困境與出路：3歲以下嬰幼兒社區托育的思考

楊小利 楊曉萍

摘要：我國3歲以下嬰幼兒照護服務正處于快速發展階段，隨著現代化建設和國家促進人口長期均衡發展的需求和政策開放，3歲以下嬰幼兒社區托育的需求逐漸增加，但社區在嬰幼兒照護服務方面還存在諸多困境，需不斷改進以順應時代發展。本文通過對3歲以下嬰幼兒社區托育服務指導過程中的困境進行闡述，提出3歲以下嬰幼兒社區托育服務的出路：加強社區托育服務機構建設，切實解決供需矛盾;構建四級管理體系，整合利用社區資源;加強社區對托育機構的監管、引導力度;加強托育服務專業化人才隊伍建設;增強宣傳力度，提升居民送托意愿。

關鍵詞：3歲以下;社區托育;嬰幼兒照護;托育服務

“社區”一詞最早由德國社會學家滕尼斯在他的著作《共同體與社會》（Community and Society）中提出。[1]社區是由生活在一定地域范圍內的人們所形成的一種社會生活共同體，它既是人們聚集、生活的一定地域，也是社會成員參與社會活動的基本場所。[2]從社區與教育的角度看，社區是以一定地理區域為基礎的社會群體，與學前教育之間是共建共享共發的關系。[3]本文中的社區指人們以居住環境為主體共同生活、學習和工作的一定區域。

社區托育是社區公共服務的重要組成部分，是為了緩解家庭育兒壓力而提供的便利性服務，可以使家長獲得休息，同時也為家長提供因臨時情況而不能照料嬰幼兒的代替性服務。[4]社區托育對0～3歲嬰幼兒身心發展具有支持性服務作用，既包含教育，也包含保育照護與營養保健等內容。[5]社區托育服務是在家長的授權下，以完成家長不能親自照料嬰幼兒時的一種替代服務。[6]本文中的社區托育是指在家長的授權下，能夠養育照護、啟蒙教育3歲以下嬰幼兒，起到替代家庭照護嬰幼兒作用的社區服務機構。

3歲以下嬰幼兒是社區人口的重要組成部分，其照護服務是社區托育的一項重要內容。[7]社區托育照護服務是指社區內為3歲以下嬰幼兒以及全體居民設置的教育設施和教養指導活動，是多層次、多角度、多種類的社會服務行為。建立以社區為基礎的嬰幼兒照護服務，有利于推進托育服務的專業化發展，促進托育事業的推廣和深化，加強與政府的對話，從而為社區家庭提供科學、前沿的3歲以下嬰幼兒照護服務，讓每個社區的孩子享受公平、優質的照護服務。

一、社區托育的發展背景

在20世紀80年代，我國3歲以下嬰幼兒照護主要由家庭承擔。到了20世紀90年代，人口、經濟和社會的發展推動了機構和社區0～3歲嬰幼兒早期教育的發展。21世紀初，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系初步建立。從21世紀初至今，我國3歲以下嬰幼兒托育服務的發展可以分為以下四個階段：

（一）早期教育的興起

《中國兒童發展綱要（2001-2010）》提出“推進社會主義現代化建設，實現經濟和社會的全面進步……必須從兒童早期著手，培養、造就適應新世紀需要的高素質人才隊伍”，同時提出要“發展0～3歲兒童早期教育”。[8]這是我國第一次以政府文件的形式明確要求開展3歲以下兒童早期教育。2003年，國務院辦公廳轉發了教育部等部門《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》的通知，提出“根據城鄉的不同特點，逐步建立以社區為基礎……為0～6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務”“要充分發揮示范性幼兒園在……社區早期教育等方面的示范、輻射作用”，這是我國相關文件第一次提出要通過社區來推動和發展3歲以下兒童早期教育。[9]2010年，教育部頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第五條明確提出“重視0至3歲嬰幼兒教育”，第二十三條中提出“廣泛開展城鄉社區教育……”。[10]2010年，全國婦聯與教育部、中央文明辦、民政部、衛生部、國家人口計生委、中國關工委聯合印發《全國家庭教育指導大綱》對0～3歲兒童的身心發展特點和家庭教育指導內容做了詳細指示。[11]

（二）社區托育的起步發展階段

2016年1月，國家衛生健康委員會公布《中共中央 國務院關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》，自此“二孩”政策全面放開。[12]盡管如此，但理想中的生育高峰并未出現。2016年“全面二孩”政策實施后，新生兒當年出生數上升至1883萬人，次年便降至1765萬人，2018年則進一步降至1523萬人。[13]其中一個重要原因在于現階段我國女性勞動參與率較高，圍繞著生育問題而造成的工作與家庭沖突問題逐步凸顯，讓許多女性不得不做出無奈選擇：或推遲生育甚至不生育，或回歸家庭做全職媽媽。無論如何選擇，這都對我國未來人口和社會經濟發展形成了潛在的危機和挑戰。為了解決生育困境，國家和地方政府從嬰幼兒照護、社區早教等方面加強了政策建設力度。

（三）社區托育的進步發展階段

2018年3月5日，十三屆全國人大一次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出了“加強對兒童托育全過程監管，一定要讓家長放心安心”的口號。[14]全國各地興起了3歲以下嬰幼兒托育服務熱潮。2018年4月，上海市政府印發《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》，從托育機構設立標準、監管單位、管理體制和保障措施等方面，對構建托育服務體系提出規范性發展要求，為社區托育指明了方向。2018年12月，四川省衛生健康委員會聯合多部門發布《關于加快推進3歲以下嬰幼兒托育服務發展的意見》，提出“建立健全促進3歲以下嬰幼兒托育服務發展的政策體系、標準規范體系和服務供給體系，滿足廣大家庭對嬰幼兒托育服務需求，促進嬰幼兒健康成長，促進廣大家庭和諧幸?！薄15]

（四）社區托育的快速發展階段

2019年2月，國家發展改革委、中宣部、工信部、財政部、廣電總局等18部門聯合印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量? 促進形成強大國內市場的行動方案》，明確指出“利用社區中心、閑置校舍等存量資源建立嬰幼兒看護中心，鼓勵有條件的地方舉辦嬰幼兒照護服務機構，提供日間照料服務”等。[16]2019年3月5日，在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，國務院總理李克強在政府工作報告中提道：“嬰幼兒照護事關千家萬戶，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障?！睆拇?歲以下嬰幼兒的照護服務就被擺上關乎國計民生的重要地位。2019年5月，國務院辦公廳正式發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確了監管發牌的部門，要求“充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求”，同時強調要“加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度”。[17]到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系初步建立，計劃到2025年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成。

二、當前社區托育的困境

在政策鼓勵和支持下，我國托育機構在近幾年呈現爆發式的發展態勢，但由于多種因素，托育事業在發展過程中遇到了很多困難，如社區對托育機構監管引導力度不夠、缺乏專門的管理部門、托育專業人才不足、社區居民送托意識淡薄等。筆者對托育機構教師、社區工作人員及家長進行了走訪調研、訪談分析，得知大多數家長迫切需要建立以社區為基礎的3歲以下嬰幼兒照護服務，但在實際過程中存在著大量問題，具體體現在以下幾個方面：

（一）社區3歲以下嬰幼兒托育機構少，布局不合理

由于當前托育機構以商業運營為主，導致3歲以下嬰幼兒托育機構主要建立在商業中心;同時，地域分布也極為不合理。以重慶市為例，該市的托育機構主要分布在主城區域，渝東北等區域分布較少，且大部分托育機構分布在商業區域，居民社區機構數量較少，供需矛盾突出。此外，目前大部分托育機構普遍面臨選址難、消防審批辦證難、托育人員資質認證不完善、運營成本高、招生難等實際困難，難以吸引社會力量。

（二）社區缺乏對3歲以下嬰幼兒托育服務的管理部門

以社區為基礎的照護服務，主要由相應的街道辦事處主管，社區居民委員會協助其共同開展。由于社區網格化管理職責不清晰，缺乏專門的管理部門，存在多頭管理、合作配合不緊密等問題。有的街道辦或社區居委會沒有專門管理和服務嬰幼兒的部門;有的街道辦或社區居委會雖有專門的管理部門，但沒有專門的管理人員;有的街道辦或社區居委會雖有專門的管理人員，但管理人員非科班出身，既無相關專業知識又無相關管理經驗。例如：衛生部門只負責嬰幼兒的衛生保健與防疫，婦聯只負責婦女兒童權利保障，而作為社區管理的重要組織——街道辦則主要負責社區管理，因此很難將各個部門整合起來對3歲以下嬰幼兒照護服務進行有效指導。

（三）社區對托育機構的監管、引導力度不夠

隨著家庭對嬰幼兒托育服務需求的增加以及國家政策的支持，社會力量主辦的托育機構成為社區內3歲以下嬰幼兒接受托育服務的主要選擇。各式各樣的托育機構種類繁多，但存在質量水平良莠不齊等問題。究其原因，一是托育機構資源不平衡的問題愈加嚴重，缺乏引導、激勵措施。當前的托育機構服務對象以2～3歲幼兒居多，如幼兒園的親子班及各類親子園，社區內面向0～2歲嬰幼兒的托育機構較為匱乏，致使0～2歲嬰幼兒大多只能在家散養。二是現有托育機構準入機制不完善，導致部分硬件設施差、師資良莠不齊的托育機構流入市場。由于監管機制不健全，無法對其在照護內容、照護形式上進行實時監管，各類噱頭的照護活動層出不窮，很難保證其能真正有效促進嬰幼兒的健康成長。三是大多商業性的托育機構為迎合家長，其照護內容和照護形式具有幼兒園化的傾向，忽略了3歲以下嬰幼兒成長發育的規律和特點。

（四）社區托育服務專業人才不足，且缺乏理論知識和實踐經驗

目前，多數社區并沒有為3歲以下嬰幼兒設置專項托育服務管理部門，更談不上配置專職管理人員。在各類幼兒園親子班、親子園及早教機構中，托育服務專業人才較少，且大多數教師是以園內的嬰幼兒為主要服務對象，能輻射、指導、幫助整個社區的托育服務專業人才數量有限。托育服務人才有限、缺乏專業人才隊伍已成為不爭的事實。雖然國內一線城市的部分社區試圖與幼兒園合作引導建成社區托育服務示范點，構建0～6歲嬰幼兒一體化發展。但撇去財政經費投入等問題不談，幼兒園師資在引領社區3歲以下嬰幼兒照護方面也存在一定問題。一是幼兒園教師接受的專業教育主要是針對3～6歲學前兒童，針對3歲以下嬰幼兒照護的知識和經驗有限，其引領、指導效果有待考證。二是由于幼兒園教師平日里的工作量就不小，很難為社區托育提供周期性、穩定性的指導，其覆蓋范圍也十分有限。

（五）社區居民入托意識淡薄

社區是3歲以下嬰幼兒成長的重要環境，但是大部分家庭對于社區應當承擔的照護責任認識不足，大多數家庭關心的是生活的便利性、安全性、舒適性，對于社區托育服務指導體系關注度較低。當今社會雙薪家庭居多，大部分嬰幼兒主要由祖輩照顧，由于觀念上的差異，他們更愿意相信自己照護嬰幼兒的經驗，對托育機構集體照護嬰幼兒的重要性認識不足，對各類嬰幼兒照護知識的宣傳活動參與度不高。這就使得社區組織和提供托育服務的難度加大，社區工作人員的任務無形中加重。

三、社區托育的出路

（一）加強社區托育服務機構建設，切實解決供需矛盾

鼓勵地方政府優化城市發展規劃布局，加強托育等基本公共服務設施用地需求統籌力度，鼓勵盤活存量用地，強化新增用地保障服務。鼓勵機關、企事業單位盤活存量閑置資產，提供場地開展托育服務。支持、鼓勵社區采取多種形式挖掘社區空間，提供與常住人口規模相適應的托育服務及配套安全設施。支持、鼓勵婦幼保健院等專業機構充分利用相關資源，通過醫育結合為托育機構提供業務指導和健康教育，為托育服務發展提供健康支撐。支持、鼓勵相關財政部門出臺優惠政策，重點在財稅、房屋租賃等方面支持托育機構，減輕托育機構負擔，降低運營成本。

（二）構建四級管理體系，整合利用社區資源

為了增強社區3歲以下嬰幼兒托育服務資源的整合利用度，需要完善托育服務立法內容，出臺社區托育相關政策，確立社區托育管理部門和專門的管理人員。這恰是對應著“國家-省市-區縣-社區”這四個管理層級需要完善的內容。這四級管理體系從不同層級、不同側面完善社區托育公共服務體系，使其“有所依、知其所、明其責”，最終實現“盡其能”。

（三）加強社區對托育機構的監管、引導力度

為了規范社區內托育機構的發展，需要明確行政準入監督機制?，F階段托育服務社會化、市場化特點十分顯著，為了確保社區內托育機構的質量，需要結合當前托育機構發展的特點，多重手段并舉、多種措施并行，以規范托育行業發展。健全、合理的準入機制能夠將一些硬件設施不完全、師資力量不充足的托育機構拒之門外，而詳細、多渠道的監督機制將會幫助托育機構規范管理。托育機構在進入市場前必須經過相關部門的審核，對托育機構進入市場前應當具備的“最低”限度的硬件設施以及應當具備的師資資源進行評估，評估合格的才能進入市場;同時，各類托育機構準入年限應當有所限制，建議3歲以下嬰幼兒托育機構以嬰幼兒的發展周期為標準確立托育機構準入年限，如對于評估合格的托育機構給予其3年準入期限，3年檢查均合格才能獲準再入市場。

（四）加強托育服務專業化人才隊伍建設

3歲以下嬰幼兒有其發展的特殊性，需要的教育形式和內容不同于3～6歲的兒童，因此需要更加專業化的人才。為了緩解現階段照護服務人才不足及專業知識缺乏的狀況，應加強托育服務專業人才的隊伍建設。第一，依托高校的托育專業、早期教育專業和兒科護理學專業，研究探索3歲以下嬰幼兒托育服務專業人員需要具備的核心能力，設置相關課程，優化人才培養模式，避免各高職、高專托育專業人才培養標準和質量參差不齊。第二，為在職托育服務人員的繼續教育、終身學習提供保障和支持。職后培訓應考慮不同知識背景的從業人員的專業核心能力差異，結合崗位需求，合理安排理論學習和實踐操作。通過社區與托育機構、早教中心、親子園進行主題研討、師資互派等，豐富服務內容和創新服務形式，形成一支專、兼職結合的師資隊伍。第三，國家應出臺相關政策法規，建立托育人員職業標準、職業認證考核制度、職前培養和職后培訓一體化等，同時肯定嬰幼兒照護在每個人一生中的基礎作用，提高社會的認可度，增強職業歸屬感和提供專業發展路徑。[18]基于這些，才能進一步規范管理，提升整個社區托育從業人員的理論知識水平和實踐能力，加強照護服務指導能力。

（五）增強宣傳力度，提升居民送托意愿

為了提高社區居民對社區托育活動的關注度，加強對托育照護服務的理解，建立社區托育公共服務交流平臺十分必要。線上、線下相配合的交流渠道能有效拓寬托育服務宣傳渠道，加深居民對照護服務知識的了解，增加居民對照護服務的關注度，提升社區居民送托意愿。針對照護服務的內容，線上可以向居民普及科學育兒的常識，同時設置專門的咨詢渠道供居民提問并給予及時反饋;線下可組織社區居民參與照護服務互動活動，加強社區內居民對照護服務的認識。此外，還可以采用展板、宣傳欄等形式幫助社區居民了解照護服務對3歲以下嬰幼兒健康成長的重要意義。多方面的宣傳渠道有助于加強社區托育照護服務的宣傳力度，有效提升居民將嬰幼兒委托給社區托育機構照護的意愿。

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