《中央企業合規管理辦法》亮點解讀企業合規管理實現閉環的保障

卞傳山

《中央企業合規管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公布并于2022年10月1日開始實施，標志著企業合規管理的正式法規性文件出臺。這是繼《中央企業合規管理指引》《企業境外經營合規管理指引》之后，首次由政府特設部門頒布的部門規章，是企業合規在立法進程中的里程碑事件。相較于之前的指引，《辦法》在立法目的上更明確、效力等級上更高、體系上更完備、風險管理職責更清晰。《辦法》亮點紛呈，其中將黨的領導融入合規治理、科學定位組織結構和職責、著重運行機制的建立健全、強化違規舉報與問責等方面亮點突出。

亮點一：將黨的領導融入企業合規治理

《辦法》第一條提出了立法目的，即為深入貫徹習近平法治思想，落實全面依法治國戰略部署，深化法治央企建設，推動中央企業加強合規管理，切實防控風險，有力保障深化改革與高質量發展，政治屬性開篇就得到了彰顯。相較于公開征求意見稿，《辦法》雖然未把“黨內法規”明確列入合規的淵源，但這并不意味著中央企業在合規管理時就不考慮黨內法規。《辦法》在第五條中，把“堅持黨的領導”作為中央企業合規管理工作應當遵循的第一原則進行說明;第七條規定，中央企業應當嚴格遵守黨內法規制度，企業黨建工作機構在黨委（黨組）領導下，按照有關規定履行相應職責，推動相關黨內法規制度有效貫徹落實。對中央企業來說，在開展合規管理工作時，應堅持大合規理念，企業內法律合規與黨的紀檢監督雙線共存，合力實現從人員到業務的全面合規。

堅持黨對國有企業的領導，是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。《辦法》第七條明確規定，中央企業黨委（黨組）發揮把方向、管大局、促落實的領導作用，推動合規要求在本企業得到嚴格遵循和落實，不斷提升依法合規經營管理水平。黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一，把方向、管大局、促落實是發揮黨組織領導核心和政治核心作用的本質和內涵。其中，“管大局”就是作為治理主體的核心，堅持總攬全局、協調各方原則，議大事、抓重點，加強集體領導、推進科學決策。既要對企業重大決策前置把關，又要協調董事會和經理層之間的關系，保障各治理主體高效協同運轉，形成合力。因此，必須準確把握企業黨組織在企業合規管理中的重要作用。

《辦法》將合規管理納入領導專題學習。《辦法》第二十九條規定，中央企業應當將合規管理納入黨委（黨組）法治專題學習，推動企業領導人員強化合規意識，帶頭依法依規開展經營管理活動。在國有企業雙向進入、交叉任職的領導體制下，建立黨委（黨組）定期專題學法制度，由黨委（黨組）親自帶頭學習合規管理相關知識，有利于自上而下樹立合規價值觀，推動中央企業合規管理長遠發展，充分體現了“把黨的領導融入公司治理各環節”的要求，進一步提高了政治站位。

亮點二：科學定位組織結構和職責

《辦法》沒有對監事會在合規管理中的職責作出規定，呼應了2018年國務院機構改革后，國資委國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署的做法。為順應國企改革需求，根據2022年4月《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，《國有企業監事會暫行條例》已于2022年5月廢止，2021年《中華人民共和國公司法（修訂草案）》中也有關于允許公司有條件地不設監事會或監事的相關規定。當前，黨委通過建立健全監督檢查制度，由專責履行監督職責的紀委發揮好“再監督、剛執紀、嚴問責”的作用，對公司重大決策部署實行評估和專項檢查，在一定程度上保障了公司重大決策部署及其執行過程符合黨和國家的方針政策。

根據《辦法》的規定，黨委（黨組）發揮把方向、管大局、促落實的領導作用;董事會充分發揮定戰略、作決策、防風險作用;經理層發揮謀經營、抓落實、強管理作用;企業主要負責人作為推進法治建設第一責任人，應當切實履行依法合規經營重要組織者、推動者和實踐者的職責;合規委員會履行合規管理的統籌協調職責;首席合規官對主要負責人負責，領導合規管理部門組織開展相關工作，指導所屬單位加強合規管理。

相對于公開征求意見稿，《辦法》雖然刪除了業務部門、合規牽頭管理部門以及紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門關于“三道防線”劃分的描述，但《辦法》明確了業務及職能部門承擔合規管理的主體責任，合規管理部門牽頭負責本企業的合規管理工作，紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門的監督、調查、責任追究等職能，進一步厘清了各部門合規職責的范圍，增強了部門間的協同和制衡。《辦法》第二十六條規定，中央企業應當結合實際建立健全合規管理與法務管理、內部控制、風險管理等協同運作機制，加強統籌協調，避免交叉重復，提高管理效能。這也響應了國資委會議提出的“積極探索深化法治框架下法律、合規、風控協同運作的有效路徑”要求。《辦法》還將合規管理負責人的職務名稱確定為首席合規官，明確首席合規官由總法律顧問兼任，對企業主要負責人負責，領導合規管理部門組織開展相關工作，指導所屬單位加強合規管理。

亮點三：著重運行機制的建立健全

《辦法》第四章用了9個條文，對合規管理的運行機制作了規定。合規運行機制是合規管理體系實施運行過程中的方式方法，包括合規風險識別評估預警機制、合規審查機制、合規風險應對機制、合規管理報告機制、違規舉報機制、合規管理與法務內控風險管理等協同運作機制、合規管理體系有效性評價機制以及合規考核機制。合規運行可考慮分為事前、事中、事后的三類運行機制，事前的機制可包括合規風險識別評估預警機制、合規審查機制等;事中的機制可包括合規風險應對機制、違規舉報機制等;事后的機制可包括違規問題整改機制、違規行為追責問責機制等。

《辦法》第四章建立了包括合規風險識別評估預警、合規審查、合規風險應對、合規管理報告、違規舉報、合規管理與法務內控風險管理等協同運作、合規管理體系有效性評價以及合規考核等八個環節在內的合規運行閉環管理機制。在總結吸收了《指引》實施以來企業合規管理經驗的基礎上，《辦法》第二十二條在合規風險識別評估預警機制中新增了建立合規風險數據庫的工作要求，并規定要定期更新，對風險發生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對典型性、普遍性或者可能產生嚴重后果的風險及時預警。《辦法》將合規審查作為經營管理的前置審查，其具體規定是，將合規審查作為必經程序嵌入經營管理流程，重大決策事項的合規審查意見應當由首席合規官簽字，對決策事項的合規性提出明確意見。此外《辦法》對合規風險應對及報告作了更加詳細的規定，提出建立違規問題整改機制，通過健全規章制度、優化業務流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規經營管理水平。

亮點四：強化違規舉報與問責

《辦法》增設了違規舉報機制，暢通違規舉報通道，延續和呼應了《關于做好2020年中央企業違規經營投資責任追究工作體系建設有關事項的通知》中對于黨中央決策部署遵循性的要求，要加大違規經營投資問題線索查辦力度，對貫徹落實黨中央、國務院決策部署存在問題，違反國家法律法規、國有資產監管規章制度和企業內部管理規定，造成資產損失或其他嚴重不良后果等，依法依規嚴肅追究有關人員責任。《辦法》第二十四條規定，中央企業應當設立違規舉報平臺，公布舉報電話、郵箱或者信箱，相關部門按照職責權限受理違規舉報，并就舉報問題進行調查和處理，對造成資產損失或者嚴重不良后果的，移交責任追究部門;對涉嫌違紀違法的，按照規定移交紀檢監察等相關部門或者機構。對舉報人的身份和舉報事項嚴格保密，對舉報屬實的舉報人可以給予適當獎勵。任何單位和個人不得以任何形式對舉報人進行打擊報復。《辦法》要求中央企業應當完善違規行為追責問責機制，明確責任范圍，細化問責標準，針對問題和線索及時開展調查，按照有關規定嚴肅追究違規人員責任。

違規舉報是舉報人用書信、電子郵件、電話、當面投訴等形式，向合規管理部門反映，提出意見、建議，或者舉報違反合規義務事項的行為。違規舉報是合規管理的一部分，是一項特別的制度或機制，為保障合規管理體系的有效運行，企業應建立完善的違規舉報機制。合規管理牽頭部門按照職責受理違規舉報，并就舉報問題進行調查和處理，涉嫌違紀違法的，及時移交相關紀檢監察機構處理。進行調查的部門和相關人員應當對舉報人的身份和舉報事項嚴格保密，任何單位和個人不得采取任何形式對舉報人進行打擊報復。為了保持違規舉報渠道的暢通，企業應提供必要的舉報設施和手段，采取相應的技術措施，建立安全的令員工放心的舉報渠道和舉報環境，這是保證違規舉報體系有效運行的必要前提。舉報可以采取實名方式或匿名方式，企業應設置舉報電話、舉報郵箱，鼓勵員工和利益相關方舉報，同時要保護舉報人。合規管理部門接到舉報之后，應積極調查、核實舉報信息，并把核實結果及處理結果向實名舉報人適當反饋。對舉報信息應進行保密管理。建立有效的違規舉報制度，需要系統謀劃、久久為功，可以先行開展試點，逐步積累經驗、完善配套制度。注重激發企業、行業內部建立有效的內部治理和合規管理體系，鼓勵內部舉報處置先行，減少道德風險和倫理困境。

建立健全企業違規問責機制，關系到企業對違規行為的態度，進而關系到企業合規管理體系能否健康運轉，因此，建立一套企業違規問責機制，是企業合規管理體系有效運轉的重要保障。違規問責是指對企業高管和員工的違法、違規、違紀行為進行責任追究的活動。涉及違反刑法或其他國家層面的法律法規的，應按規定將相關人員移交司法部門或相關政府部門。違規問責須堅持實事求是、有錯必究、問責與整改相結合等原則。違規問責的信息來源一般是合規檢查或監測過程中發現的問題，或者是收到的舉報、內部控告或申訴等。在實踐中，要特別注意違規問責措施的合法性和合規性，問責程序要有相關的法律和內部制度做支撐。違規問責機制是企業合規管理閉環的需要。國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》指出，持續完善合規管理工作機制，加強合規制度建設，開展合規審查與考核，保障體系有效運行，著力健全合規管理體系。完整的合規管理組織體系要實現合規管理工作的閉環，合規管理工作以合規風險為導向，建立預防、檢查和應對的閉環管理體系，從而達到合規管理的目的。因此，企業的合規管理主要是圍繞合規風險的預防、檢查和應對來展開，根據檢查環節中發現的合規問題，合規管理部門要把公司分散的管理制度按照公司合規治理與合規管理的要求，進行修訂、刪減或增加，從而使得公司的管理制度在流程、內容上合規，缺少問責環節的合規管理不是合規管理的本質需求，有效運行的合規管理體系不能缺少對違規人員的問責處理，否則不能形成合規管理真正意義上的閉環。

誠然，《辦法》經公開征求意見修改完善后的正式發布，像關于制度建設、合規文化、信息化建設、監督問責等亮點還有許多。我們相信，《辦法》必將引領中國企業在合規治理上邁出更加堅實的步伐，真正成為企業持續健康發展的重要保障。

作者系江蘇寧滬高速公路股份有限公司黨委委員、紀委書記