跨界流域生態補償試點政策的經濟效益研究

郭 慧 王彬彬 徐 茜 苗欣怡 孫佳妍

（南京財經大學 江蘇南京 210000）

生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。但在當前生態文明建設中，東西部經濟發展不平衡、環境資源利用率不均衡等問題，導致經濟發展遠高于環境增長，帶來高污染、高耗能等環境問題，威脅人類的生存發展。當今社會，水資源的保護是生態環境保護的重點命題，特別是對于流域分布廣闊的中國，但廣闊的流域分布卻成為流域水質污染的原因之一。在環境約束與保護逐步強化的當今，完善生態補償制度已成為我國發展的重要課題。首先，生態補償機制的完善有利于資源環境承載能力的提升；其次，有助于我國有效突破資源環境制約瓶頸，不斷提高經濟發展的質量和效益；此外，生態補償制度的特殊性能夠加速流域當地的經濟增長。那么，我國流域生態財政支出政策的實施，能否在改善流域生態問題的同時有效解決當地貧困問題，進而實現流域生態保護和居民增收減貧的雙贏？厘清這一問題對于科學評價流域生態補償財政支出政策措施的實施效果，健全生態保護補償機制具有重要的指導意義。

一、流域生態補償文獻綜述

流域生態補償的經濟效益能否對居民增收減貧產生積極影響，一直是經濟研究的熱點問題，學術界對此的看法莫衷一是。

（一）贊同觀點：流域生態補償的經濟效益顯著

Milder等（2010）認為，生態補償具有非常明顯的減貧潛力，是因為生態補償的實質是為生態服務付費，生態服務具有很大的市場價值。Pagiola等（2005）認為，生態補償如果能結合當地居民貧困的實情因勢利導，能夠實現保護環境與減少貧困的雙贏。Richards（1997）指出，生態環境脆弱地區生態補償具有較好的減貧效應，是因為生態補償能夠保障可持續利用生態服務。

（二）反對觀點：流域生態補償的經濟效益不顯著

Adams等（2004）指出，生態補償政策失敗可能是實施生態補償制度時，將保護生態環境作為唯一目標。Landell-Mills（2002）認為，生態補償減貧效應的不顯著性表現為有可能拉大受償區居民的收入差距。趙晶晶（2019）等認為，現金型補償方式僅短期內起到了扶貧的效果，補償停止就會出現返貧的現象。本研究認為，造成上述兩類不同觀點的原因如下。第一，樣本的選取存在差異。不同的產業結構發展水平下生態補償的減貧效應存在差異，減貧作用視產業結構發展程度不同而定。第二，研究的時代環境不同。學術界對生態補償機制的經濟效益研究會有不同的主流傾向，導致對于生態補償經濟效益的顯著性觀點不同。

基于此，本文在此基礎上運用理論邏輯推理和實證分析相結合的方式，彌補既有研究的不足之處，深入研究以上課題，具體體現為：本文以我國148個交接斷面為考察對象，通過研究揭示“輸血型”生態補償財政支出，與“造血型”生態補償財政支出減貧效應發生機理的基礎上，基于全國148個交界斷面水質和經濟數據為樣本的實證結果顯示，以期從理論與實證兩個方面探究實施流域生態補償方式對于經濟效益的影響。同時，提出要增強“造血型”生態補償財政支出，充分挖掘并發展地區特色產業，優化就業結構等，建設更加市場化、多元化的生態補償機制，助力當地經濟發展。

二、理論機制分析

在經濟社會發展中，生態環境保護往往與經濟發展存在一定的矛盾。而流域生態補償不僅能夠改善環境，還能提高經濟效益。流域生態補償方式可分為“輸血式”和“造血式”生態補償，其經濟效益得益于政府的財政轉移支付、勞動者技能的提高、就業結構的優化和新興產業興起。

（一）直接增收效應

在實施生態補償試點的地區，政府通過轉移支付方式直接給生態補償試點地區提供資金和實物補貼，是一種傳統的“輸血式”生態補償。在這種情況下，受償區居民將直接得到政府分配的資金或實物，但此時的獲得是短期的、間斷式的。在初期，政府的轉移支付能夠有效幫助受償區居民直接增加收入，改善貧困人群的消費水平和生活水平，提高抗風險能力。

（二）勞動就業效應

在生態不良的經濟欠發達地區，“輸血式”的傳統生態補償模式，依賴于政府的長期資金支持，往往具有不穩定性，一旦“輸血”出現問題，補償就會發生“斷鏈”，故而有學者提出了“造血式”的生態補償。“造血式”生態補償更像是“授人以漁”，融合了更加多元化方式的補償，催生自我發展能力，使貧困人群依靠自己的能力擺脫貧困。這種生態補償機制帶來的減貧和經濟效益，是長期可持續發展的，具有生機與活力。

1.提高勞動者技能

流域生態補償財政支出能夠提高勞動者的素質，增加就業機會。在生態流域補償試點地區，生態服務的提供者是相對落后地區的貧困人群，受限于生長生活環境、知識能力等，不能使資源得到充分利用。而對勞動者技能素質的培養能夠增加其技能，擺脫從農村土地生產方式獲得收入的單一模式，轉向現代農業、現代工業、服務業，改善生活水平、獲得就業機會、提高經濟收入的方式趨于多元化，有效改善農村的就業形勢，緩解農業生產對生態環境的壓力，促進當地減貧目標的實現。

2.優化就業結構

合理的就業結構是整個經濟和就業增長的關鍵。一方面，政府在該地區建設自然保護區等生態項目或基礎設施項目，提供大量崗位，使該地區農戶由原先傳統的農業部門投身于工業或服務部門，穩定獲得較高收入，促進就業多元化。另一方面，政府提供政策傾斜，鼓勵受償區農戶進入城市從事工業、商業等，減少剩余勞動力，促進要素的流動。兩種方式都大大優化了原有的以農業生產為主要生產方式的就業結構，提高勞動使用效率，獲得穩定且持續的收入，起到了明顯的減貧增收效應。

3.催生新興產業

流域生態補償政策能夠通過催生新興產業，并帶動與之相關產業的發展，為當地經濟發展注入新的活力。政府應根據當地環境狀況及經濟發展狀況進行綜合考慮，適當“關、停、并、轉”污染度較高企業，并通過提供資金、技術、人才、政策等方面的支持，積極發展新型工業或服務業。

三、實證分析

（一）模型設定

為了證明實施流域生態補償政策對推動地區經濟發展有著重要的影響，本文采取雙重差分法（DID）有效地分析政策效應，較為客觀地評價政策的實施效果?？紤]到中國漸進推行生態補償政策的現實情況，本文采用多期DID方法加以實證檢驗，模型如下所示：

式中，y表示經濟效益，本研究采用城鎮、農村居民可支配收入以及兩者之差；ec為生態補償政策，ec為1表明該地區在某一年實施了流域生態補償政策，ec為0則相反。β1為生態補償政策對所在地經濟效益的邊際貢獻，如果β1顯著為正，表明流域生態補償對當地經濟發展水平具有改善作用；如果β1顯著為負，則相反。Zn為控制變量。β0代表常數項，εit代表隨機擾動項。

（二）變量選取、數據來源及說明

1.變量選取

（1）被解釋變量。本文共選取三個被解釋變量，分別是城鎮居民可支配收入、農村居民可支配收入以及城鎮居民可支配收入，與農村居民可支配收入之差。實施流域生態補償不僅能改善水流環境，更能夠改善當地居民生活質量，提高地區經濟發展。

（2）解釋變量。本文將全國148個水質監測點所在的縣級市（區），從2000—2019年是否實施流域生態補償政策作為解釋變量，實施了流域生態補償政策的年份取值為1，反之為0。從橫向與縱向兩個視角考察流域生態補償政策對當地經濟發展的影響。

（3）控制變量。本文選取地方一般財政支出、地方一般財政收入反映財政水平，選取了第三產業從業人員數反映該地區產業結構發展狀況，選取年末單位從業人員數反映該地區的就業情況，選取城鎮固定資產投資完成額反映制造業發展水平，選取年末金融機構各項貸款余額反映金融發展水平，選取糧食產量反映農產品的生產狀況，采取農業機械總動力衡量農業的機械化程度，選取普通中學在校生數與普通小學在校生數作為反映地區教育水平的指標。

2.數據來源

本文數據來源于《中國縣域統計年鑒》與各地區《國民經濟和社會發展統計公報》相應各期，選取我國148個水質監測點所在的縣級行政單位，采取地方財政一般預算支出、地方財政一般預算收入、金融機構各項貸款余額等9個指標，構成2000—2019年縣級面板數據樣本。

（三）結果與分析

本文使用雙重差分法檢驗流域生態補償政策，對于地區經濟發展狀況的影響，以城鎮居民可支配收入（y1）、農村居民可支配收入（y2）以及兩者之差（y3）作為被解釋變量，檢驗結果見表1。

表1 基本回歸檢驗結果

由表1列（1）—（3）可知，流域生態補償的回歸參數均在1%的顯著性水平上均顯著為正?；貧w結果表明，流域生態補償政策能夠顯著地提高居民的人均可支配收入，促進地區經濟發展，為當地帶來經濟效益。

（四）機制檢驗

根據前文分析結果，流域生態補償政策對經濟具有顯著影響。但無法得出如何影響人均收入，從而影響經濟發展水平的。因此，進行機制檢驗分析，即分析生態補償政策通過何種機制來影響人均收入的?；居嬃磕Ｐ腿缦滤荆?/p>

式中，zn為第n個作用機制，此處分別為：第三產業從業人員數和地方政府財政支出水平。zi，t為除zn外其他控制變量，εi，t為隨機擾動項。本機制檢驗以城鎮居民可支配收入（y1）為例，進行分析與說明，回歸結果見表2。

表2 機制檢驗回歸結果

1.就業水平

流域生態補償政策通過提高勞動者技能、建立新興產業等方式，提供更多的就業崗位，并激勵農村剩余勞動力轉移至更能提高收入水平的第二、第三產業，增加可支配收入，優化就業結構。由表2可知，第三產業從業人員數對城鎮居民人均可支配收入的影響通過了顯著性水平檢驗，同時系數為正，即第三產業人員數的增加帶動了城鎮居民人均可支配收入的提高，符合一般的經濟意義檢驗。因此，實施流域生態補償政策能夠增加改善當地就業水平，優化產業結構，從而提高居民的人均收入，推動經濟的發展。

2.財政支出水平

流域生態補償政策能夠通過中央向地方政府撥款的方式，增加受償區生態環境保護的專項資金，增加政府的財政收入。政府可用這筆資金改善公共福利水平，增加基礎設施建設，扶持本地的工業、服務業發展，為當地經濟的發展提供了堅實的資金保障。由表2可知，地方財政一般預算支出對城鎮居民人均可支配收入的影響，通過了1%的顯著性水平檢驗，同時系數為正，即兩者正相關，符合一般經濟意義檢驗。因此，流域生態補償政策通過中央撥款的方式增強當地的財政實力，提高居民的人均可支配收入，帶動經濟發展。

本文采用雙重差分法（DID），分析流域生態補償的政策效應，并采用機制檢驗去驗證政策效應。機制檢驗的結果均通過顯著性水平檢驗，并符合一般的經濟意義，檢驗結果具有可靠性，表明流域生態補償政策能夠多方面影響當地居民的可支配收入，帶動地區經濟發展。

四、研究結論與政策啟示

（一）研究結論

本文在研究流域生態補償模式——“輸血式”生態補償和“造血式”生態補償及對全國148個水質監測點所在地區的數據深入剖析后，加強了生態補償試點對受償區居民的增收減貧作用效果的了解，得到了以下結論：

1.生態補償可以推動當地居民的生活水平，達到增收減貧的目的，改善經濟就業環境，推動城市化、工業化發展進程，提高資源利用率，帶動上下游地區協同發展，提升生態補償綜合效益。

2.輸血式生態補償財政支出和造血式生態補償財政支出，都具有增收減貧效應，但各有側重。輸血式生態補償適用于初期建設，有助于彌補流域生態補償標準低且不均衡的局面，穩定基礎，短期高效的促進增收減貧。但在中后期階段，輸血式生態補償將不再適用。而造血式生態補償能形成長效機制，發揮區位優勢，利用資源便利，促進被補償地區“造血”技能的培養和發展，完善地區的相關產業經濟鏈，進一步促進經濟和環境的和諧發展，使外部補償轉換為內部發展能力與活力。

對于流域生態補償應做到并形成，以造血式生態補償為主、輸血式生態補償為輔的機制，更多地將資金由“輸血式”轉向多元“造血式”，破解資金難題，調動地方保護流域生態環境的積極性，尋求流域生態補償增收減貧效益的可持續發展。

（二）政策啟示

1.優化生態補償財政支出方式

基于“輸血式”和“造血式”生態補償的特點，應盡量弱化“輸血式”生態補償，增強“造血式”生態補償。在選擇流域生態補償模式時，應充分考慮受償區的自然及人文環境，區位等優勢，通過技術培訓、智力支持和人才引進等因地制宜地選擇合適的造血式生態補償方式，挖掘受償區的發展潛能，實現收益的最大化，推進經濟的可持續發展。

2.遵循“受益者付費、保護者受償”原則，提高對財政資金的管理

在解決流域上下游矛盾時，形成“誰污染，誰付費補償”機制，明確上下游具體分界，各負其責。當流域上游發生污染，水質不達標時，應向下游交錢補償；而當水質優良時，下游應為上游的保護行為付費。同時對于生態保護資金，上下游地區應建立專門的監管機構，形成對資金使用的有效管理，增強資金使用的透明度。

3.建設市場化、多元化的生態補償機制

我國生態補償政策起步較晚，仍處生態文明建設的初期階段，目前大多是政府主導的縱向生態補償政策，政府提供大量資金，財政負擔大大加重。因此，我國應借鑒國外生態服務付費（PES）成功案例，并結合我國實際情況，建立可持續的環境治理體系，形成以政府主導、全民參與的治理模式，使得政府、市場和社區治理機制相互融合，減少財政壓力，打造可持續的、高效的生態補償機制。