完善政策激勵 促進江蘇民辦幼兒園良性發展

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園，為民辦幼兒園的發展指明了方向和道路。江蘇省民辦幼兒園近年來取得了較好發展，但仍面臨不少發展困境。建議以統一法規與準入門檻規范辦園標準，以分類統籌登記與差異化管理細化民辦幼兒園監管，完善政策鼓勵普惠辦園，促進全省民辦幼兒園良性發展。

一、江蘇省民辦幼兒園發展現狀與問題

政策保障充分，發展日益蓬勃。2010年，江蘇省制定出臺了《省政府辦公廳關于加快學前教育改革發展的意見》，意見提出學前教育改革發展要堅持“公益公平、普惠于民”原則，積極扶持民辦幼兒園發展，對承擔普惠性教育任務的民辦幼兒園進行補助。其后，又陸續出臺了《學前教育改革發展重點工作任務分解方案》、《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》、《江蘇省學前教育條例》、《關于實施第二期學前教育五年行動計劃的意見》等一系列配套政策文件，為省內民辦幼兒園發展營造了良好的政策環境。據統計，截至2015年，江蘇省共有幼兒園5072所、在園幼兒234.13萬人、專任幼兒教師11.59萬人，其中，民辦幼兒園1794所、民辦幼兒園在園幼兒64.29萬人、專任民辦幼兒教師3.78萬人。民辦幼兒園已成為江蘇省學前教育事業的重要組成部分。

兼顧公益公平，普惠成為亮點。“十二五”期間，普惠性民辦幼兒園的認定與建設工作已在全省13個設區市鋪開。2015年，江蘇省出臺了《江蘇省普惠性民辦幼兒園認定管理辦法（試行）》，對普惠園的認定要件、認定程序、認定管理、經費管理等作出規定，將普惠性民辦園納入全省的財政統籌與管理。其后所認定的一批質優、收費低的普惠性民辦幼兒園，對解決“入園難、入園貴”的現實困境發揮了有效作用，產生了較大的社會反響。

政策落實各異，整體規劃暫缺。在江蘇省普惠性民辦幼兒園的建設中，仍存在部分問題。一是普惠政策宣傳不到位。課題組對全省民辦幼兒園教師的問卷調查數據顯示，一些未轉型為普惠性民辦幼兒園的教師，對普惠性民辦幼兒園政策缺乏基本了解或完全不了解。二是部分地方普惠園建設缺乏整體設計。在對區域內學前教育現實需求不了解，對普惠園的政策目標、扶持措施與過程、扶持效果跟蹤與評估、監督機制等未作有效規劃的背景下，省內部分地區對普惠園的認定主要依循“民辦幼兒園自愿申請，政府審核”，而忽略了“政府對區域內學前教育需求進行宏觀布局，引導轉型”的前提環節，導致有些地區普惠園建設與公辦園重復，有些地區又同時缺乏普惠園與公辦園。三是部分地方普惠園認定標準重“機會”輕“質量”。普惠園建設的初衷是由民辦園向公眾提供與公辦園保教質量相當且收費相當的幼教服務，但部分地方在普惠園認定過程中，民辦園的“分布區域、資質、收費標準、辦園規范、內部管理規范”等成為政府考量的核心指標，而幼兒園的“保教質量”這一關鍵性指標卻表述模糊、一筆帶過。這有悖于普惠園既“增加入園機會”又兼顧“保教質量”的建設初衷。

獨立法規尚缺，制度仍需設計。盡管江蘇省就普惠園辦學出臺了相關政策，但仍缺乏統一的民辦幼兒園辦園政策法規，使得全省民辦幼兒園的發展仍存在有待厘清和明晰的盲點。一是民辦幼兒園的屬性問題，包括法人屬性、產權屬性、營利與非營利的界定；二是民辦幼兒園的產權、資產和會計制度問題；三是民辦幼兒園的內部治理問題，涉及幼兒園的權利與幼兒教師權益；四是政府在民辦幼兒園發展過程中的職責問題，具體包括政府提供的各項優惠政策、對民辦幼兒園市場的監管、政府服務等。這些問題均需專門政策法規加以進一步澄清。

二、促進江蘇省民辦幼兒園發展的對策與建議

出臺統一法規，建立準入門檻。一是建議省內盡快出臺專門針對民辦幼兒園的地方性政策法規，同時加大對民辦幼兒園的財政扶持力度，為其發展構建更優的外部空間。二是建議針對江蘇省經濟發展與人口結構的區域化差異，以及學前教育需求所呈現出的復雜性和多樣性，把好民辦幼兒園的準入關口，制定不同層次、面向不同群體的民辦幼兒園辦園準則。從辦園資金、班額規模、園舍條件、園長任職資格、教師與保育員任職資質、班級配備標準、保健員配備標準等方面，對民辦幼兒園的辦園標準進行分類。達到標準的，核發相關主管部門的辦園注冊證，不達標準的，則不發辦園注冊證，從而實現細節可控的門檻分類管理。

分類統籌登記，實施差異化管理。一是建議積極開展省內民辦幼兒園分類注冊管理工作。將民辦幼兒園劃分為營利性與非營利性，并進行不同的法人登記管理制度。營利性的民辦幼兒園在工商部門登記注冊，其屬性為依法獲得盈利的企業法人。非營利性的民辦幼兒園則在民政部門登記注冊，其屬性為依法獲得合理回報的民辦事業單位法人。二是建議實施差別化管理。以分類注冊為基礎，為不同類型的幼兒園提供差別化投資融資支持、財稅土地優惠等政策扶持、民辦幼兒園教師制度保障等配套舉措，由此理順民辦幼兒園的法人屬性、產權屬性、營利與非營利、教師權益保障等問題。

推進完善政策，鼓勵普惠辦園。一是建議加大普惠性民辦幼兒園政策的宣傳力度。在全省普惠性民辦幼兒園資源總量仍有欠缺的背景下，各級主管部門要通過各種渠道加大政策宣傳力度，使民辦幼兒園的投資者及教職員工認識到轉型后的發展前景，進而增強轉型意愿，形成“政府鼓勵、投資者樂意、教職員工積極參與、家長熱切期盼”的普惠園建設氛圍。二是合理規劃布局普惠性民辦幼兒園建設。強化政府在普惠園建設中的宏觀調控作用，要求政府各部門對行政區域內的經濟社會發展狀況、人口分布情況與變化趨勢、適齡入園兒童分布情況（包括流動人口子女、殘障適齡幼兒、貧困家庭幼兒、留守幼兒等弱勢幼兒群體）、居民對學前教育的需求、現有及潛在學前教育資源的分布等進行摸底，以“因地制宜、方便就近”為基本原則，合理布局公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園。三是加強建設過程中的質量監管。參照國內其他地區既有經驗，要求普惠性質幼兒園進行自我評估并接受教育部門質量審核；出臺專門的“學前教育表現指標”，作為普惠幼兒園質量自評與政府評估的共同評價準則；頒布普惠幼兒園的質量自評程序，并為幼兒園提供報告范本；同時將普惠幼兒園的質量審核報告上傳至教育部門網站供社會和家長查閱。

〔本文系南京曉莊學院周紅承擔的江蘇省社科基金項目“加快推進江蘇省民辦幼兒園發展研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：劉志剛endprint