從傳染病衛生健康行政輔助實踐角度論述傳染病衛生健康監督工作

趙大江 劉小云

【中圖分類號】 R51 【文獻標識碼】 A? ? ? 【文章編號】2107-2306（2022）10--02

2021年以來，東營市傳染病衛生健康行政輔助工作，即受托的醫療衛生單位傳染病防治、消毒產品生產企業、餐具飲具集中消毒服務單位衛生健康行政處罰事項，在東營市衛生健康委員會領導與監督下，接受山東省衛生健康委員會執法監察局指導，接續傳染病衛生健康監督，圓滿完成年度任務，全市傳染病行政管理相對人1321家，其中醫療衛生單位1300家、消毒產品生產企業10家、餐具飲具集中消毒服務單位11家，必要檢查1321家，覆蓋率100%;一級以上醫療機構110家，傳染病防治監督綜合評價110家，綜合評價率100%;全市國家雙隨機抽查81家，其中醫療衛生單位70家、消毒產品生產企業6家、餐具飲具集中消毒服務單位5家，除卻餐具飲具集中消毒服務單位關閉2家、完成率60%，其他完成率、完結率100%;全市罰款7.0萬元，其中國家雙隨機抽查罰款0.6萬元，數據來源于國家衛生健康監督信息報告系統。

一、主要做法

（一）精準法律善其事。法，對依法成立的機構、組織、單位，是先驗的單項管道，其實踐的經驗質料無法改變，唯有充足的經驗質料才能填滿先驗的單項管道，擠出正確、合理、基于權利救濟的產出，如果案件便是鐵案;執法言法靠法不問立法之事，執法的前提是管轄，管轄是執法言行的總開關;沒有管轄便沒有執法言行，因而法律、法條、法律責任是行政執法人員唯一的共同語言，如何執法取決于法律如何規定。

沒有管轄便沒有行政輔助，法律適用是管轄的前提。鑒于傳染病防治法“醫療機構指按照《醫療機構管理條例》取得醫療機構執業許可證，從事疾病診斷、治療活動的機構”規定的實際，傳染病防治法適用的前提是有執業許可證的醫療機構，非醫療機構雖然也有傳染病防治場景，但不適用傳染病防治法;傳染病防治法實施辦法，為消毒管理辦法依據之一，要么超出傳染病防治法衛生健康部門職責，要么超出傳染病防治法法律責任，即使有法律責任細化深化部分也被后來的立法單品所取代，依據立法法法律適用原則的規定，該實施辦法無法直接適用，適用需要慎而又慎;法定傳染病病原體之刀將醫療廢物一切兩半，被污染醫療廢物，依據傳染病防治法本法沒有規定的才適用其他法律、法規、規章的規定，反推的傳染病防治法有規定的只能適用本法依然成立，這是傳染病防治法之錨、金標準、核心，這時醫療廢物管理條例、醫療衛生機構醫療廢物管理辦法無法適用，只能被傳染病防治法第六十九條（四）調整，同理，鑒于病原微生物實驗室和新冠疫情期間醫療衛生單位的醫療廢物無法排除作為法定傳染病病原體新冠病毒污染的實際，按照風險就高不就低原則，其醫療廢物只能被視為被污染的;鑒于醫院感染管理辦法調整醫療機構、診療過程、具體操作的實際，醫療機構遭遇消毒管理辦法與調整各級各類醫療機構的醫院感染管理辦法沖突時，基于傳染病防治法“醫療機構必須嚴格執行國務院衛生行政部門規定的管理制度、操作規范，防止傳染病的醫源性感染和醫院感染”的規定，依據立法法特別法優于一般法法律適用原則的規定，適用醫院感染管理辦法，醫院感染管理部門、分管部門及醫院感染管理專（兼）職人員對消毒藥械和一次性使用醫療器械、器具的相關證明審核構成醫院感染管理辦法關于消毒滅菌適用的起點;鑒于傳染病防治法沒有餐具飲具集中消毒服務單位衛生安全的具體規定而食品安全法卻有其具體規定的實際，餐具飲具集中消毒服務單位衛生安全調整只能適用食品安全法，這里的衛生安全與食品安全同義，只是名稱不同而已，部門管轄內容不存在切換的問題。

不是行政處罰法律責任，不涉及衛生健康行政輔助工作。依據傳染病防治法第六十八條和第六十九條釋義，傳染病防治衛生健康法律責任警告、通報批評不是行政處罰，其僅是與行政處罰法罰種重名而已，這是理解、掌握、適用傳染病防治法的重點、難點、支點;依據行政強制法，傳染病防治法中因新冠疫情停課、停業、停市、停止集會、封控等為行政強制或者行政強制措施，不是行政處罰;醫院感染管理辦法，基本不涉及行政處罰法律責任，只是情節嚴重的，才依照《傳染病防治法》第六十九條規定，可以依法吊銷有關責任人員的執業證書，至于“衛生行政部門在檢查中發現醫療機構存在醫院感染隱患時，應當責令限期整改或者暫時關閉相關科室或者暫停相關診療科目”，是監督管理措施，不是法律責任，更不是行政處罰。

唯有行政處罰法律責任，才可能涉及衛生健康行政輔助工作。行政輔助成立的前提是行政處罰事項，委托是可以的選擇項，取決于委托者的主觀意愿，受托方應當符合行政處罰法規定，除依法成立外，在具備的條件中尤其具備與行政處罰對應的技術檢查和技術鑒定能力，至少不與現行相關法律規定沖突，更重要的是可以實現委托，至少沒有可實現委托的障礙，如違法沒有先內部行政法律責任而后行政處罰或者違法嚴重時才可以行政處罰或者調查取證手段難以實施等，更為關鍵的是委托不轉移法律責任，如果委托糾紛成立，則委托者自動被認為自始至終沒有委托;消毒管理辦法調整消毒產品生產企業，涵蓋消毒產品在華責任單位，在消毒產品使用環節只涉及醫療衛生單位，消毒管理辦法外部行政法律關系法律責任中沒用警告罰種，也是基于傳染病防治法的規定，因而消毒管理辦法適用范圍極其狹窄;即使有法律和法律責任可適用，法律責任的辨認也是異常困難，唯有外部行政法律關系剪刀，才能除卻民事法律責任、刑事法律責任之雜草，裁開覆蓋政務法律責任、內部行政法律責任，裸露行政處罰巖石，在衛生健康領域，傳染病防治內部行政法律責任和政務法律責任主導，外部行政法律責任適用場景相對較少，應當仔細辨識。

鑒于此，傳染病衛生健康行政輔助主要包括醫療衛生單位消毒產品進貨驗收制度、未被法定傳染病病原體污染的醫療廢物集中處置管理、有證明被法定傳染病病原體污染滅菌后的醫療廢物等行政法豁免，餐具飲具集中消毒服務單位、消毒產品生產企業所適用法律責任只對應外部行政法律關系，相對簡單;依據產品質量法，消毒產品生產企業是從有關部門職責中摳出來的部分，需要優先適用，其復雜的是與有關部門職責切割，不在本文探討;如果是專業共公共衛生機構，首先考慮傳染病防治法第六十八條調整，其他應當依據有關法律規定，具體問題具體分析，不再贅述。

（二）勇毅踐行利于責。一是集中整治。2021年3月19日至8月31日，全面完成醫療衛生機構病原微生物實驗室生物安全監督檢查專項行動任務，全市病原微生物實驗室147個，包括新冠病毒核酸試驗室25個，覆蓋率100%;2021年5月28日至9月30日，依據《東營市衛生健康委員會、東營市生態環境局關于印發<2021年全市醫療衛生機構醫療廢物規范化處置專項整治行動方案>的通知》精神，結合院感督導、國家雙隨機抽查任務、疫情防控督導等活動穿插進行、壓茬而來、層次遞進，按照時間節點，有步驟展開，全面實施全市醫療衛生機構醫療廢物規范化處置專項整治行動;2021年2月3日至3月31日，根據《山東省衛生健康委員會執法監察局關于開展抗（抑）菌制劑監督檢查的通知》精神，摸清全市消毒產品生產企業家底，全市消毒產品生產企業10家，其中二類消毒產品生產企業1家，第三類消毒產品生產企業9家，無第一類消毒產品生產企業和抗抑菌消毒產品生產企業。

二是衛生健康行政輔助檢測。2021年6月7日至28日，全市餐具飲具集中消毒單位集中抽樣檢測，抽查單位11家，抽樣72份，按照《食品安全國家標準消毒餐（飲）具》（GB 14934—2016）檢驗，檢驗項目包括感官要求，理化指標游離性余氯、陰離子合成洗滌劑（以十二烷基苯磺酸鈉計），微生物限量大腸菌群、沙門氏菌，合格72份，合格率100%。

三是提升行政輔助水平。衛生健康必要檢查符合法律規定，沒有發現違法的，制作指導性衛生健康監督意見書，重申有關法律、法規、規章、規范性文件、規范、標準、要求;發現違法的，制作指令性衛生健康監督意見書，不斷提高指令性衛生健康監督意見書的針對性、適應性、依從性，改正驗收合格的書面行政指導;使用手持終端，在現場將日常衛生健康信息通過山東衛生健康監督網衛生健康監督信息報告系統或直接錄入國家衛生健康監督中心網全國衛生健康監督信息報告系統相應的功能模塊。

（三）追求理性畢其疫。高度重視法律邊界，充分理解衛生健康行政主體權限，嚴格辨析衛生健康事業單位法定事權，嚴防跨部門、僭越衛生健康行政主體、挪用衛生健康事業單位法定事權等侵權。

按照年度整合國家雙隨機抽查、專項行動、年度巡查，重在深挖涉行政處罰違法線索、立即制止、限期改正、依法調查處理、有效提出證據性行政處罰建議，將精準錘煉成一種現代工作方式，盡罰適法;厘清責任、控制質量、全過程記錄，依法制作行政處罰案卷，有效規避法律陷阱，有力銜接行政處罰決定履行與違法改正;國家衛生健康監督信息報告系統是一個由國家控制的網絡平臺，個人賬戶、密碼鑰匙、網上操作必然跟隨每個衛生健康行政執法人員終生，即使刪除，后臺也可以恢復，因而任何網上操作都不只是敲擊鍵盤的問題而是該不該敲擊鍵盤的問題。

專人打理信息庫，常態化掃描，及時廓清模糊信息、更正錯誤信息、出清垃圾信息，在當年關閉前，填寫一次衛生健康必要檢查情況，以確保覆蓋率、建檔率、網絡報告率100%。

二、存在問題

（一）非行政處罰事項以行政處罰事項委托。其實，行政輔助取決于法定場景，其本身就缺乏伸縮性，即使自由裁量也應當接受裁量基準的約束，如果不顧法律體系、實體法與程序法區別、法律關系性質，自行解釋法律責任，積木式對應行政處罰法律責任罰種，便無法剔除罰種重名現象，勢必促成事業之船偏航。

（二）政策混同法律。國家政策、不宜公開的規定，不是法律、法規、規章、規范性文件，不能作為行政處罰依據適用，否則，容易跌入行政處罰事項調查處理執業法律陷阱。

（三）行政監督、行政檢查與行政處罰必要檢查混淆。2021年7月15日，新版行政處罰法實施，將行政職責與受托行政處罰事項作了嚴格界定，以書面形式錨定、備案、向社會公開，行政監督與行政檢查、執法檢查與行政處罰必要檢查仍然混淆，給行政處罰事項調查處理工作帶來了嚴重困擾。

三、對策措施

違法與當事行政管理相對人內部強勢碾壓弱勢有關，其動力為比較利益，即利益隱藏的利益，只要不被抓就會接著犯，因而應當就管轄事項，使用法哲學笊籬，在法律體系中撈取所適用法律、法條、款、項、目的零件，提出證據性行政處罰建議，依靠行政決定，有效平衡其行政糾紛。

完成年度常規工作，職責之內橫到邊、縱到底、側到墻，以行政執法文書呈現;加強政策與法律、法規、規章研修，精準管轄、恪守法定程序、追求行政處罰理性;結合行政管理相對人現場，開展相應法律、法規、規章、規范性文件、規范、標準、要求實訓，持續提升傳染病衛生健康行政輔助水平。

2022年3月25日，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，以公正執法創造良好營商環境、構建全國統一市場，為傳染病衛生健康行政輔助工作帶來了前所未有的挑戰和提供了千載難逢的機遇，需要以實際行動踐行使命、勇于擔當、應職盡責。