數字化改革背景下的財政支持鄉村產業高質量發展政策研究

浙江省財政廳農業處

摘要：農業農村高質量發展的最優出路在于深化改革，最大潛能在于數字賦能。以數字化改革為牽引，以設施改善、科技應用為切入點，集中財力支持推動鄉村產業高質量發展，既是高水平推進鄉村振興、打造農業現代化建設標志性成果的必然要求，也是促進農民持續增收、扎實推動實現共同富裕的重要抓手，更是深化財政支農體制機制改革創新、構建涉農資金統籌整合長效機制的具體實踐。本文基于對財政支持開展鄉村產業高質量發展的探索實踐，進一步總結經驗啟示，分析存在問題，進而提出創新思路、完善政策的對策建議，供決策參考。

關鍵詞：數字化 鄉村產業 改革

一、研究背景和意義

（一）發展數字農業是推動傳統農業邁向現代農業的關鍵路徑

數字化改革是全面深化改革的總抓手、是邁向現代化的關鍵路徑，而數字農業正是數字化改革在農業產業上的具體實踐，是數字經濟范疇下用數字化重組方式對傳統產業進行變革和升級的典型應用之一。近年來，我省通過省級鄉村振興產業發展和集成創新示范建設、“三農”新型基礎設施建設試點等項目實施，帶動全省初步完成了數字農業的基礎設施設備建設，推動農機裝備結構優化和轉型升級。目前，我省農業農村數字化水平居全國前列，其中臨安、慈溪、德清、平湖等地已納入國家數字鄉村建設試點縣，臨安、余姚、長興、浦江、柯城、三門等地已納入國家“互聯網+”農產品出村進城試點縣。

（二）發展數字農業是展示農業農村高質量發展標志性成果的重要內容

數字農業是將數字化信息作為農業新的生產要素，用數字信息技術對農業對象、環境和全過程進行可視化表達、數字化設計、信息化管理的新興農業發展形態，具有典型的標志性意義。緊緊抓住數字化帶來的重大歷史機遇，全面推進農業農村數字化改革，以數字技術倒逼體制機制創新，以數字化手段提升農業農村的管理和服務水平，將是我省加快推動農業農村高質量發展、助力我省“三農”工作繼續走在前列的重要內容。

（三）發展數字農業是打造現代化先行省和建設共同富裕示范區的內在要求

數字化改革是解決通向現代化和共同富裕的“船”和“橋”的問題，為現代化先行和共同富裕提供根本動力。發展數字農業，一方面有利于進一步發掘數字化在鄉村振興中的巨大潛力，以信息流、數據流帶動技術流、資金流、人才流、物資流向農村地區集聚，優化配置城鄉之間的勞動力、土地、資本、技術、數據等資源要素，進一步解放和發展農村數字化生產力。另一方面，農業的數字化改造和農業農村數字經濟發展潛力巨大，推進人工智能、大數據、云計算等現代數字理念、數字技術普及應用，培育和壯大農業農村數字經濟，不僅有助于不斷拓寬農民增收渠道，而且可以打破時空界限，提供城鄉統一的智慧公共服務，提升農村人口的幸福指數。

二、浙江省財政支持鄉村產業高質量發展的探索實踐

近年來，浙江省財政廳堅持農業農村優先發展，以數字化改革為引領，全面貫徹落實新發展理念，創新財政支農工作思路，部署開展了省級鄉村振興產業發展示范建設，擇優確定一批示范縣（市、區），通過機制創新、數字賦能，探索具有浙江特色的鄉村產業高質量發展之路。截至2021年底，浙江省已擇優確定臨安、德清、平湖等35個縣（市、區）開展省級鄉村振興產業發展示范建設，實際已完成投資34.3億元。項目實施聚焦現代農業產業體系，著力支持構建“產業大腦+場景應用（數字農業工廠或基地）+業態培育”的發展模式，在促進鄉村產業高質量發展方面取得了初步成效，展現了貫徹新發展理念、推進數字化改革創新對鄉村產業高質量發展的重要支撐和提升作用。

（一）支持構建一個“鄉村大腦”

積極構建統一的鄉村振興數據大平臺，推動農業大數據的歸集與應用。注重發揮省級頂層設計、統籌協調的“領隊”作用，積極探索數字鄉村發展新理念，全面開展鄉村數據采集，全面摸清鄉村資源家底，搭建全省農業農村數據庫和數據平臺，構建全省統一的農業農村數據共享機制和平臺（見圖1）。目前，該平臺已歸集近2萬項數據字段和9.85億條數據，繪制農村承包地、糧食生產功能區等32張圖，探索形成基于省級統建平臺延伸建設、基于城市大腦延伸服務、基于本地特色自建等3種“鄉村大腦”開發模式，解決了農業農村綜合管理中資源底數不清和共享性差的問題。

在此基礎上，各地以項目實施為契機，布局建設符合當地實際和產業發展需求的“鄉村大腦”，啟動臨安山核桃、平湖水稻、仙居楊梅、長興湖羊等35個具有當地特色的鄉村振興數據大平臺建設，并通過數字化設備比如田間攝像頭、溫濕度監控等手段，實現大數據資源匯聚，再通過大數據和人工智能對農業生產、加工、營銷、物流等提供數據和技術支持，全面提升農業全產業鏈運營效率，整體系統推進數字農業建設。如，臨安區依托數字鄉村云平臺，歸集山核桃全產業鏈數據1500萬條，實現示范基地氣象、土壤、蟲情實時監測和33家種植大戶、262家合作社、250家加工廠、80家協會企業、763家干果銷售企業的數據互聯互通。

（二）支持打造一批“應用場景”

在項目實施牽引下，我省農業農村領域數字經濟發展有序推進，數字田園、農村電商等數字鄉村建設取得明顯成效，技術指導、環境監測等農業農村領域治理能力明顯提升。全省已累計開展163個數字農業工廠試點創建，示范帶動1184個種養基地完成數字化改造，僅省級鄉村振興產業發展示范建設項目中，已支持配備傳感器32167個、數字化設施設備3695臺（套）。

1.在種植業上，推廣設施農業環境監測、智能控制等技術，采集大棚中的土壤溫濕度、二氧化碳濃度、光照強度等環境因子，自動調控風機、遮陽網、噴滴灌等設備，建立智慧生產管理體系，實現節本增效。全省已有371家規模主體開展數字技術應用，如德清水木番茄工廠將先進技術融入生產管理、產品營銷等環節，效率是傳統大田的30倍。

2.在畜禽養殖上，以智能化環境控制、精準化飼喂管理、疾病防控、資源化利用等為重點，推進畜禽圈舍通風溫控、精準上料、糞污處理等數字化設備集成應用。全省已建成數字化牧場20家，其他年出欄生豬5000頭以上牧場的環境控制、飼喂、產品和糞污收集等關鍵環節數字化率達到50%以上。桐鄉華騰牧業利用物聯網、人工智能、生物耳標等技術，可實現省工80%、節水60%。

3.在水產養殖上，推廣水體環境實時監控、餌料精準投放、病害監測預警、循環水裝備控制、網箱升降控制等技術，改變傳統養殖模式，目前共有121家主體開展數字化水產養殖。湖州市南潯區“數字”養魚技術應用面積已達10萬余畝，較傳統養殖畝均利潤可提高1500元。此外，圍繞涉漁產業、人員、船只等要素，舟山市加快推進海洋漁業生產與監督管理的信息化和智能化進程，完善海洋漁業安全生產閉環管理，進一步提升漁業管理規范化水平。

4.在管理服務上，以數據集成應用為基礎，積極探索開發農業生產管理、農業行業監管、農村公共服務、鄉村治理體系等方面的特色應用，著力推進數據共享、業務協同。如，平湖市上線“浙農補”應用場景，打通平湖市不同部門、層級系統8套，對接數據接口24個，實現種糧補貼從申報到補貼資金到賬從5個月提速至5天。

（三）支持培育數字化新業態

隨著數字賦能推動區域優勢鄉村產業快速發展，形成了數字農業的全新生態系統。在此過程中，各地積極引進和培育智慧農業和數字化農業科技型服務企業，為鄉村產業高質量發展和現代化建設注了新動能。目前，已有中國移動、中國聯通、安廚網絡、甲骨文科技、浙江托普云農等一批主流涉農科技企業主動對接項目縣，并為農業大數據平臺、數字工廠、示范基地等提供技術。如托普云農利用人工智能、物聯網、大數據、區塊鏈等數字技術，為農業農村農政體系數字化轉型與農業生產數字化應用提供了重要的技術支撐與數據服務；浙江慶漁堂科技有限公司，建立首個面向漁業產業鏈的科技運營服務平臺，將零散魚塘資源組織成規模化科技養殖體系；安廚控股有限公司打造以農業大數據中心及大數據分析平臺的農業大數據平臺，實現農業農村業務協同+數據共享。這些農業企業以數字化驅動全面提升農業農村生產智能化、經營網絡化、管理高效化、服務便捷化水平。

同時，各地牢固樹立“互聯網+”新理念，通過深化電子商務進村示范，推進線上線下渠道融合發展，初步建立起了城鄉互惠、穩定匹配的產供銷關系，有效促進了中高端農產品網絡銷售大幅提升，以數字化催生鄉村新產業新業態初露端倪。如南潯區積極支持打造浙北最大水產交易中心，集水產品綜合交易區、水產品展銷中心、物流配送體系、水產品檢測中心、信息服務平臺等多功能模塊于一體，重點加強與互聯網、電子商務、數字物流有機融合，預計年交易能力達10萬噸，年交易額達20億元以上。

三、財政支持鄉村產業高質量發展的經驗啟示

（一）注重頂層設計，全域布局推進

以《數字鄉村發展戰略綱要》《浙江省數字鄉村建設實施方案》為統領，堅持政策頂層設計與基層創新實踐有機結合，在全省面上全域布局實施推進重大平臺、重大工程、重大項目、重大改革，使各項措施在政策取向上協同配合、實施過程中相互促進、要素保障上聚焦聚力。

圍繞地方特色優勢產業發展，從省級層面入手，優先確立公共平臺、數據資源、基礎設施和特色應用四大體系構架，并統一規范項目實施標準。目前，省級已編制農業農村數字化改革標準化體系定義集、“浙里鄉村”跑道建設指南、浙農碼賦色規則，印發數字三農協同應用平臺技術與管理、數字鄉村建設等標準規范。同時，在搭建好公共數據平臺基礎上，著力推進資源整合、數據共享、統一管理，切實增強部門之間業務多跨協同；并根據不同類型的產業特點，支持各地因地制宜開發區域性、個性化的特色服務應用，有效發揮數字賦能推動特色產業發展作用。

（二）注重項目牽引，撬動各方資源

鄉村產業數字化、高質量發展涉及環節多、覆蓋面廣。為打破部門壁壘、構建多元投入機制，創新謀劃省級鄉村振興產業發展示范建設項目載體，集中財力支持推進數字浙江建設向鄉村深度延伸，全力促進數字經濟新技術、新設施、新業態在鄉村產業發展領域的應用和轉化。

一是搭建整合平臺。各地將項目實施作為涉農資金統籌整合的重要抓手，因地制宜加大對性質相同、用途相近的資金，尤其是跨部門、跨行業相關資金的統籌力度，切實加大財政投入力度。省級鄉村振興產業發展示范建設項目，省級財政計劃投入28億元，帶動地方財政投入和社會主體參與投資51億元，省級財政資金投入放大倍數達到1.8倍。

二是發揮市場作用。通過財政支持引導，創新社會資本投融資模式，提高市場主體參與鄉村產業數字化發展的主動性和積極性；同時，通過數字化建設，促進“聯耕聯種”、“代耕代種”、“全托全管”等新型產業經營業態和模式加快發展，促進數字技術與農業產業的深度融合，不斷催生出新業態、新模式、新動能。

三是加強財金協同。在財政資金的帶動下，人行、銀保監等部門積極指導推動轄內金融機構創新金融產品和服務模式，持續加大“三農”信貸投放力度。省農擔公司以數字化改革為抓手，融合財政和擔保功能，積極開發上線“浙里擔”場景應用，其銀擔系統直連模塊自上線以來，僅半年時間便為2348個農業主體辦理擔保貸款12.05億元。

（三）注重資金績效，強化閉環管理

一是創新分配機制。改變過去“撒胡椒面”式的補助形態，采取競爭性分配方式，優先支持政府組織保障有力、產業特色優勢明顯、基礎條件良好、工作舉措務實創新的縣（市、區）。這一方式引起了地方黨委政府、新聞媒體等高度關注，浙江日報等媒體記者曾到評審現場報道相關資訊。

二是創新管理機制。為切實強化示范建設項目管理，建立財政支農重大項目監管工作專班，實行項目聯系制，明確專人分別負責聯系若干個示范建設項目，重點指導協調各方，督促示范縣按照既定的實施方案和建設規劃，切實抓好具體項目落實，充分發揮示范建設成效。

三是創新補助機制。改變原來一次性補助方式，采取動態獎補方式，探索建立以績效為導向的激勵約束機制。納入示范建設范圍的地區首批安排4000萬元，省財政適時組織開展示范建設情況的績效評價，對示范建設成效明顯的，將再安排一定的獎補資金；對示范建設工作組織不力、未按要求開展示范建設的，省財政將不再安排后續獎補資金；主要項目無法實施的，將取消其示范建設資格，并視情收回已下達的獎補資金。

四、鄉村產業高質量發展中存在的問題

盡管浙江省在推進鄉村產業高質量發展方面取得了初步成效，特別是在數字農業、數字鄉村建設等方面先行一步，但是也還存在著短板和弱項。

（一）數字農業發展仍有明顯短板。一是數據集成機制不夠完善

雖然以“浙農碼”為代表的全省涉農領域主體、要素、產品等已建立統一的數字入口，但在數據收集、聚合方面還存在一些不足，特別是數據標準化定期更新機制、跨部門數據歸集機制等仍不完善。二是配套基礎設施不夠完善。目前，我省“三農”新型基礎設施建設還不夠完善，覆蓋范圍狹窄，阻礙了農業農村產業和數字經濟有機融合。如，農業數據資源監測體系尚未構建，不能實時、快速獲取資源情況。三是數字化發展能力不高。由于農作物生長模型、農業問題遠程診斷、農業專家系統與決策支持系統不夠完備，導致農產品核心數據標識不夠；再加上，數據孤島明顯，農產品銷售與生產環節分離，全產業鏈數字化能力還有待進一步加強。

（二）地區之間數字化發展不夠平衡

盡管全省數字鄉村建設總體水平較高，但地區發展不平衡現象突出，不同行業、產業之間差異也較大。如我省縣域數字農業農村發展水平排名后十位和前十位的縣（市、區）平均發展水平分別為47.1%和89.1%，兩者相差甚遠，且呈現出浙北強、浙南弱的現象；畜牧養殖、淡水漁業數字化程度較高，種植業數字化程度還較低，尤其數字種業發展不足。

（三）數字農業復合型人才不足

一方面，全省各級涉農科研院所（校）中，普遍缺乏農業數字化人才，導致對數字化系統構建、先進技術應用的指導服務能力欠缺。另一方面，農業生產經營主體數字技術掌握程度不高，農業企業缺少專業人員，數字農業第三方服務體系也不健全，導致數字技術應用難以完全到位，數字化設備運行和后期維護難以有效落實，深化數字化應用仍是任重道遠。

五、加快推動鄉村產業高質量發展的對策建議

（一）優化財政資金投入機制，多渠道多元化籌集支持鄉村產業高質量發展資金

立足我省財政支持鄉村產業高質量發展探索實踐，一方面要充分發揮市場機制作用，用好市場力量，財政資金要投入到市場不能發揮作用的重要領域。通過財政支持引導，建立健全農業產業鏈共投共享、利益協調機制，形成農業生產產前、產中、產后各環節主體共同投入數字化建設和分享數字化收益的模式。另一方面，要進一步健全完善鄉村振興投融資機制，以財政金融協同支農應用（浙里擔）平臺為切入點，進一步整合重大財政支農項目、市場主體投融資需求、鄉村振興保障政策等數據資源，打造財政金融多跨協同應用場景，推動財政支農政策與金融產品、融資工具有效銜接，從而引導撬動更多金融資金投入鄉村產業高質量發展。

（二）優化財政資金投入方向，有力加大鄉村產業高質量發展重點領域和關鍵環節支持力度

1.要優先支持數據互聯互通和集成應用。一是要加快推進農業農村大數據中心建設，完善統一的數據規范標準體系。要把數字化作為農業高質量發展的新標配，通過實施一批重大項目，持續支持推動農業農村領域數字經濟新型基礎設施建設。二是要著力在平臺融通、數據互通、信息溝通上做文章，加大力度支持跨層級、跨地域、跨系統、跨部門和跨業務的協同協作，促進平臺系統綜合集成，數據資源互聯互通、共建共享。三是支持重點要從系統建設、設備購置，逐步轉向數據生產和有效應用，并借助新產業新業態為鄉村產業發展持續注入新的活力和動能。

2.要優先支持產業融合發展和集成創新。要支持開展“農業+”行動，以數字賦能為方向，加快發展農產品精深加工，打造一二三產深度融合的農業全產業鏈，以產業融合發展不斷延伸產業鏈和價值鏈，并在產業規劃布局上，把更多產業鏈留在農村、把產業增值收益留給農民。同時，要積極支持信息技術、設施裝備與種植業、種業、畜牧業、漁業、農產品加工業全面深度融合和集成創新應用，通過數字化分析和農機化裝備，全鏈條提升生產、加工、營銷、物流等環節運營效率。

3.要優先支持科技人才引進和研發推廣。一方面，要積極支持農業科技創新發展，建立富有特色的“三位一體”農業教育科研和推廣體系。要加強數字技術復合型人才培養，特別是在農業物聯網、互聯網、大數據等領域中，培養一批應用管理一線的實用人才。要結合實施“兩進兩回”行動，鼓勵大中專院校畢業生、農業科技人員投身數字農業，投資創辦農業數字化服務組織、農產品電商企業，擴大農業數字化技術推廣隊伍。要加快培育鄉村數字技術人才，提高基層涉農部門工作人員和新型農業經營主體的數字化應用能力和知識素養，不斷提升應用能力。

另一方面，要聚焦數字農業前沿領域、關鍵環節、核心技術，進一步強化高校、科研院所和企業的作用，完善協作開發機制，支持開展聯合攻關。推進物聯網、環境感知、動植物生理特征監測識別、數據傳輸、數據處理、終端應用等設施設備開發，加快智能化農機裝備研究，制訂完善數字農業相關基礎標準，強化數字技術支撐。大力支持推進農業物聯網、互聯網等技術應用，特別是精準農業航空領域在數字農業和數字鄉村建設中的典型應用，進一步實現農業生產管理過程的精準化、智能化、科學化。

（三）優化財政資金投入方式，有效提高財政支持鄉村產業高質量發展政策實施績效

1.創新支農資金分配方式。針對鄉村產業高質量發展“卡脖子”問題，在競爭性分配基礎上試行揭榜掛帥模式，主動設計項目由地方競標解決。在面上，關鍵共性的發展瓶頸，可以選擇部分市縣從機制創新、政策創設、技術應用等方面開展示范試點，創新整建制解決方案，探索區域數字農業發展新路子，減少重復投入；在點上，組織開展數字農業工廠試點創建，選擇有代表性的特色產業和有一定規模、有一定數字技術應用能力的種養業主體，探索開展農業生產管理全程數字化建設，著力打造一批有一定影響力的可看可學的數字農業典型案例和示范樣板，逐步形成一個區域有一批示范領域、一個產業有一群示范主體的新局面。

2.完善支農項目管理機制。以財政支農重大項目監管工作專班為基礎，進一步建立健全項目實施管理定期調度和激勵機制，有效強化重點區域重點項目的績效監控評價。同時，注重績效評價質量及結果應用，建立常態化的評價機制。通過抽調市縣農財骨干、引入社會中介機構等方式開展績效評價，從更加專業的角度及時掌握和發現項目實施過程中存在的問題，并有針對性地提出整改意見建議，逐步完善以績效為導向、全過程監管的激勵制約和管理機制。

3.強化資金統籌整合機制。聚焦農業農村領域數字化改革、全力實施農業“雙強”行動等鄉村振興重點任務，主動加強政策謀劃和載體設計，聚力打造鄉村產業高質量發展平臺，并將其作為涉農資金統籌整合的有力抓手，切實加大對鄉村信息基礎設施建設、數字化系統開發與數據治理、數字農業工廠建設等財政投入力度。要堅持以規劃實施為引領，以重大項目實施為契機，因地制宜加大對性質相同、用途相近的資金，尤其是跨部門、跨行業相關資金的統籌力度，加快推動構建鄉村產業高質量發展多元化投入保障新格局。

責任編輯：李政