農村金融改革重啟

陳洪杰

新一輪省聯社改革原因之一是，農商行改制進度持續加快。 圖/視覺中國

20年輪回，中國金融業現代治理結構完善的深層次改革，再度延展至廣袤的農村金融。

農信社一直以來都是中國農村金融市場內最重要的金融機構，扮演著地方金融主力軍的角色。省農村信用社聯合社（下稱“省聯社”）作為2000年后農信社改革的歷史產物，對中國金融的穩定與發展發揮了積極作用。

但隨著2010年農信社商業化改制，原先農信機構的產權結構和內部治理水平有了明顯的提升，省聯社行政化管理體制與基層行法人治理的矛盾逐步加大。

“原是改革的產物，如今卻成為被改革的對象”，這句話概括了省聯社在過去20多年的發展軌跡。

在新階段，農商行等農村中小銀行面臨著更大的挑戰。“省聯社的深化改革對健全農村金融服務體系、增強高質量農村金融供給、釋放農村金融活力、化解農村金融風險、服務全面鄉村振興戰略具有重要意義，也是深化金融供給側結構性改革的具體體現。”多位受訪人士稱。

“另外，當下的農商行不帶合作制成分，不屬于農村合作金融機構。作為監管者的省聯社也需要換個名字了。”一些農商行高管對《財經》記者表示。

掌管著數十萬億元資金的省聯社就此拉開改革大幕，幾經波折，首單改革在2022年4月落地：浙江農商聯合銀行開業，原浙江省聯社自行終止。

不過，早在2016年“中央一號文件”就提到“開展農信社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”，為何在六年之后的2022年僅有浙江一地的省聯社改革落地？

“省聯社改革是關于中國農村金融甚至是中國金融穩定和發展的一件大事，涉及各方利益，需要反復權衡、充分聽取各方訴求，這是多年來難以落地的主要原因;各省的改革方案具有多樣性，地方政府對省聯社的定位不同，提交的改革方案也不同，開明的地方有意愿放松對農商行等機構的控制，保守的地方則不然。”數位農商行董事長、行長對《財經》記者表示。

多家中小銀行風險出清是另外的重要原因之一。一位農商行董事長告訴《財經》記者，農商行的發展存在不平衡，地域分化較嚴重的問題。前些年一些高風險地區的省聯社忙于處置轄區內金融機構的風險，這是2017年第五次全國金融工作會議重要落地措施之一。與改革比起來，畢竟處置風險更為急迫。

隨著高風險農合機構的處置，省聯社改革即將提速。2022年3月，中國人民銀行發布的《2021年四季度央行金融機構評級結果》顯示：高風險機構數量較峰值已減少333家，現有316家高風險機構總資產僅占銀行業總資產的1%。其中，農合機構（包括農商行、農合行、農信社）高風險機構數量減至186家。

“目前省聯社改革追求的是‘穩字當頭，因地制宜，一地一策，頂層設計不會對模式、進度一刀切。”一位專業人士對《財經》記者表示。

當下，所有省份都提交了省聯社改革的方案。“有的模式是選擇了由下到上的持股，比方說浙江農商聯合銀行;有的是雙層結構，省聯社是一層法人實體，縣級聯社是一層，也有的地方是三層結構的模式;還有省份計劃組建幾個農商銀行等。中國銀保監會正在指導修改、完善上述方案。”2022年3月，中國銀保監會主席郭樹清表示。

“盡管當下各省上報方案的模式各不相同，但改革目的均指向更深層次：加強公司治理，激發經營活力，化解金融風險。所有省聯社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現代企業制度。”郭樹清稱。

省聯社改革提速：首單樣本落地

2022年4月18日，浙江農商聯合銀行掛牌成立，這標志著中國深化農信社改革“第一單”正式落地。

浙江農商聯合銀行在浙江省聯社基礎上組建，由浙江省內全部法人農信機構（下稱“成員行”）入股組成，注冊資本50.25億元，是具有獨立企業法人資格的地方性銀行業金融機構，是成員行的行業管理銀行和聯合服務銀行。

聯合銀行的模式有利于保持兩級法人地位不變，保持縣域法人機構穩定，是成本較低的一種改革模式。“該模式改革阻力較小，原省聯社的高層不需大調整，翻個牌子就成了。”一位業內資深人士表示。

根據之前監管的批復，核準王小龍為浙江農商聯合銀行的董事長任職資格;核準金麗麗的行長任職資格;核準陳博愷、林梅鳳、應朝暉的副行長任職資格。此前王小龍、金麗麗分別為浙江省聯社理事長、主任。

不過，浙江農商聯合銀行屬于非存款類金融機構，不具備商業銀行最核心的兩項職能：吸收存款和發放貸款。

和傳統商業銀行比，浙江農商聯合銀行還缺乏代銷業務資質和托管資質，這可能限制其理財業務的發展。另外，多家中小銀行人士對《財經》記者表示，未來中小銀行若想繼續開展新增的銀行理財業務，要么成立理財子公司，要么成為代銷機構，二者選其一。如果做不到，中小銀行就無法開展理財業務。

對于剛成立的浙江農商聯合銀行而言，短期內不太可能會立即申請到理財公司資質，這也會對浙江省農信體系的銀行造成一定的制約功能。

未來浙江農商聯合銀行在資管或財富上有何打算？作為省聯社改革的“排頭兵”，浙江農商聯合銀行如何探索“激發自身的經營活力和現代的企業制度”？另外，浙江農商聯合銀行如何既能發揮防范風險的作用，又避免對基層行過多的干預？

表：2016年-2022年“中央一號文件”對農信社省聯社的提及

資料來源：2016年-2022年“中央一號文件” 制表：顏斌

截至發稿日期，浙江農商聯合銀行不予置評。

2022年以來，發生農信改革的不僅在浙江一地，還有廣東省。2022年2月，東莞農商行發布公告稱，經廣東省政府同意，東莞農商行和普寧農商行的管理權從廣東省聯社整體移交至東莞市政府，并由東莞市政府委托該行協助管理普寧農商行，協助做好普寧農商行日常治理和經營管理，指導督促普寧農商行不斷完善法人治理機制。

上述措施與廣東省在2021年8月發布的《金融改革發展“十四五”規劃》有關：在全面完成農信社改制組建農商行的基礎上進一步深化體制機制改革，完善法人治理結構，支持符合條件的農商行擴大經營自主權，不斷激發農商行服務“三農”、服務小微的活力。推動省農信社管理體制改革，強化農信系統的黨建、紀檢監察、行業審計、風險防控、資金清算、數據系統等綜合能力建設。

改革追因：角色再定位，廓清公司治理

省聯社是2000年以后農村金融改革的歷史產物。早在1951年，新中國第一家農信社正式成立，農村合作社的發展較為曲折：1979年農業銀行恢復，農信社作為其基層機構開展農村金融業務。1996年，農信社正式與農業銀行脫鉤，由中國人民銀行直接承擔對其監督管理的職能。

但由于當時大量農信社出現經營不善甚至虧損，省政府下設的行政機構省聯社開始登場。起初，省聯社的定位是行業自律組織，職能是對農信社“規范經營管理和服務”。不過，此后省聯社擴權，對農信社的人事權、經營權、財產權、費用支出等方面均有管轄。

“農村金融機構在上一輪改革后，自身經營能力已得到極大改善，在支持服務實體經濟中的作用也越來越重要。但在實踐中，隨著農村金融機構自身以及外部環境的變化，原有機制開始面臨新的挑戰。”國家金融與發展實驗室副主任曾剛對《財經》記者表示。

新一輪省聯社改革原因之一是，農商行改制進度持續加快。2021年10月，中國銀保監會網站發布的《銀行業金融機構法人監管責任單位名單》顯示，截至2021年6月末，共有2229家農合機構。其中，農商行1569家，占主導地位，農信社634家（包括25家省聯社），農合行26家。

“即便在沒有改制完成的省份，農商行的數量和資產規模也占絕大多數，大部分農信社都不存在了，省聯社也需換個名稱。”有銀行高管告訴《財經》記者。

省聯社改革更深層次的原因在于，其管理體制與農商行之間自下而上的股權關系和自上而下的行政管理關系之間的扭曲。主要表現為：省聯社最初是由基層農信機構共同出資組建的地方性金融機構，但是目前省聯社的理事長和主任均由省政府任命和委派，并且部分省聯社對于基層行的微觀管理干預過強。

“省聯社是由農商行等農信機構出資的，但前者可以干預后者的人事權、經營權等多個方面。省聯社顯性權力較小，隱性權力較大。”一位行業資深人士稱。

“省聯社掌握著人事權，可以在不提前通知我們的情況下，調任高管。省聯社甚至可以影響到基層行對普通員工的招聘。對方批準了，我們才可以招新員工，否則就不能招。”另一位農商行副行長表示。

當前，農商行等農合法人機構股東、董事會和管理層對銀行的控制權并不取決于股權所決定的控制權，而在于省聯社。“基層銀行治理機制的有效性嚴重不足，2000年后農信社改革屬于‘花錢買機制，并且買來的‘舊機制一直延續至今。”有業內人士認為。

對基層農商行等機構的人士有“帽子權”、但缺乏監督，導致多地省聯社貪腐敗被查。中央紀委國家監委網站顯示，黨的十九大以來，遼寧、陜西、安徽、四川、內蒙古、山西、海南、山東等近十個省聯社“一把手”和班子成員落馬，有的地方甚至出現“前腐后繼”、窩案串案現象。

在分析省聯社腐敗問題高發頻發原因時，安徽省紀委監委第九紀檢監察室副主任陳勇在中央紀委國家監委網站刊發的《農信社緣何腐敗頻發》一文中稱，省聯社管理著一省幾十家甚至上百家縣級農商行的領導班子，人事權高度集中，一些省聯社領導因此收受系統內高管禮金賄賂，大肆賣官鬻爵，省聯社領導想插手各農商行工程建設、項目管理和信貸業務也十分便利。

中央紀委國家監委網站顯示，所謂“上梁不正下梁歪”，案發地揪出的“碩鼠巨蠹”，除了省聯社領導，也不乏來自其主管的各農商行和縣鄉信用社干部。陳鵬落馬后，安徽省農商行系統13名高管相繼被查。楊阿麟案更是造成內蒙古農商行系統400余人涉案，10余名高管被查。在萬仁禮等領導干部“示范”效應下，云南省農信社系統內部收送禮金禮品成風。

“省聯社‘一把手和班子成員立身不正，帶頭貪腐，幾乎必然導致全系統腐敗蔓延和政治生態被嚴重破壞。”辦案人員稱。

一位行業資深人士對《財經》記者表示，雖然名義上省聯社受到省政府的監管，但實際上其權力處于真空狀態，一些省聯社的負責人大搞“一言堂”。省聯社過多的行政管理，不僅會產生腐敗，還會影響著基層行的可持續發展。

《財經》記者梳理，2016年-2022年5月，多個文件提及省聯社“要淡化行政職能”。例如，2016年“中央一號文件”稱，開展農信社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能。2022年3月，中國人民銀行印發的《關于做好2022年金融支持全面推進鄉村振興重點工作的意見》顯示，各省、自治區聯社要明確職能定位，落實淡出行政管理的要求，因地制宜做優做強行業服務功能。

“‘黨管金融、黨管干部是政策導向，我們認可省聯社的管理權。不過，我們還期待省聯社能引領當下農商行的轉型，賦予農商行更多的自主權，培育市場主體。”一家華東地區農商行高管表示。

數位農商行行長對《財經》記者稱，經營效益好的銀行希望減少省聯社的束縛。但對于能力稍差的農商行和農信社而言，則需要省聯社的支持。若省聯社完全淡出行政管理，很多農合機構就沒有了發展方向。

在當前市場競爭日趨白熱化的背景下，尤其是國有大行和一些股份制銀行運用數字金融“掐尖”優質客戶時，多位農商行高管更期待省聯社在金融科技運用、新產品研發等領域給予服務、支持。

“我行當前面臨的最大發展阻礙是科技支撐能力不足，在大行的擠壓下無法下沉到農村客戶。我們沒有能力自建科技系統，使用的是省聯社開發的科技系統，但省聯社沒有經營壓力，也不足夠市場化，不太在意我們的科技訴求，其系統難以支撐我們的業務。”一位華北地區農商行副行長對《財經》記者稱。

針對基層行社在業務拓展和內部管理方面提出的金融科技領域的需求，省聯社響應能力和響應速度都相對有限。曾剛表示，在經濟數字化發展日益加快的背景下，金融科技投入和應用的滯后，可能會嚴重制約農信機構競爭能力的提升，并影響其長遠的市場發展空間。省聯社要加大金融科技方面的投入和能力建設，全面提升農信機構的金融科技應用水平和競爭能力。

由中央財經委員會辦公室經濟一局局長張曉樸等人著作的《金融的謎題：德國金融體系比較研究》顯示，推動農村金融機構的發展，有賴于進一步提升省聯社服務能力，更好地發揮規模效應優勢，提升農村金融機構的結算效率、資金頭寸調劑和風險管控能力、信息科技水平。同時，強化省聯社對農村金融機構的審計職能，完善農村金融機構內外部治理機制。

“考察德國信用社的治理結構可以發現一個有趣的現象：德國中央合作銀行作為信用社的‘中央機構，并無權干預各成員信社的高管任免權和用人權，也不會直接派人擔任成員信用社的高管。這對于強化我國省聯社的服務功能，弱化其行政管理職能不無啟發。”上書顯示。

2022年3月24日，浙江省臺州市路橋農商銀行蓬街支行的志愿者走訪種糧大戶，并為其提供信貸服務。圖/IC

四類改革模式，一地一策

省聯社改革的模式較多，當前市場關注的主要是以下四種：聯合銀行模式、金融控股公司模式、金融服務公司模式和統一法人模式。

多省數位農商行董事長、行長告訴《財經》記者，在當前的上報方案中，主要是以聯合銀行模式、金融控股公司模式兩種為主。聯合銀行模式是一種自下而上參股的參股方式，基層農信機構（包括農商行和農信社等）共同出資組建具備完善法人治理結構的省級合作銀行。浙江省聯社采取的就是該種模式。

改革成本最小是農商聯合銀行的特點。“這種模式下，省農商聯合銀行的控制權依然在省政府手中，并且出資仍舊是省內的農信機構，改革阻力很小。同一套班子，換張牌子即可。”另一位行業人士表示。

一位農商行董事長告訴《財經》記者，申請聯合銀行模式的不僅是浙江省，另有省份也申報了該模式。浙江省轄區內農商行發展水平相對均衡，有利于組建聯合銀行。對于轄區內農商行數量眾多、分化加劇的省份，也能探索聯合銀行的模式，省聯社可以委托優質銀行參股薄弱銀行，向其輸出人才和技術能力，實現協同發展。

聯合銀行模式與現有模式（省聯社模式）相比有些不同。曾剛曾表示，改制為聯合銀行后，省聯社由“合作金融機構”轉變為商業性金融機構，組建“三會一層”的架構，內部治理能力有所提升，“官辦”色彩弱化。但若按照公司法人治理模式，誰出資額高、持股比例大就該由誰管理，自身實力較弱的基層農信機構是否愿意接受自身實力強的農信機構的管理。倘若管理者由政府指派，則又回到現有模式，省聯社與基層農信機構的關系基本未變，仍然存在權責關系模糊、失配等問題。

《財經》記者從華北地區及華南地區獲悉，不少省聯社上報的改革方案是金融控股公司模式。該模式可募集國有資本、社會資本等，自上而下參股基層農商行、農信社等，可理順省聯社與基層農信社的股權關系，更好地實現服務“三農”。

不過，金融控股公司模式需要強有力的地方政府的財力支持。“雖然可以公開募資，但地方政府肯定是大股東，需具備豐富的財力才能采用這一模式。”一位業內人士對《財經》記者表示。

另外一種是金融服務公司模式，該模式仍然保持了原有的自下而上參股的方式，且符合國家提出的“淡化省聯社的行政管理職能，突出服務能力”。但若采用這種模式，意味著省政府放開對當地基層農信機構的控制權。“幾乎沒有省份的省聯社在改革方案中提到這一模式。”一位華南地區農商行副行長告訴《財經》記者。

學者和業界，甚至業界與業界之間對金融服務公司模式的觀點均有不同看法。“金融服務公司的模式很難推行，當地政府意愿不強。另外，部分農商行、農信社也希望借助省政府的力量來對抗當地一些不合理的行政要求，化解風險，開展政信業務等。”部分農商行高管對《財經》記者表示。

另外部分人士則有相反的看法。“農信社主任和理事長長期被特定群體壟斷，金融服務公司模式可有效解決‘內部人控制問題;況且，大量農信機構改制到農商行后，受中國銀保監會和‘三會一層等制約，無需再對省聯社負責;隨著存款保險制度實施以及當下金融保障措施的完善，省聯社淡出行政管理改革的條件基本成熟。”一些行業人士和學者表示。

最后一種模式為統一法人模式。目前采取統一法人模式的多為區域范圍較小的直轄市，如北京、上海、重慶、天津等地。《財經》記者獲悉，部分省聯社在近年來也上報了統一法人模式，但已被否定。

對此，有監管人士表示，統一法人模式會減少當地銀行法人數量，削弱其支農支小、支持縣域經濟發展的力度。

各省經濟社會發展水平不一，使得農信體系的發展存在較大差異。曾剛表示，對于省聯社的改革，還需各省根據實際情況，因地制宜地選定省聯社的具體改革路徑。但是，無論采取何種路徑，省聯社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，即堅持市場化、法治化、企業化的改革方向。

“省聯社改革要穩步推進，‘一地一策，千萬不能搞‘一刀切，每個地方的模式和進度也不要做統一要求。在（中小金融機構）風險居高不下的情況下，省聯社承擔著風險處置牽頭的責任，此時進行改革要慎重，需要思考改革是解決風險還是解決發展的問題。”2021年12月26日，河北省聯社黨委書記、理事長徐翀稱。

2000家農村中小行出路：體制創新

隨著經濟結構調整和利率市場化的不斷推進，銀行業凈息差水平持續收窄，整體的規模和盈利能力增速放緩，與其他類型銀行相比，農村中小行面臨的挑戰更加嚴峻。

在新挑戰下，頂層設計多次提出省聯社深化改革。2016年-2022年，數年的“中央一號文件”多次提出：穩定農信社縣域法人地位，提高治理水平和服務能力;推動農商行、農合行、農信社逐步回歸本源;完善涉農金融機構治理結構和內控機制，強化金融監管部門的監管責任;加快農信社改革等。

農村中小銀行如何實現高質量發展，當前突破點之一是農信社體制創新。“省聯社的改革不是‘要不要的問題，而是‘怎么更好的問題。尤其是在全面推進鄉村振興戰略的背景下，發揮好省級聯社的作用，有利于引領法人機構的有序發展。”國務院發展研究中心原主任李偉在2022年4月舉行的“第三屆中國農金30人論壇”上表示。

省聯社操盤者在中小銀行發展中扮演的角色極為重要。一家銀行高管表示，當下省政府在選擇省聯社掌舵者時需更加謹慎，要選擇懂金融、懂經濟的人才。若一省農村中小行的操盤者對銀行業了解不深，則無從談起省聯社的管理以及基層行的健康發展。

在中小金融機構改革中，公司治理一直是備受關注的話題。農村中小行的“三會一層”“一把手”，哪個更重要？徐翀表示，對于中小銀行特別是農村中小銀行而言，好的“一把手”更為重要。選好“一把手”比搭建形似神不似的“三會一層”重要得多。

“對于小法人銀行，董事長發揮著巨大的作用，決定著銀行的企業文化和發展走向。優秀領導班子是一行之本，有責任心、能力強的管理層才能甄選出優秀的員工去開展業務。”多位農商行行長對《財經》記者表示。

中小銀行機構公司治理薄弱、專業人才缺少的困境正得到監管的重視。2021年12月，中國銀保監會官網發布公告，正加快推動中國金融人才庫建設工作。

根據上述公告，銀行業已啟動首次信息征集，通過銀行推薦，面向六大國有銀行和部分全國性股份制銀行，納入符合監管部門任職條件、愿意入庫的專業人才，特別是有意愿擔任地方中小銀行董事長、行長、副行長等關鍵職務的人才。高管人員合格人選年齡主要限定在63歲以下，地方中小銀行可在遴選管理人才時參考。

目前農村中小行的息差收入幾乎占了營業收入的全部，而中間業務收入很少。但新形勢下，中小銀行息差在資產端和負債端雙承壓。

多位農商行人士對《財經》記者表示，隨著國有大行下沉，農村中小銀行用息差的盈利模式難以持久。中國不缺大的銀行，但是缺少有特色的小銀行，期待監管部門給予有特色的農村中小行實施差異化支持。

《財經》記者根據公開材料統計，2020年以來，已經有20多家中小銀行完成或正在經歷合并重組。其中，城商行合并重組較多，農商行等農村中小行的身影并不多見。

“（農信系統的）縣級行社不是越多越好，應適當整合。單體機構抗風險能力較弱，我們也不希望有這么多的機構，更希望能夠適當整合。”徐翀表示。

值得注意的是，2022年之前，有多年的“中央一號文件”提出：推動農信社省聯社改革，保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定。

不過，2022年“中央一號文件”對農信社改革的表述稍有變化：加快農信社改革，完善省（區、市）聯社治理機制，穩妥化解風險。未再提及“保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定”。