政策擴散視域下省級政府推進“雙減”的優化策略探究

摘要：以省（市）級政府為單位的教育政策統籌者，對“雙減”政策的推動至關重要。文章從政策擴散的視角為切入點，對各省份“雙減”政策制定情況進行分析，發現省級政府推進“雙減”的政策擴散呈現省級政府間的橫向擴散、“試點—推廣”的縱向擴散、地方經濟社會影響下的非均衡式擴散三種模式。省級政府推進“雙減”中存在創新動力不強，存在低效擴散現象；資源流通性低，缺乏跨區合作；省內區域擴散不均，各級政策聯動性弱等問題。省級政府通過完善創新激勵制度，推動政策的橫向擴散；開展良性發展的府際合作，降低經濟社會的既定影響；構建政策聯動機制，增強縱向政策的協調性等優化策略推進“雙減”工作。

關鍵詞：政策擴散；省級政府；“雙減”；優化策略

作者簡介：郭鑫，山西師范大學教育科學學院（山西太原030031）。

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0060-05

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》），一系列旨在讓“雙減”落實落細的政策及舉措全面推進。省級政府為本?。ㄊ校┙逃叩慕y籌者，對“雙減”政策的推動至關重要。各省份推進“雙減”的整體情況呈現怎樣的擴散模式？存在哪些問題？如何能夠進一步推動“雙減”工作的開展？政策擴散作為當代公共政策學科研究的重要理論分支，為深化推動“雙減”提供新的視角。本文從政策擴散的視角為切入點，對省級政府推進“雙減”的政策擴散模式進行分析，進而發現存在的問題，并提出省級政府推進“雙減”的優化策略。

一、省級政府推進“雙減”的政策擴散模式

政策擴散（Policy Diffusion）是某項政策由一個政府實施之后，通過特定路徑傳播，并最終被其他政府采納的現象[1]。美國學者沃克（Walker）是政策擴散研究的開創者，自20世紀60年代提出政策擴散的描述后，政策擴散的研究開始在西方不斷得到深化和拓展，建立了全國互動模型（The National Interaction Model）、區域擴散模型（The Re？ gional Diffusion Model）、領先—跟進模型（Leaderlaggard Models）和垂直影響模型（Vertical Influ？ ence Models）四種政策擴散的傳播模型[2]212。由于我國與西方國家所處具體政治環境不同，我國學者基于西方政策擴散的基本解釋框架，對傳播模型進行本土化的調適和應用，極大地豐富了對政策擴散的認識[3]?；谡邤U散的傳播模型及解釋框架，對各省份“雙減”政策制定情況進行分析，發現省級政府推進“雙減”的政策擴散呈現省級政府間的橫向擴散、“試點—推廣”的縱向擴散、地方經濟社會影響下的非均衡式擴散三種模式。

（一）省級政府間的橫向擴散

省級政府間的橫向擴散主要來源于相鄰地方政府間產生的近鄰效應及區域間的學習、模仿與競爭。按照出臺文件的時間順序整理發現，我國最先頒布“雙減”政策文件的省份為陜西、海南、廣東、北京，以四省份區域為起點，接鄰的四川、廣西、福建、遼寧等省份先后發布相關政策。起初僅有浙江、上海、吉林、云南、湖南結合本地情況提出各省（市）的實施意見，其他省份皆為《意見》的轉印通知。在后續擴散過程中，各省份趨向于對某一方面政策內容的深化學習及演進。以“作業減負”提質方面的政策為例，深圳市發布通知文件完善作業統籌管理機制，針對作業設計研制指導性文件；海南省出臺作業設計專項行動方案，將作業指導性文件配套出臺，在內容上增加案例部分，補充細節；廣州市在同一時間段出臺作業指導文件，在內容上與各學科進行緊密結合，將作業設計分類并具體化，進行創造性的政策演進。廣東省與接鄰的海南省在“學習、模仿與競爭”的行為范式基礎上，新增公開的政策文件至少7部。鄰近區域地方政府間存在相似的政策情景，政策趨同會大概率提升，省際之間政策的橫向擴散明顯會受到鄰近地區政策的影響。

（二）“試點—推廣”的縱向擴散

縱向擴散主要來源于政策試點的經驗推廣，在中央政府、試點實施方、非試點學習方三元結構參與下，形成以“輻射”式為主要推廣形式的組織化擴散[4]。試點實施方基于政策需求進行典型試驗，在探索過程中形成較好的社會反響和效果，政策試點經驗將獲得中央政府的合法性認可并進行推廣，鼓勵其他試點地區與非試點地區學習，加快試點政策經驗擴散的進程?！兑庖姟钒l布后，中央政府確定北京、上海、沈陽、廣州、成都、鄭州、長治、威海、南通等市為全國試點，鼓勵其他省份進行嘗試、大膽創新，至少選擇1個地市開展試點，從試點提煉出對國家“雙減”工作的有效成分并在教育部官網發布通知進行推廣，動員各省份開展學習，合理引導社會輿論和社會預期，爭取社會各界對試點工作的理解和支持。中央政府的強推動力及部分非試點地方政府的高度重視，使得政策試點成果逐漸呈現“輻射式”的擴散過程。如浙江、福建等省份積極學習《北京市學科類校外培訓機構預收費管理辦法（試行）》的政策經驗，進行試點探索。浙江省探索開展校外培訓機構資金風險預警工作方案，構建“線索收集—風險識別—監測預警—處置反饋”的一體化監管閉環。泉州市出臺《校外培訓機構資金監管暫行規定》，采取“最低余額+大額動賬預警”或“最低余額+分階段資金解付”資金監管模式。截至2022年2月24日，教育部官網47條案例推廣內有31條為?。ㄊ校┘壵灾魈剿鞯脑圏c城市。

（三）地方經濟社會影響下的非均衡式擴散

地方政府是政策創新和政策采納的主要行動者，其決策動機及行為邏輯在很大程度上塑造著政策擴散的過程[5]。地方政府的決策動機及行為邏輯不僅會受到橫向的近鄰效應及縱向的上級規范性等外部環境因素的影響，也會受到地方經濟社會自身特點和資源需求的影響。以“校外培訓、作業、課后服務、雙減”為檢索關鍵詞，選取2021年7月至2022年3月的數據，各省級單位政府部門共發布地方規范性文件135部，地方工作文件131部（注：該數據來源于北大法寶法律數據庫）。其中，各省份均有涉及，部分所轄市的政策文件也包括在內，政策文件發布數量較多的省份以東部沿海地區為主。美國學者沃克（Walker）認為，發達區域采納新政策的更大可能性來自其對變化所具備的高度適應性和容忍度，經濟層面的財政支持是決定擴散方向的最終因素。以上海市為例，上海生產總值常年穩定在全國城市榜首，是國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新的核心地區，在“雙減”政策的研制中擁有豐厚的社會資源與社會支持力量。在課后服務方面，上海文化廣播影視集團旗下“小熒星藝校”，以公益價格為學校提供專業的“菜單式”課后服務。在提升教育教學質量方面，上海市閔行區依托智能教學和智能學伴兩種應用助手開展個性化教學，打造垂直服務的教育云平臺，全面深入推動信息技術與教育教學深度融合。從當前“雙減”政策的擴散情形中，也可以清楚看到較為發達省份的政策推進活動更為活躍—整體表現出由經濟發達的華東地區先行，逐步向中西部地區推進的非均衡式的政策擴散趨勢。

二、省級政府推進“雙減”進程中存在的問題

截至2022年3月，在教育部、省教育廳、市教委官網及北大法寶法律數據庫中，以“校外培訓、作業、課后服務、‘雙減”為檢索關鍵詞進行檢索。結果顯示在2021年1月至6月地方文件的新增數目總體趨近且均先于《意見》前出臺；7月文件較少，整體處在一個對“雙減”政策的采納消化與再造的過渡期；8月文件數量出現大幅度增長，9月到10月文件新增數量相對減少；10月到12月恢復增長趨勢，12月到達頂峰。2022年1、2、3月份出臺“雙減”相關文件新增數量明顯降低?！半p減”工作前期已對“減”的基本規范性政策作出要求，后續階段政策跟進將更多傾向“加”的自主探索及先前政策實施后的更正及補充，各省份在2022年的“雙減”推進工作相比之前速度暫緩，在三種擴散模式下存在創新動力不強，存在低效擴散現象；資源流通性低，缺乏跨區合作；省內區域擴散不均，各級政策聯動性弱等問題。

（一）創新動力不強，存在低效擴散現象

黨中央對“雙減”工作作出決策部署以來，各省份迅速行動，積極響應“雙減”，并采取相應措施，但創新研制精神不強。不少地方政府在參照《意見》制定本省政策文案時，具體內容是將《意見》要求內容簡單照搬、修飾與組合式重復，或是對先行地區的政策文本進行跟風模仿，通過規避操作性難度大的部分，降低不確定因素帶來的風險。地方政策創新性不強，使得在試點經驗推廣方面也不乏出現部分非試點地方政府采納方案的主動、積極程度不夠高，只是出于服從中央政府接納試點成果要求而采取的一系列機械推進行為。整個政策試點成果擴散過程的節奏比較緩慢，或是執行力度不夠高，甚至流于形式。我國政治背景下的政策制定與西方體制下的政策性選擇不同，我國的政策擴散既是改革的過程，又是改革的成果，政策制定應立足未來，始終順應時代的發展需要。整體擴散過程中跟風模仿及機械推進的低效擴散表現，使得在政策制定中難免會呈現“短視化”的特點。

（二）資源流通性低，缺乏跨區合作

考慮到我國西部地區的特殊環境以及少數民族學生的特殊教育需求，存在新疆、西藏、寧夏等自治區公開發布的政策文件較少的情況。同時，部分自治區的文件沒有在官方平臺公開發布，政策學習資源較分散，學習效率相對較低?！半p減”政策在研制方面，對物力、財力、人力、信息資源等社會資源及社會支持力量的需求較高。長三角等重要經濟發展區域的資源承載力較大，整合自然、經濟和社會三種因素的能力較強，政策制定的可行性更高，會在空間上形成政策創新的集聚現象。這種創新集聚不免將區域能力進行了劃分，顯現出政策資源分布下的弱勢政府和強勢政府。中西部地區的經濟發展相對較弱，社會資源力量不足，以此進行“雙減”相關政策的制定空間較為有限；東西向社會資源流動性不高，政策資源不均，難以出現“跳躍式”擴散的現象。

（三）區域內擴散不均，各級政策聯動性弱

省級政府推進“雙減”過程中，全區域的擴散程度直接影響著整體改革的成效。在“雙減”工作方面，政府及公眾更多關注某省區域內出臺某一項突出政策及特色措施的地方政府，對其他地方政府政策推行的關注度相對弱化。創新舉措固然重要，但在整體改革中，有力政策及有效舉措的推行才是評價改革成效的重點。各省區域內既有積極跟進政策的地方政府，也存在按部就班推進式的地方政府，在整體的關注點都聚焦在代表性政策成果方面，這些政府的存在感會被弱化，更容易使該地區的政策及教育環境維持現狀。部分地方政府缺少指導性政策文件，無法保持各層級政策的上下貫通，聯動性不強。以出臺政策較多的廣東省為例，在省教育廳發布方向性政策文件后，全省21個地級市進一步部署工作并公開發布文件的城市為廣州、深圳、珠海、佛山及中山市，以出臺指引政策數量較多的廣州、深圳市的探索經驗更有成效，并獲得中央政府的認可推廣。“雙減”推進中，規范性的部分按照中央文件要求采取措施易取得成效，但在自主探索的部分需要結合地方特點有目標地開展。同時，全國省市的信息量大，較難在教育部整體呈現，但在各省級政府的公開信息中也沒有完整呈現，缺乏概括性的地方政策及舉措信息的統一，無法判斷在本區域內的探索方向與改革推進程度。

三、省級政府推進“雙減”的優化策略

（一）完善創新激勵制度，推動政策的橫向擴散

結合地方性治理知識，發揮地方政府政策執行的自主性和能動性是政治勢能轉化為治理效能的關鍵[6]。在政策創新擴散的社會系統內，各地方成員單位有不同的信息空間和利益權衡，在自身利益的驅動下其會選擇積極地創新與消極地創新。將激勵制度與創新力度相結合，有利于提升省級政府的創新內動力。具體操作包括以下三個方面。第一，因地制宜。政府在“雙減”工作推進中，考慮到發展水平與民眾接受度在各區域內呈現不同的特點，讓試點區參與工作目標的制定。對本區域情況的深度把控，有利于本區特色激勵目標的體現，并能夠采取更有效的具體激勵措施。第二，制定評價標準。激勵評價標準要看試點地區的創新推廣價值、可行性及試點項目的最終實施效果，同時也需結合當地已有的政策文件及運行狀況進行制定，從而更加客觀地比較與評價。適當將試點區的工作人員及社會成員納入評價標準校驗的主體范圍，提升評價標準的公正性，減輕實施結果的輿論阻力。第三，獎懲制約。地方政府可將行政權、財政權和人事權與提升“雙減”政策的創新性進行有機結合。增加創新績效激勵，將創新力度與相關工作人員的職務晉升及薪資評定體系掛鉤，同時避免為個人提升導致創新“過度采納”的現象發生，應聘請專業人士參與考核評級。

（二）開展良性發展的府際合作，降低經濟社會的既定影響

開展良性發展的府際合作，建立區域化政策聯盟，宏觀上實現中央總體要求與各省級政府具體操作之間的互通互聯，推動“雙減”政策在各省級區域內的創新擴散，提升國家與地方政策的契合性，增加“雙減”工作的國家治理效能，形成政策合力。在同級的府際合作中，由于擔心區域合作的加深會削弱自身的政策優勢，部分擁有政策優勢的強勢政府不主動和那些弱勢政府開展合作，因此，各政府間的溝通協調功能有待進一步提高。

組建協作組織，通過法律法規、政策進一步明確劃定協作組織權力關系和職責邊界，以此來減輕政府間的防備心理，促進“雙減”政策在同級區域間的優化。搭建府際交流平臺，便于優化相關責任主體間的信息共享與創新合作，營造政府間良好的學習氛圍，形成“協同共進”的地域良性互動格局，具體可從如下方面展開。第一，在各省級出臺的相關政策文本中加強對各行動主體合作內容的關注，拓展合作項目；樹立大局意識和戰略眼光，在不損害本地發展根本利益的情況下，應讓渡出部分利益給其他地區以協同發展，減少影響合作方利益和參與積極性，形成府際間互動、互補、互惠的持續合作格局[7]。第二，在區域合作實踐中，發展水平不同意味著不同的政策訴求，要促進相關部門府際關系中的干部交流，拓寬工作思路，提升各地方政府單位合作的積極性，協同解決好相關問題，共促發展。第三，要發揮好各省級政府在本區域工作安排的統籌權，通過宏觀調控，引導更多社會資源進行東西向的跨區域流通；擴大多元主體（如社會團體、組織、各行業代表、家長和老師等社會成員）的共同參與，爭取更多的社會支持力量。第四，跨區域合作應該堅持差異取向，尤其在與少數民族地區進行合作時，需要思考和解決的首要問題是如何平衡國家對教育的統一要求和少數民族地區獨特的教育需求，以增強政策制定的針對性與適應性[8]。

（三）構建政策聯動機制，增強縱向政策的協調性

各省級政府應對所轄地區的“雙減”工作作出具體規定，明確政策要求及改革目標，出臺各類指導政策，并跟隨省級單位最新相關政策及國家“雙減”的總體要求對政策設計作出調整，構建政策的聯動機制。在基本公共教育服務體系中，各類政策之間存在相互依存、互為支撐的內在關聯，每項政策的出臺或者調整都會引起相關政策的變化，政策之間存在“聯動效應”[9]。地方政府是貫徹、落實“雙減”政策的主體，“雙減”相關政策的研制應注重政策在整個縱向層級政府間的系統功能和整體效果，構建政策間上下貫通的聯動機制，保證新舊政策之間的前后銜接，提高政策的協調性、連續性。一是做好省內政策的統籌工作。督促各地市政府積極學習，出臺政策。將公眾對“雙減”的反饋及需求作為政策推進的出發點和落腳點，全面回應地方社會的大眾訴求，以此來聚焦進一步要推進的相關事項，細化政策規定。二是制定科學的政策目標。邀請專業人士結合政策要求提出目標建議，增加政策目標的縱向銜接性和可操作性，確保政策的聯動及實施。三是定期匯總區域內試點區及其他地方政府的政策制定及推進工作?？偨Y在本區域內的政策擴散情況，更好地把握本省內的教育改革成效。

參考文獻：

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責任編輯：聶慧麗