革命老區鎮村建制調整后政務服務效能提升研究

摘要：近年來，革命老區達州市在四川省鄉鎮行政區劃調整改革和村級建制調整改革“前半篇”中進展順利，大大減少了鎮、村級行政單位數量，優化了城鎮格局，增強了鎮村經濟實力。鎮村政務服務效能提升的挑戰也隨之而來，出現了人手少、經費少、服務對象增多、服務半徑增大、服務項目增多等諸多難題。達州市通過加強政策研究與落實、加快基礎設施建設、創新服務方式、優化“好差評”激勵和約束機制等措施有效解決了這些問題。

關鍵詞：革命老區；鎮村建制調整；政務服務；效能提升

基金項目：四川革命老區發展研究中心課題“革命老區鎮村建制調整改革后服務效能研究”（SLQ2021SD-33）。

作者簡介：唐敏，中共達州市委黨校副教授（四川達州635000）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0070-05

政務服務效能指的是政務服務中心和便民服務中心為群眾提供公共服務的效率、效果和效益的綜合表現[1]。政府提供的高效優質的政務服務可以滿足公眾需求、緩和社會矛盾、維護社會穩定與和諧[2]。提供高效優質的政務服務，是新時代公共組織特別是政府組織的重要使命和責任；是影響國家及城市競爭力、商務成本的重要因素[3]；是檢驗政府公共服務職能的一把標尺，是服務型政府建設成效的根本標準[4]；是影響公眾政策遵從的主要因素之一，是衡量政府治理能力的重要指標[5]。

一、政務服務效能評價實施現狀

2019年政府工作報告明確提出要建立政務服務“好差評”制度。自此，政務服務效能評測逐漸興起，政府部門逐漸引入網絡商品服務的評價方法，讓服務對象來評判政務服務的速度、質量和滿意度。2019年12月，《國務院辦公廳關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》（以下簡稱《意見》）發布，《意見》提出政務服務評價的四種方式和渠道：現場“一次一評”、網上服務“一事一評”、委托第三方獨立測評、社會各界“綜合點評”。《意見》鼓勵各地結合地方實際提出更高的政務服務評價標準要求。實踐中，河北省從服務能力、服務效率和服務質量方面進行評估；甘肅省從服務平臺、服務機構、服務人員三大點十個方面進行評測；安徽省的評價指標包括服務方式完備度、服務事項廣度、辦事指南準度、在線服務深度和效度，廣東省從事項實施、事中后監管、創新優化、滿意度四個方面開展評測[6]；浙江省從辦事效率、便利程度、流程規范和服務態度四個方面綜合評價[7]；四川省從服務成效度、辦理成熟度、基礎支撐度、服務方式便利度、日常監測、政務服務創新度六個方面委托第三方進行評估[8]。

影響政務服務效能的因素很多，包括服務人員綜合素質、監管力度、標準化規范化便利化建設程度、激勵考核執行力度和辦公經費保障程度[9][10]等等，政務服務效能提升的路徑主要有制度規范、培訓教育、量化考核、效能監察、保障投入等[3][11][12]。

從中央出臺的政策和各地實踐來看，主要集中在宏觀層面和大、中城市，較少關注革命老區鎮村（社區）群眾的需求和基層政務服務效能的提升。2035年，我國要基本實現社會主義現代化，革命老區政務服務效能的提升既是重點也是難點。

二、達州市鎮村建制調整改革取得的成效

為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推動基層治理體系和治理能力現代化，四川省圍繞“優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能”四個目標推進鄉鎮行政區劃調整改革和村級建制調整改革（以下簡稱“兩項改革”）。全域7個縣都是川陜革命老區的達州市開展“兩項改革”幾年來取得了重大成效，具體表現在三個方面。

（一）減少了行政鎮和建制村的數量

“兩項改革”后，鄉鎮級行政區減少115個，建制村減少1049個，減幅分別達36.5%和38.65%。鄉鎮改革中，成立“二合一”鄉鎮45個、“三合一”鄉鎮18個、“四合一”鄉鎮5個、“五合一”鄉鎮1個、“六合一”鄉鎮2個（全省僅有），新設街道13個；村級改革中，成立“二合一”村685個、“三合一”村102個、“四合一”村3個，基本解決了鄉鎮和建制村“多、小、散、弱、空”的問題。

（二）優化了城鎮格局

“兩項改革”后，全市新增街道9個、社區88個，社區總量達到598個，全市鄉鎮、場鎮所在地均設有社區，初步形成了“主城區+經濟新區+衛星城（經濟強縣）”的城市框架雛形，結束了鄉鎮以村為單元的基層治理模式，形成了以社區為主要形態的基層治理格局，基本適應了新型城鎮化發展需要。

（三）增強了鎮村經濟實力

圍繞當地產業發展特色，達州積極打造特色產業鎮，形成了“1+7”產業園區和20個特色農產品優勢區。圍繞新建第二工業園區，以達川區石梯鎮、石橋鎮為中心，通過“九合二”（即將周邊9個鄉鎮合為石梯、石橋2個鎮）形成了人口16萬、面積303平方公里的“石梯-石橋”產城融合新區。在鄉村振興戰略實施背景下，達州市以強村帶弱村、強強聯合等方式，逐步優化村級產業布局，擴大產業規模，為鄉村產業連片發展留足了空間。

三、鎮村建制調整后達州市鎮村政務服務效能面臨的挑戰

“兩項改革”后，達州大多數鄉鎮、村（社區）政務服務效能面臨著新的挑戰。如，鄉鎮、社區、建制村轄區面積增加、服務群眾數量增加，但正式工作人員數量以及日常辦公、場鎮管理、垃圾清運、應急管理、黨建工作等按組織數量下撥的相關費用卻大大減少。除“一肩挑”書記收入有所增加外，村組干部的待遇沒有得到及時調整，大部分干部工作積極性受到影響。

（一）干部數量減少

“兩項改革”后，達州市的鄉鎮數量從315個減少到200個。以大竹縣石河鎮為例，由5個鄉鎮合并后核定編制數為178人，其中行政編制83人、事業編制95人，加上臨聘人員29人，滿編人員達到207人。調研時他們談到行政編制只有60人，事業編制71人，加上臨聘人員，滿編才160人，相差47人；村級干部調整之前職數是171人，調整過后是141人，減少了30人。除了調整中的減員，還有部分在編人員被縣級、市級、省級各單位和部門長期借調，部分鄉鎮此類人員有20多人。缺乏人手成為制約鎮村政務服務效能提升的主要原因。

（二）服務經費減少

2021年，達川區對鄉鎮便民服務中心、社區服務站、村服務點分別給予4～6萬元、2萬元、0.6萬元補助，用于辦公運行、硬件改造和日常保障。改革前，有的縣對鄉鎮單位辦公運轉經費預算稍有不足，現在鄉鎮精減組合后，整體預算比合并前減少很多，有的鄉鎮減少多達200萬左右。經費總量減少，人均經費嚴重不足。同時，鄉鎮干部向上爭取項目和政策也存在同樣的苦惱，以前是一個鄉鎮一個指標，現在鄉鎮減并指標卻未增加，即使放寬條件最多也只有2個。

（三）服務對象增加

“兩項改革”后，全市每個鄉鎮的戶籍人口和常住人口都顯著增加。鄉鎮平均戶籍人口從2.13萬人增加到3.36萬人，增幅57.7%。村平均戶籍人口從1440人增加到2348人，增幅63.1%。合并后，南壩、三匯、麻柳、石河4個縣域經濟副中心場鎮，戶籍人口達到5～12萬人/鎮，全市還計劃培育人口6萬以上的重點鎮或特色鎮22個、5000人以上的中心村68個。困擾鄉鎮工作人員的不僅是人口數量增加，而是合并后服務的老人也大量增加。據《達州市第七次全國人口普查公報》數據顯示，達州60歲及以上老年人口比重超過22.36%。這些年齡大、不擅長使用電腦和手機等現代設備的服務對象，每增加一個，對基層工作人員都意味著實實在在的工作量的增加。

（四）服務半徑增加

“兩項改革”后，所有鄉鎮的行政服務范圍都在擴大。全市鄉鎮平均面積由52.7平方公里增加到82.9平方公里，建制村平均面積從6平方公里增加到9.8平方公里。山區鄉鎮大多幅員遼闊，如萬源市竹峪鎮轄區面積314平方公里、官渡鎮283.5平方公里、白沙鎮281平方公里。達川區麻柳鎮由原大灘鄉、葫蘆鄉、東興鄉、花紅鄉、檀木鎮、麻柳鎮“六合一”組建而成，調整后，轄區面積從49.4平方公里增至206.3平方公里。達川區石橋鎮燕子村由三個村合并組成，一些村民小組距離石橋鎮有30公里之遙，超出了鄉鎮最佳服務半徑，影響了行政服務效率。

（五）服務項目增加

“兩項改革”后，重點鎮和特色鎮服務項目由原來的幾十項增加到了幾百項，而工作人員卻增加不多。如，大竹縣廟壩鎮是全國25個經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，其基本權力事項共297項（涉及行政處罰、行政許可、行政確認、行政檢查、行政征收、行政強制、其他權利、公共服務事項），法定事項、賦權事項173項。宣漢縣南壩鎮是四川省級基層治理試點鎮，承擔審批事項254項，涉及綜合服務、軍人事務、自然資源、計生、市場監管等。開江縣任市鎮是達州市經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，承接落實全省統一的200項“一件事一次辦”事項、市級83項“一件事一次辦”事項，并創新提出9項特色事項。普通鄉鎮萬源市官渡鎮，鎮人民政府便民服務中心涉及黨政綜合服務、群團服務、社會管理、勞動保障、扶貧開發、計生服務、涉農服務、民政服務、殘障服務、惠民幫扶、國土建設、公共服務等14大類101項行政審批事項。

（六）基礎設施建設成為“短板”

鎮村建制調整之后，基礎設施閑置與緊缺同時存在。如，大竹縣石河鎮“五合一”之后，撤并鄉鎮群眾來石河鎮辦事沒有直達公共交通和硬化道路，需要走以前的老路。新石河鎮設置了3個辦公區：第一個是在石河鎮的老辦公區，只有一層辦公樓，設施陳舊、沒有安置員工的宿舍，第二個在新華村村委會，第三個在新華村便民服務中心，第三辦公區距離第一辦公區走路要10多分鐘，簽字、蓋章都比較麻煩。石河鎮村級建制調整后，大多為“二合一”“三合一”的村，約60%的村現有的辦公場地滿足不了日常辦公需要，要么設施陳舊，要么辦公位置偏遠。

四、達州市提升鎮村政務服務效能的對策

面對改革中出現的新挑戰，老區的干部發揮不怕困難、勇于創新的精神，積極作為，成為提升基層政務服務效能的中流砥柱。

（一）加強政策研究與落實，為政務服務效能提升指明方向

常言說“上面千根線，下面一根針”。鄉鎮和村（社區）是黨服務群眾的最后一公里，下面一人要承接上級多人、多部門的任務，如果機械地落實文件，往往不能高質量、高效率地完成工作，需要學深悟透上級文件和會議精神，結合服務對象和服務主體的實際情況，優化工作流程，提高服務效能，做到政策熟、業務精、動作快。如《四川省健全防止返貧動態監測和幫扶機制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）要求在2021—2025年脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的過渡期內對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶實施動態監測，《辦法》要求通過分析研判、信息核實、評議公示、復查審核、部門比對、縣級審定、公告錄入七步來開展工作。需要在得到風險線索后由村“兩委”、駐村工作隊填寫《防止返貧監測對象信息采集表》中的1—5項，然后組織村民代表進行民主評議，公示無異議后上報鄉鎮、縣級多部門進行信息審核。而在實踐中，由于村干部掌握的信息有限，不能準確判定群眾家庭年人均純收入低于監測范圍、依靠自身力量難以擺脫困境、務工就業不穩定、失業等信息的真實性和準確性。這樣的流程適合監測特別明顯的因病因災突發嚴重困難的農戶，不適合邊緣易致貧戶和脫貧不穩定戶，而且容易導致村干部重復錄入信息，讓不符合條件的村民對村干部產生誤解，激發矛盾。為此，萬源市通過研究相關政策和文件，結合脫貧攻堅的實踐經驗和教訓，主動改進流程，將鄉鎮、縣級多部門信息核實放在了民主評議之前，在核實現場審定幫扶措施并讓群眾簽字認可，再填表、上報、公示，以此規避信息不實、措施不準和群眾不滿等問題。

（二）加快新基礎設施建設和投入，為政務服務效能提升夯實基礎

推進政務服務標準化、規范化、便利化是政務現代化的重要抓手。在脫貧攻堅和基層黨組織陣地達標建設的機遇下，條件較好的鎮村已達標運行，財力不佳的鎮村只好租借應付。“兩項改革”后，很多鄉鎮、村（社區）都面臨辦公場所、食堂、住宿、交通等基礎設施閑置與緊缺同時存在的困境，一些財政實力較強的鎮村有條件在新的辦公集中地建設便民服務中心、辦公樓、宿舍樓等配套設施，而財政基礎薄弱的鎮村則非常艱難，只能在規劃中，按照人口流動趨勢預判未來，結合本地村民的人口流動意愿和趨勢，減少傳統的基礎設施建設，將有限的資金用于網絡、信息、數字、融合等新基礎設施建設。如，撤并鄉鎮都保留了便民服務中心和部分工作人員，對于這部分工作人員就采用發放生活補貼的方式解決工作餐，而不是像資金充裕的鄉鎮那樣雇傭工人開設食堂。

（三）主動創新服務方式和手段，為政務效能提升提質增效

毛澤東同志說過，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。只有人人積極主動負責，才能高效率高質量完成工作。為了突破“兩項改革”后政務服務效能面臨的挑戰，達州市基層黨員干部主動謀劃、積極創新，已經基本上解決了“人少事多費少面廣”的難題。第一，統籌兼顧、人崗相適，做好人事工作。有的鄉鎮采用的是“競爭性選拔”辦法，通過群眾問答、干部考核、多部門核查等方式篩選村組干部，結合干部特長、意愿安排到合適的崗位和辦公地點，特別是年齡較大的同志，可以根據意愿，自由選擇留在原工作地或讓賢辭去實職，減少工作中的抵觸情緒。第二，科學謀劃、因地制宜，設置服務站點。在全市每個鄉鎮設置行政審批辦和便民服務站，保留撤并鎮村的便民服務站點，增設居民集中地（如易地搬遷、工業園區、產業集中區）便民服務點。第三，系統謀思、分類施策，辦理政務事項。下放事項攜同業務人員、編制同步到鄉鎮，做到費隨事轉、人隨事轉；通過新建“通達辦”APP，做到高頻事項通辦、網辦和互認；通過設置“綜合窗口”和“一次性告知”，減少材料提交、多次跑路的現象，形成多項“一件事一次辦”制度，有效縮短辦理總時長；通過代辦服務隊、代辦員上門服務和遠程幫助的辦法，實現群眾“零跑路”。第四，與時俱進、適老改造，滿足群眾需求。為適應農村政務服務群體文化程度不高、老齡化嚴重的特點，政府對服務中心場所進行改造，增設無障礙通道、無障礙電腦、老花鏡、放大鏡等設施，開通“12349”老人民政公益及社會救助服務熱線，發布“身份證替代老年優待證”公告等。達州市在政務服務效能提升方面成績顯著，2022年有14個鄉鎮被評為四川首批省級“示范便民服務中心”。

（四）優化“好差評”激勵和約束，為政務效能提升強化保障

達州市在改革中實施并優化“好差評”制度，以此激勵和約束政務服務人員，為人民群眾提供更加公平公正、方便快捷、統一規范的服務。第一，貫徹落實《意見》，以此規范各級實體政務服務機構和線上政務服務平臺評價標準和改進措施。《達州市2020年政務服務“好差評”考評實施細則》引入第三方評測，確保每項政務服務均可真實評價，每個差評得到及時整改，主要由辦事評價得分（總分80分）、暗訪調查得分（總分20分）以及加分項、減分項組成。各級政府還加大宣傳力度，讓辦事群眾全部知曉、參與“好差評”工作。第二，加大“好差評”線上線下專題培訓，通過專業知識、技能、政策培訓，讓窗口人員加深對考核測評方式、方法、標準的認識，通過考評提升業務能力。第三，政務服務局管理人員不定時查看各級政務服務點視頻監控，常態化開展暗訪，確保首問責任制、“一件事一次辦”“一次性告知”、限時辦結、延時服務等制度落實見效，使監督常態化，及時糾正不規范、不文明、不禮貌行為。第四，建立“好差評”管理服務專業團隊，每天查看“好差評”處理情況和反饋意見，對差評及投訴進行專人回訪和復核，每月公布測評結果。第五，創新開展“四零”（零距離、零跑路、零材料、零差錯）行動、“陽光問廉”行動，開展不動產登記辦理不及時、“窗口腐敗”等專項整治工作，并將測評結果與年度績效掛鉤，為政務服務效能持續提升營造良好環境。

綜上，基層政務服務效能提升是實現鄉村振興、農業農村現代化的一項重要工作。鄉鎮村社撤并之后，在人少事多費少面廣的情況下，服務效能提升有賴于各地政務管理人員和執行人員的努力工作和無私奉獻。但長久來看，仍需完善基礎設施建設、提高基層工作人員待遇、保障便民服務運行經費、簡化辦事流程、尋找可互認替代方式、優化“好差評”制度和堅持人民滿意標準，使基層政務服務效能不斷提升。

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責任編輯：趙春燕