難點之三是加強研究全球變暖如何改變天氣模式并引起中國區域健康風險的變化，探索其災難性健康后果的出現時間和閾值，健全氣候變化造成中國區域健康風險的檢測和歸因方法，研究氣候變化如何影響農村、脆弱社區基層醫療衛生系統設施和功能，以及如何將氣候變化適應納入衛生部門的發展規劃等。

三、多管齊下健全適應氣候變化的農村基層公共衛生安全治理體系

（一）強化依法應急管理意識，健全早期監測預警網絡

完善疫情及突發公共衛生事件的網絡直報系統，健全極端天氣氣候事件與健康監測預警網絡（含食源性疾病），對極端天氣氣候事件所導致的健康危害進行實時監測、分析和評估，加強現有天氣和健康監測能力建設，拓展早期監測內容。全球氣候變化導致北極冰川加速融化和臭氧層破壞，因而帶來超級病毒（細菌）在全球傳播，其所引起的食源性疾病在全球暴發越來越成為大概率事件。我國應加強國際合作，加快聚焦該領域進行前瞻性研究與跟蹤，在全國建立相應的預警機制，并與我國突發公共衛生預警響應機制有效銜接。

（二）增加對適應氣候變化的農村基層公共衛生安全治理體系的投資

各級財政加大政府購買服務力度，根據極端天氣變化狀況，優化農村、社區基層公共衛生服務機構建設布局，加大農村、社區基層公共衛生人才梯隊培養力度，增加基層公共衛生服務人員激勵提升渠道，激勵家庭醫生簽約服務。

（三）健全基于多學科多部門的聯防聯控機制

有針對性開展氣候變化對公眾健康的影響與風險評估，將農村、社區基層社區居民健康納入氣候決策過程，健全氣候變化造成中國區域健康風險的檢測和歸因方法。明確突發公共衛生事件農村、社區基層應對責任主體，健全疾病預防控制體系、突發公共衛生應急機制和儲備體系，完善應急預案，將分級診療制度、傳染病監測預警等進行有效整合。

（四）實施適應氣候變化的公共衛生應急（救援）預案演練考核

著力提高地方政府治理能力，加強各級地方黨委、政府領導突發公共衛生應急專業知識培訓，并納入干部年度培訓計劃。應根據極端天氣變化、交通狀況、人口密集度等定期完善、修訂應急（救援）預案，國家疾病控制和應急主管部門將地方政府突發公共衛生應急預案演練考核作為年度重點工作。

（五）提升農村基層弱勢群體和衛生工作者適應氣候變化的能力

聚焦農村、脆弱社區和貧困群體進行特殊關懷，大力開展氣候變化對人體健康的影響以及提升農村、社區等基層衛生工作者適應氣候變化能力的科普宣傳與培訓。

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（作者單位：中國財政科學研究院首都師范大學）責任編輯：宗宇翔