行政爭議實質性化解多元化路徑探析

劉海奎

摘 要：作為法律實施監(jiān)督機關，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作是我國相關法律規(guī)范的必然要求，同時也有著豐富的政策依據。在“訴訟程序空轉”問題突出、行政檢察工作高質量發(fā)展不足的當下，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，理應通過加強行政檢察監(jiān)督對此作出回應。因此有必要通過堅持辦案主體上下聯(lián)動、促進參與主體協(xié)調配合、探索化解方式多管齊下、實現(xiàn)化解效果有機統(tǒng)一四個維度建構行政爭議實質性化解多元化路徑，將權力監(jiān)督、權利救濟、爭議化解統(tǒng)一于新時代行政檢察之中。

關鍵詞：法律監(jiān)督 行政檢察 行政爭議 實質性化解

為創(chuàng)新實踐新時代“楓橋經驗”，各級檢察機關在最高檢的部署下，立足自身實際，積極探索實質性化解行政爭議的方式方法，在實踐層面積累了豐富的寶貴經驗。行政爭議實質性化解工作作為行政檢察的重要組成部分，在促進案結事了方面發(fā)揮著至關重要的作用。2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，在為檢察機關開展行政爭議實質性化解工作指明了發(fā)展方向的同時，也表明此項工作作為進一步做實行政檢察的重要路徑，是檢察機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、促進“四大檢察”協(xié)調發(fā)展、助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)。

一、檢察機關促進行政爭議實質性化解的規(guī)范與政策分析

行政訴訟法第1條開宗明義闡釋了行政訴訟法的立法目的，即“保證人民法院公正、及時審理行政案件”“解決行政爭議”“保護公民、法人和其他組織的合法權益”“監(jiān)督行政機關依法行使職權”，鮮明地體現(xiàn)了行政訴訟對公正司法、爭議化解、權利保障、依法行政的價值追求。檢察機關作為行政訴訟的法律監(jiān)督機關[1]，在實現(xiàn)行政訴訟價值追求的過程中有著義不容辭的法治責任。2021年9月1日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的一大亮色就是將多年來實質性化解行政爭議的實踐經驗總結提煉為相關規(guī)范，明確了檢察機關的相應職責，在制度層面上重審了行政訴訟“解決行政爭議”的立法目的，更為今后此項工作的深入開展提供了明確的規(guī)范依據。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提到“各級黨和國家機關要提高運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力”“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗”。在2021年發(fā)布的《意見》中也提到檢察機關要“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。這表明依法合理化解行政爭議意義重大，既是黨對行政檢察事業(yè)發(fā)展的殷殷囑托，更是人民群眾對提高行政檢察產品供給質效的真切期盼。因此，檢察機關應當樹立化解行政爭議的意識，針對當事人的實質訴求，積極推動行政爭議實質性化解。

二、探索行政爭議實質性化解多元化路徑的現(xiàn)實需求

（一）實質性化解行政爭議是解決行政訴訟“程序空轉”問題的客觀要求

人民法院在行政訴訟中通過對行政行為進行合法性審查以實現(xiàn)監(jiān)督權力、救濟權利、化解爭議的目的，三者是有機統(tǒng)一的整體，共同構成行政訴訟的立法精神，符合司法審查的監(jiān)督規(guī)律。在行政訴訟的具體運行過程中，相當一部分案件的實際監(jiān)督效果與應有狀態(tài)相去甚遠。據統(tǒng)計，鄭州市檢察機關2020年辦結的行政訴訟監(jiān)督案件中，因行政訴訟“程序空轉”而申請行政檢察監(jiān)督的案件占比達48.9%。此類案件大多被法院以案件超過起訴期限、行政行為不具有可訴性、不屬于行政訴訟受案范圍、主體不適格等為由裁定不予受理或裁定駁回起訴，案涉行政爭議一直未能進入實體審理階段，程序一直“空轉”，極易形成“訴訟拉鋸戰(zhàn)”，不僅浪費了司法資源，也給當事人帶來了訴累，徒增大量社會矛盾。行政訴訟“程序空轉”問題凸顯出行政訴訟制度在爭議化解方面的缺位與不足，這既有制度設計的因素，也有司法實踐中的困難。行政爭議實質性化解工作正是檢察機關立足監(jiān)督職能，以“監(jiān)督權力”和“保護權利”為出發(fā)點，最終落腳于“爭議化解”的創(chuàng)新舉措。檢察機關可以通過該機制，充分發(fā)揮自身監(jiān)督者的定位優(yōu)勢，繞開“程序空轉”的窠臼，瞄準行政爭議的核心問題，解決困擾群眾的長期難題，提供行政檢察的優(yōu)質產品，以實際行動踐行新時代“楓橋經驗”。

（二）實質性化解行政爭議是做實行政檢察工作的重要路徑

2018年，我國對檢察制度進行了重要改革，形成了“四大檢察”的新格局，行政檢察作為“四大檢察”的重要組成部分，迎來了發(fā)展的重要契機。隨著改革的推進，市級以上檢察機關民行部門一分為二或一分為三，形成了新時代下的行政檢察部門、民事檢察部門、公益訴訟檢察部門。在一定程度上，這也導致行政檢察是在人員配置、專業(yè)素質、工作實效等方面仍然存在一定短板。一方面，行政檢察隊伍建設較為薄弱。與改革前的民行處相比，大部分基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察仍被劃歸為一個部門，行政檢察辦案組大多一至二人，甚至有的基層院僅有一名員額檢察官承擔民事、行政、公益訴訟三項檢察工作，不堪重負。另一方面，行政訴訟監(jiān)督案件“案多人少”現(xiàn)象較為突出。受行政訴訟立案登記制改革影響，行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量大幅增加，日常的案件辦理占據了行政檢察人員大部分精力與時間。而行政爭議實質性化解工作恰恰是當下行政檢察在創(chuàng)新中發(fā)展、在發(fā)展中完善的有力舉措，通過將改革的“勢能”轉化為做實行政檢察的“動能”，堅持上下級檢察機關一體化辦案，由上級檢察機關根據實際情況統(tǒng)一調配下級行政檢察人員，實現(xiàn)上下級隊伍資源共享共建，以多級聯(lián)動形成化解合力，既有助于短時間內切實提高隊伍業(yè)務水平，又可以推動行政爭議化解工作真正落地見效，為做實行政檢察工作貢獻智慧與力量。

（三）實質性化解行政爭議是行政檢察聽證的發(fā)展方向

1995年《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（以下簡稱《試行規(guī)則》）的相關規(guī)定可視為行政檢察聽證制度的雛形。《試行規(guī)則》第13條規(guī)定“人民檢察院審查民事、行政案件，可以根據案情或者當事人的申請，決定聽取當事人陳述”，由此可知行政檢察聽證制度的最初目的或功能是通過為各方當事人提供意見表達平臺以查清案件事實。隨著中國法治建設的不斷推進，部分地方檢察機關立足法律監(jiān)督職能，探索通過公開聽證“化解矛盾糾紛”。2019年，最高檢開展部署了“加強行政檢察監(jiān)督 促進行政爭議實質性化解”專項活動，實施方案中將公開聽證明確為開展此項工作的重要方式之一。各級檢察機關在實踐中逐步賦予了聽證另一重要功能，即“促進行政爭議實質性化解”。但行政訴訟案件中雙方當事人矛盾往往尖銳對立，行政爭議又呈現(xiàn)紛繁復雜的特點，檢察機關僅僅依靠聽證制度有時難以實質性化解行政爭議。部分檢察機關在辦案過程中，以公開聽證為抓手，不斷豐富化解手段，進而在“對癥下藥”的基礎上，多措并舉化解行政爭議。2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條對該經驗進行了總結提升，表明此項工作不僅需要發(fā)揮行政檢察聽證制度的功能作用，更需要以此為基礎探索實踐多元化路徑。

三、行政爭議實質性化解多元化路徑的探索

（一）堅持辦案主體上下聯(lián)動

每一個行政爭議在一定程度上而言均是獨一無二的，這就要求實質性化解行政爭議不能“單打獨斗”，要注重發(fā)揮當?shù)貦z察機關熟悉當?shù)貙嶋H情況、便于開展工作的優(yōu)勢，建立檢察機關上下級聯(lián)動機制，通過上下級檢察機關一體化辦案，形成化解行政爭議的合力。憲法第137條、《人民檢察院組織法》第10條第2款均規(guī)定了上下級檢察機關領導與被領導的關系，這為辦案主體多元化提供了充分的規(guī)范依據。上級檢察機關可以根據爭議化解實際情況與需要，統(tǒng)一調配下級行政檢察人員協(xié)助爭議化解，或者以組建聯(lián)合化解辦案組的的方式實質性化解行政爭議。同時，上級檢察機關也應當加強對下級檢察機關化解工作的指揮、協(xié)調和督導，對社會影響較大、重大復雜疑難案件的化解提供相應支持，可以通過掛牌督辦、提級化解的方式促進行政爭議實質性化解。與此同時，還要建立健全本級檢察機關各部門間的橫向協(xié)調機制，突破業(yè)務屏障，積聚化解內力，切實將行政爭議予以實質性化解。

（二）促進參與主體協(xié)調配合

檢察機關在實質性化解行政爭議過程中應當立足監(jiān)督職責，在監(jiān)督與支持并重中堅持依法治理與源頭治理相結合。行政爭議的紛繁復雜性、行政程序以及行政訴訟制度的專業(yè)性，都給檢察機關化解行政爭議帶來了不小的難度與挑戰(zhàn)。檢察機關在開展此項工作時，要注重“借力”，以行政機關和法院的專業(yè)優(yōu)勢來實現(xiàn)行政爭議實質性化解，注重與兩者的溝通協(xié)調與配合互動，聚力構建“一府兩院”協(xié)同機制，深入推進行政爭議實質性化解。[2]一是成立工作領導小組，相關執(zhí)法部門和法、檢兩院作為成員單位，建立聯(lián)席會議、案情通報等機制，統(tǒng)籌協(xié)調解決疑難、復雜行政爭議案件。二是成立行政爭議調解中心，可由司法局（法制辦）、法院、檢察院共同參與，創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經驗”，健全完善以人民調解、行政調解、法院調解、檢察調解為主要內容的“大調解”工作體系，把行政爭議化解貫穿訴前、訴中、訴后各個環(huán)節(jié)。

（三）探索化解方式多管齊下

首先，充分發(fā)揮行政檢察聽證實質性化解行政爭議的優(yōu)勢。2019年檢察機關內設機構改革完成后，鄭州市檢察機關就84件行政訴訟監(jiān)督案件舉行了公開聽證活動，其中化解行政爭議73件，聽證化解率達86%。檢察機關要依據相關規(guī)定，依法積極組織公開聽證活動，通過提高當事人對辦案程序的參與度、發(fā)揮聽證員客觀獨立的特有優(yōu)勢，以公開促公正、贏公信，促進行政爭議實質性化解。

其次，多措并舉實質性化解行政爭議。一是深入推進完善專家咨詢制度。進一步豐富行政專家咨詢委員庫，借助專家智慧對疑難復雜案件提供專業(yè)指導和理論論證，以權威公正助力行政爭議實質性化解。二是注重走訪說理。改變“坐堂問案”的傳統(tǒng)辦案模式，從“被動受案”向“主動化解”轉變[3]，適時走近人民群眾，在傾聽訴求、釋法說理中獲得當事人的理解與信任，推動行政爭議實質性化解。三是依法監(jiān)督促調。對于符合監(jiān)督條件的案件，依法及時提請抗訴、抗訴或提出再審檢察建議，并注重用好跟進監(jiān)督機制，實時跟進了解案件審理情況，防止“一抗了之”，通過監(jiān)督法院糾正錯誤生效裁判，促進行政爭議實質性化解。若法院裁判正確且行政行為違法，檢察機關要在調查核實的基礎上，依法通過提出檢察建議的方式，“穿透式”監(jiān)督行政機關撤銷損害當事人合法權益的違法行政行為。四是積極以“調解”促“化解”。對于符合法律規(guī)定的行政賠償或補償案件、行政機關行使自由裁量權的案件以及行政協(xié)議案件[4]，在遵循自愿合法的原則下，檢察機關可以依法引導申請人和行政機關通過調解或和解化解行政爭議。五是探索公開宣告機制。在案件不符合監(jiān)督情形時，檢察機關可以向當事人公開宣告并送達不支持監(jiān)督申請決定，進一步釋法說理，做好息訴罷訪工作。六是妥善運用司法救助助力爭議化解。對于訴求具有一定合理性且生活確有困難的申請人，在其訴求無法通過法律途徑予以實現(xiàn)時，檢察機關要“應救盡救”，通過司法救助引導申請人息訴息訪，并積極協(xié)調民政救濟、社會救助，解決當事人的實際生活困難，防止因案致貧。七是發(fā)揮黨委領導和人大監(jiān)督的優(yōu)勢。適時向黨委及其政法委、人大報告行政爭議實質性化解工作進展以及工作中的困難和問題，借助黨委、人大支持破解爭議化解難題。

（四）實現(xiàn)化解效果有機統(tǒng)一

行政爭議實質性化解多元化工作機制把政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一作為價值取向和重要目標，以此促進案結、事了、政和。從政治效果上講，化解行政爭議應當是行政檢察最首要的法治使命。[5]應當把行政爭議實質性化解多元化工作機制作為解民憂舒民困、解難題辦實事的重要舉措，把行政爭議實質性化解多元化工作機制打造為厚植黨的執(zhí)政根基的重要利器。此外，應當強化訴訟監(jiān)督在化解爭議中的權威地位，通過維護人民群眾的合法合理訴求實現(xiàn)行政爭議的實質性化解，以維權促維穩(wěn)、以維穩(wěn)強維權，通過維護社會和諧穩(wěn)定為二十大的順利召開保駕護航。但是，檢察機關在實質性化解行政爭議的過程中，要牢牢把握法律監(jiān)督機關的憲法定位，堅持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，一方面“不能為了化解行政爭議而犧牲法治價值”[6];另一方面在恪守檢察權界限的同時，堅持監(jiān)督法院公正司法、監(jiān)督行政機關依法行政并重，實現(xiàn)權力監(jiān)督、權利救濟和爭議化解的有機統(tǒng)一。

*本文系最高人民檢察院2021年度檢察應用理論研究課題“行政檢察聽證制度實證研究——以行政爭議實質性化解為視角”的研究成果。

**河南省鄭州市人民檢察院黨組書記、檢察長、一級高級檢察官[450000]

[1] 參見行政訴訟法第11條，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督。

[2] 參見楊建順：《用好行政檢察權促進行政爭議實質性化解》，《檢察日報》2020年7月29日。

[3] 參見曹建章、張源：《檢察視野下行政爭議實質性化解的監(jiān)督路徑》，《中共鄭州市委黨校學報》2020年第2期。

[4] 參見行政訴訟法第60條，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

[5] 參見《堅持政治效果社會效果法律效果相統(tǒng)一——四論學習貫徹第十五次全國檢察工作會議精神》，《檢察日報》2021年1月15日。

[6] 姜明安：《行政檢察應促進行政爭議實質性化解》，《檢察日報》2020年7月13日。