《中華人民共和國鄉村振興促進法》對西部鄉村振興的法治保障作用研究

馬 琰 蒿 愿 韓雨旋

（新疆司法警官學校 新疆維吾爾自治區烏魯木齊 830000）

黨的十九大明確提出了鄉村振興戰略，并將其納入黨章。2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》正式開始實施運行，這標志著我國鄉村振興的法治篇章正式開啟，自此鄉村振興戰略步入了有章可循，落地有聲的新時代。2021年6月9日，司法部在全國范圍內開展為期兩年的“鄉村振興法治同行”活動，更是從具體措施層面推動了鄉村振興的法治進程。堅持依法治國，以法治保障社會實踐、城鄉經濟建設的持續健康發展，是我黨帶領中華民族走向復興道路取得的寶貴經驗。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議中強調“中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步”。當前，在全面推進依法治國方略，鞏固脫貧攻堅成果，獻禮黨的百年華誕的宏大歷史背景下，《中華人民共和國鄉村振興促進法》的出臺，對西部鄉村振興實踐的法治保障作用就具有更加重要的意義。

一、《中華人民共和國鄉村振興促進法》的意義及特點

（一）《中華人民共和國鄉村振興促進法》的重要意義

法律是對現實的回應，是對歷史經驗的總結和對未來發展的規劃。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，《中華人民共和國鄉村振興促進法》作為中國歷史上首部針對鄉村振興的法律，開辟了中國農村發展歷史的新篇章，其出臺和實施均有重要的意義。《中華人民共和國鄉村振興促進法》的出臺是增強國家治理能力現代化的有益實踐，是全面落實依法治國方略的重要體現，是切實鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手，是持續推進鄉村振興戰略重要部署。

（二）《中華人民共和國鄉村振興促進法》特點

1.傳承性

《中華人民共和國鄉村振興促進法》一方面汲取了馬克思主義有關城鄉發展經典論述的思想精髓，另一方面繼承了歷代中國共產黨人在中國革命和建設發展中總結的農村發展，城鄉融合的有益經驗，體現了較強的傳承性。

在著作《馬克思恩格斯全集》中，馬克思提出“農業勞動是其他一切勞動得以獨立存在的自然基礎和前提”。這一論述將農村農業的發展擺在了至關重要的位置，這一思想貫穿了《中華人民共和國鄉村振興促進法》的始終，并生動體現在第四條“堅持農業農村優先發展、在干部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在資金投入上優先保障、在公共服務上優先安排”中，一代又一代的中國共產黨人在新中國建立的革命和建設實踐中，形成了具有中國特色的農村發展思路。毛澤東同志提出“實現農村工業化是農村偉大光明的前途”。他提出農村的發展，要著重發展農村產業，在《中華人民共和國鄉村振興促進法》中就設立了專門的章節探討鄉村振興中的產業發展。

2.創新性

《中華人民共和國鄉村振興促進法》定位是一部促進法，其有別于其他涉農法律的最大創新之處就是突出鄉村群眾主體地位，確立了一系列有益于發揮鄉村群眾主體地位，激發鄉村群眾推進鄉村振興積極性、創造性的法律條款，如確立每年農歷秋分日為中國農民豐收節，并以此為抓手振興鄉村文化。在農村治理方面，首次以法律的形式確立了“自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”，這種“三治合一”的創新模式以其靈活性、便捷性更適宜于中國鄉村的治理現實。再如新增了糧食安全和規范村莊撤并，保護傳統村落等一系列創新內容。

3.綜合性

新中國成立至今，已經有了較為完備“三農”法律體系，法律法規的數量和質量不斷提升，為我國農業農村的發展提供了法治基礎。然而我國目前大部分“三農”法律法規，只是針對專門領域如《漁業法》《森林法》《草原法》等，缺乏一部從農業鄉村發展的全局出發，統籌鄉村振興的核心綜合性法律。《中華人民共和國鄉村振興促進法》的出臺，填補了這一空白，不僅綜合涉及鄉村振興多個方面的內容，還實現了與其他農業類法律有效銜接，構成新時代中國特色農村法治體系的重要環節。

4.針對性

《中華人民共和國鄉村振興促進法》具有很強的針對性，重點回應了人民群眾關切的城鄉發展、農村產業升級等問題。改革必然涉及局部利益的調整，鄉村群眾和農村不能在全面建設社會主義現代化強國的過程中，成為改革的犧牲者和失語者。實現鄉村振興有兩個抓手：一手抓發展，促進農村產業升級；一手抓法治，將黨的十八大以來一系列惠及鄉村群眾的好的政策以法律條文的形式固定下來，為農業農村發展系好安全帶，為鄉村振興保駕護航。

5.實用性

在以往的農業農村相關立法中，籠統性、政策指導性的立法在現實中往往面臨著“理想很豐滿，現實很殘酷”的窘境。《中華人民共和國鄉村振興促進法》從制定、審議再到頒布實施，注重實用性是其重要特征。《中華人民共和國鄉村振興促進法》對于鄉村振興的法治保障作用不應當被字面化地理解為，將“政策目標寫成文字，然后由立法機關表決通過”，而應當為鄉村振興過程中各種權利和義務主體設定具體的行為規則和行為規范，并重點完善現行法律體系中不合理的規則，從而為鄉村振興保駕護航。

二、《中華人民共和國鄉村振興促進法》對西部鄉村振興的法治保障作用

我國地域廣闊，區域之間發展不平衡的問題由來已久。在全面推進依法治國的戰略背景下，如何讓法治在西部地區鄉村振興戰略中充分發揮其獨有的保障作用，面臨著諸如經濟發展、地理區位、民族構成及語言風俗習慣等諸多挑戰。綜合國家統計局《第三次全國農業普查主要數據公報》及第七次全國人口普查的數據，我們可以看出，西部鄉村自2017年至今，呈現出以下特點。

一是農業經營主體數量大，脫貧攻堅成果仍需鞏固。二是農業型村莊占多數，以農業種植為主要收入。土地增值緩慢，不能享受農村產業升級和基礎設施投資的紅利。三是中西部地區農村青壯年勞動力大量流失，農村經濟不活躍，整體呈現出“空心化”狀態。這些特征明顯區別于中東部發達地區產業密集的鄉村。因此，《中華人民共和國鄉村振興促進法》對中東部鄉村和西部鄉村的法治保障作用上，也略有區別。針對中東部的產業相對密集鄉村，《中華人民共和國鄉村振興促進法》的法治保障應當側重于農村產業發展，而針對西部鄉村振興的法治保障著重體現在以下幾點：

（一）明確政府職責，建設法治政府

法律充滿活力的秘訣，在于實施。國家治理能力和治理體系的現代化，離不開制度的保障，鄉村作為國家治理的重要領域，離不開鄉村振興法律制度的保障。以往的工作中，西部鄉村的很多地方政府都在強調“三農”工作的重要性，但是這種重要性更多體現在文件和規劃上。在具體實踐中，由于職責不明晰，檢查監督制度不完善，面臨這些問題時各個部門又常常出現推諉扯皮的現象，這使鄉村振興戰略在具體實施過程中所發揮的作用“大打折扣”。

針對此種情況，《中華人民共和國鄉村振興促進法》專門設立了第八章“扶持措施”和第九章“監督檢查”兩個章節，共計十六個條款來明確在鄉村振興過程中各級政府和相關部門的權利與義務，并提出相應的監督考核措施來配套，促使鄉村振興戰略能夠“跳出紙面，落到實處”。政府管理服務切實做到有章可循，有法可依，推動建立法治政府，提升治理能力和治理水平。在“措施扶持”這一章中，明確規定了縣級以上人民政府應當優先保障用于鄉村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續增加、與鄉村振興目標任務相適應，這就從法律層面確保了鄉村振興的資金支持。此外，還以法律條文的形式明確了政府在保障鄉村振興與脫貧攻堅的有效銜接上的職責，“各級人民政府應當采取措施增強脫貧地區內生發展動力，建立農村低收入人口、欠發達地區幫扶長效機制，持續推進脫貧地區發展；建立健全易返貧致貧人口動態監測預警和幫扶機制”，為了確保《中華人民共和國鄉村振興促進法》的對政府履職的指導作用能夠落到實處，第九章“監督檢查”重點提出了“國家實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度”，構建了涵蓋考核、統計、報告、監督、追責等內容的較為完善的監督檢查體系。

（二）完善治理體系，突出鄉村群眾主體地位

《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確規定，“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。其中重點突出了鄉村群眾的主體地位，實現了被管理者到決策參與者的轉變。在黨委的領導，政府的支持下，有效通過法律條文的形式激發了鄉村群眾參與鄉村振興的積極性，完善了鄉村的治理體系。

（三）健全公共服務，改善西部鄉村“空心化”

西部鄉村因為其特殊的地理區位，造成了農業型村莊占多數，不能享受產業集聚和基礎實施投資帶來的土地增值，這也導致了鄉村公共服務與城市公共服務水平脫節，人口大量流失，造成了西部鄉村的“空心化”。針對這一情況，《中華人民共和國鄉村振興促進法》在“城鄉融合”這一章節，著重從健全鄉村公共服務與城市銜接，加強政策對鄉村群眾權益保護等角度建立了一系列規章制度，最終達到“全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，加快縣域城鄉融合發展，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”的目的，切實增強西部農村的吸引力，留住離開的腳步，改善西部鄉村“空心化”。

三、西部鄉村地區發揮《中華人民共和國鄉村振興促進法》法治保障作用面臨的挑戰

（一）平衡自治、法治、德治的關系

我國是發展中國家，尤其在西部鄉村地區，經歷了漫長的以村規村約來治理的封閉時期，“人治”人情社會的治理體制占據了較長時間。《中華人民共和國鄉村振興促進法》創新的提出“三治合一”即自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系。德治依靠的是道德的約束，自治依靠的是鄉村群眾自身的自覺性，而法治依靠的是規章制度。如何保證三者關系的平衡，是在西部鄉村地區推進鄉村振興的所面臨的挑戰。“三治合一”有利于發揮主觀能動性，但是西部鄉村欠缺法治文化的滋養，現階段想要最大限度發揮《中華人民共和國鄉村振興促進法》的作用，仍需在平衡三者關系上下功夫。

（二）法治需求與供給的不平衡

法律是對社會關系的調整，法律條文在現實生活中的適用就會產生法治的需求。現階段，西部鄉村法治需求和供給并不平衡，雖然存在有一定數量的法律援助，然而此種援助多是被動而為，西部鄉村本身缺乏相應的法律咨詢機構，也缺乏相應的法律人才。受到“無訟”思想和保守鄉土思想及少數民族語言文字等情況的限制，現階段的西部農村地區的法治供給，無論是從數量、質量、形式上都不能滿足法治需求，成為制約《中華人民共和國鄉村振興促進法》發揮其法治保障作用的瓶頸。

（三）基層黨組織在法治保障中發揮作用不明顯

2021年是建黨100周年，我們黨走過了光輝卓越的100年，黨始終是“三農”工作的主心骨、領路人，當前鄉村振興實踐正如火如荼地展開。西部農村的基層黨組織作為鄉村振興的中堅領軍力量，作用發揮還不明顯，個別黨組織工作還是舊觀點、舊思路、舊方法，這使得《中華人民共和國鄉村振興促進法》法治保障作用的發揮也受到一定程度的限制。

（四）鄉村振興法律體系尚不完備

《中華人民共和國鄉村振興促進法》從起草到頒布承載著農民的期望，三次審議、千錘百煉、再三打磨，終于在2021年6月1日正式實施運行。從法的定位來看，這是一部促進法。從調整方法不同來區分，法律可以劃分為主體法、促進法、行為法等。《中華人民共和國鄉村振興促進法》更多是規范國家、政府和有關部門在鄉村振興過程中的職責權限。至于如何細化的去推動鄉村振興的具體事項，尚缺乏相應的法律條文支撐，鄉村振興的法律體系雖然奠定了良好的基礎，但是仍不完備。

四、西部地區全面推進鄉村振興法治保障的建議

（一）加大對基層干部法治培訓

抓住關鍵少數，是平衡“三治合一”這種鄉村治理模式的解決之道。在西部鄉村，關鍵少數的重要組成部分就是基層干部。思想是行動的先導，法治培訓就是從思想上先解決關鍵少數的問題，加大對基層干部的法治培訓，轉變鄉村干部的思想觀念，培育法治思維，用法治理念指導鄉村建設和治理，在“三治合一”的治理模式中，以法治為中心，綜合調動“人治”的積極性；以“德治”作為“法治”的有益補充，樹立法律的權威性，讓農村群眾感受到法律的力量，真正的培育出法治文化，來保障《中華人民共和國鄉村振興促進法》的作用發揮。

（二）豐富普法形式，營造法治氛圍

鄉村振興，還要依賴于良好的法治氛圍去保障。法治氛圍的營造是一項系統工程，我們要在充分調研的基礎上，根據新時期西部鄉村群眾的法治需求，有的放矢，有針對性開展豐富多彩的普法活動，更加注重普法活動的實效性和功能性，更好貼近不同的經濟水平、文化層次和年齡階段的西部鄉村群眾的法治需求。我們可以采用以下措施來豐富普法形式，如定期將法律服務送上門，解決鄉村群眾生活中關心難題；利用“互聯網+”等新媒體，豐富法治宣傳手段，推動鄉風文明；有針對性對農村產業進行法律服務，支撐農村電商產業發展；培育鄉村“法治明白人”，強化自我服務。

（三）加強基層黨建，推動治理能力現代化

在推進西部鄉村振興過程中，要堅持黨的領導，加強基層黨建。基層黨建主要是規定在《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規，但是實施鄉村振興戰略，不僅事關各級政府，基層黨組織也要切實負起責任。在《中華人民共和國鄉村振興促進法》中有專門的條款規定強調黨在實施鄉村振興戰略中的領導地位、鄉村社會治理體系中黨委的領導地位和農村基層黨組織建設等內容。我們要以加強基層黨建為抓手，助力法治建設，推動西部鄉村治理能力的現代化。

（四）持續建立鄉村振興法律體系

《中華人民共和國鄉村振興促進法》為建立完備的鄉村振興法律體系建立了良好的基礎，具有跨時代的意義。與此同時，我們不得不承認，建立鄉村振興法律體系的征途剛剛開始，鄉村振興戰略的落實，需要法律的保駕護航。這就需要我們多調研，多反思，“良法善治”的前提是有“良法”，我們一定要著眼當前與長遠，以《中華人民共和國鄉村振興促進法》的頒布實施為契機，查漏補缺，加快研究制定鄉村振興相關法律，強化法律的實操性，為切實推進鄉村振興保駕護航。