信息技術視角下網絡協商民主的可能、挑戰及應對

李占樂 趙浩

摘 要：互聯網、大數據、區塊鏈等信息技術推動著網絡協商民主的實現：互聯網中的網絡輿論傳播構成網絡協商民主實踐途徑，大數據加速網絡協商民主進程，區塊鏈推動網絡協商民主新型信任體系的構建。同時，信息技術也給網絡協商民主帶來了諸多挑戰，主要表現在網絡協商民主中的技術“負能”、數字不平等影響網絡協商中公眾的參與、信息技術加劇公眾參與失序和非理性化等方面。要從制度、技術及文化三個維度不斷探索信息技術推動網絡協調民主的實現路徑。

關鍵詞：網絡協商民主;信息技術;互聯網;大數據;區塊鏈

中圖分類號：D62 ?文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2022）05-0046-09

基金項目：國家社會科學基金年度項目“地方政府公共沖突治理的有效性研究”（17CZZ016）

作者簡介：李占樂（1973-），男，河南洛陽人，鄭州大學政治與公共管理學院副教授，博士生導師，政治學博士，研究方向：公民參與、協商民主;趙浩（1994-），男，河南商丘人，鄭州大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：電子政務、數字治理。

協商民主作為我國社會主義民主政治中的重要內容，近十年來受到廣泛關注。黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“保持黨同人民群眾的血肉聯系，把尊重民意、匯聚民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”，“創新互聯網時代群眾工作機制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾，深入群眾、深入基層”。信息技術推動民主模式的變革，為現代民主政治提供新的載體。網絡協商民主能夠促進多元理性觀點的交流整合，是信息技術推動下一種新型的協商民主形式。本文擬以信息技術為視角，分析網絡協商民主的實踐可能及其帶來的諸多挑戰，并從制度路徑、技術路徑以及文化路徑尋求應對策略。

一、信息技術視角下網絡協商民主何以可能？

黨的十九大報告指出，要“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。互聯網、大數據、區塊鏈等信息技術的發展，促進了公民的理性表達與政治參與，使網絡協商民主得以較快發展，從而推進了社會主義民主政治進程。

（一）以互聯網為依托的網絡輿論傳播構成網絡協商民主的實踐途徑

協商民主的價值理念是公民通過公開、自由而平等的對話、討論、審議等方式參與公共事務和政治生活，以此來增進公民對公共政策的理解和認同。公共領域是協商民主重要的實踐領域，是指“介于國家權力和社會之間，經由理性溝通所建立的公共交往空間”[1]。但是，由于公共領域受到資本力量和政治權力的操縱，公民參與的積極性不斷下降。而網絡具備重構公共領域的能力，其虛擬空間為協商民主提供了理想條件[2]。互聯網的傳播特質契合協商民主的價值訴求，網絡輿論傳播構成網絡協商民主的實踐途徑。同時，互聯網信息技術給網絡協商民主帶來傳統協商民主所不具備的優勢。

1個人門戶模式推動網絡協商民主廣度的擴大。Web10時代的傳播模式是以網站為主的大眾門戶模式，其本質是對傳統“點對面”模式的延續。在大眾門戶模式中，網站平臺對信息內容的范圍、質量以及相關討論具有極大的控制權。由于對議題進行留言和討論的支配權掌握在網站編輯手中，所以公民在信息獲取方面是被動的。網絡協商民主最基本的要求是公民能自由地參與到協商當中進行深入討論，不受內部與外部的強制支配。隨著對等網絡（P2P）、RSS等技術的發展，以互聯網為技術手段的輿論傳播開始出現去中心化并形成以個人用戶為基礎節點的思維[3]。以個人用戶為基礎的節點不僅是信息消費者，還是信息提供者和傳播者。互聯網中的分布型結構使傳播變得安全可靠，網絡中的任何一個節點被破壞后，不會影響其他節點之間的溝通——個人門戶模式逐漸形成。個人門戶模式中的每一個節點都可以參與到傳播當中，“因特網把所有人都變成了出版發行人”[4]。網民在轉發信息的過程中會對原始信息進行增減或附加自己的意見形成網絡輿論，網絡輿論通過傳播不斷地發酵，推動網絡協商民主廣度的擴大。

2裂變式傳播為網絡協商民主的輿論傳播提供保障。早期的網絡節點并不是個體化節點，個體存在于網絡社區和網站中。此時的傳播結構為圈式結構，即公民參與的話題討論被圈定在特定的網絡社區邊界范圍內。圈式結構中的討論是在多對多的復雜環境中進行，討論效率低下，不利于輿論傳播。在Web20時代，個人門戶構成網絡傳播中的個體化節點，成為傳播網絡中的基本單元，因而個體成為信息傳播的中介。此時網絡空間中的傳播是一種鏈式結構，即通過某種方式組成的關系鏈條結構，并形成以個體為中心的動態社交空間。在網絡話題討論當中，個體首先接受信息，然后對信息注入自己的立場、觀點、情緒，形成以個體化節點為基礎的鏈式開放結構，突破邊界范圍約束，實現網絡輿論的裂變式傳播。在裂變式傳播中，一個個體化節點被破壞之后不影響其他節點對網絡輿論的傳播，某個個體的失聲并不會造成群體意見的埋沒。這就為網絡協商民主的輿論傳播提供了保障。

3分布式內容生產推動網絡輿論進入網絡協商議程。分布式內容生產是指網民根據自己的意愿從不同的視角和層面對內容進行生產。對于傳統媒體而言，內容生產過程會受到媒體的利益、視角以及能力等方面的限制。這導致信息的不全面和內容價值的挖掘不足，所以傳統媒體的新聞完整性是相對狹窄和封閉的完整性。分布式內容生產能夠確保人們的輿論意見得到充分體現，是對傳統媒體權威化、封閉式內容生產模式的變革。它所帶來的碎片化信息可以彌補傳統媒體信息不平衡的缺點，通過關鍵碎片的拼貼并結合專業媒體信息來逐漸接近事實真相。分布式內容生產推動網絡輿論進入網絡協商議程主要包含三個步驟：首先，在相關信息納入分布式內容生產過程時，開始進行信息的篩選;其次，普通內容生產者之間會驗證和校正信息，并且不斷調整目標;最后，在信息和意見傳播的過程中，某些專業內容生產者利用自身的專業知識、信息知識以及社會地位成為“意見領袖”并充當信號放大器，從而影響相當規模的網民，促進網絡輿論擴大并引起政府關注，網絡輿論由此進入協商議程。

（二）大數據成為網絡協商民主的加速器和催化劑

維克托·邁爾-舍恩伯格在《大數據時代》一書中指出： “大數據正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發明和新服務的源泉。”[5]大數據技術是對數據進行獲取、儲存、搜索、共享、分析，并挖掘云計算以及可視化的信息技術，促進了人們思維方式和民主治理方式的變革，使網絡協商民主在運行中實現價值和效果的最大化。大數據技術可以使個體的話語嵌入公共政策過程的各環節，實現人民主權理想向實踐的轉變。

1大數據中的數據能夠最大化體現民意。小數據時代通過數據取樣、調查研究等形式進行量化統計分析，最終獲得抽樣化的數據結果。由于樣本數據量有限，對樣本數據的分析無法滿足多層次、多視角的需要，限制了社會對數據獲取和掌握的能力。小數據向大數據的轉變，形成多維度、多視角的數據分析能力，并使樣本民意轉向總體民意。大數據時代“樣本=總體”，這不是對數據進行簡單的收集，而是在對數據進行記錄的基礎上，在巨大的數據空間中進行復雜和多樣化的數據分析。大數據將碎片化的信息綜合起來，可以對政府行為、社會回應及相關輿情進行全面的整合，綜合地反映整體性信息，并能進行數據挖掘以探索其背后的總體民意。在數據痕跡匯集時，通過云計算對其進行指數化和可視化，可以為民主和科學地決策奠定民意基礎。大數據技術同時還可以通過設置“關鍵詞”等檢索形式，將大數據轉換成小數據，以獲取更有價值的信息[6]。數據的整合性代表著數據的科學性，數據的全面性代表著民意的包容性。通過大數據技術的支持和驅動，網絡協商民主能夠成為政府、社會、個人之間的緩沖器。多元沖突的利益訴求在網絡協商民主的緩沖帶中交互、改變和妥協，最終融匯成包容性的整體公共意志。

2大數據促進公共政策議程設置模式的變革。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年12月，我國網民規模達1032億，較2020年12月增長4296萬，互聯網普及率達到730%。因此，通過大數據技術發揮網絡協商民主在公共政策中的積極作用，推動公共政策的科學化和民主化，對互聯網時代的我國民主政治建設和國家治理現代化具有重要意義。傳統的政策議程以國家權力為核心，民主協商在其中居于次要和補充的地位，政府的決策更多的是單主體的和自上而下的模式。作為擁有社會最多政治、經濟資源的組織，政府在相當程度上壟斷著政策議程。大數據改變了傳統的政策議程，促進公共政策議程設置模式的變革。大數據賦能于大眾，使大眾具有了話語表達與民意積聚的能力，由此增強了公共政策議程的民主性。原子化個體以低成本甚至零成本組織起來，個體意見匯集成網絡民意，積極影響政府政策。大數據通過匯聚民意來影響公共政策議程設置，以輿論壓力的方式向決策者發出信號，通過民意與決策者的磨合使得政策制定從單主體模式轉變為多元協商模式，從自上而下模式轉變為上下結合模式。

3大數據提升公民政治參與的收益和能力。大數據技術可以提升公民政治參與的收益和能力。一方面，通過降低公民政治參與成本來提高參與的收益。在傳統的協商民主中，公民的政治參與需要特定場所、相關的資料以及公民付出的時間精力等，眾多參與者的參與時間難以統籌、參與成本較高等因素導致了傳統協商民主的非持續性。而大數據技術為協商民主提供了降低成本的契機，通過大數據、云計算以及移動互聯網可降低互動的組織成本，并通過持續性的網絡協商來提高公民政治參與的收益。另一方面，能夠增強公民的政治參與能力和監督政府權力的效能。大數據技術通過引發公民思維方式的轉變，加速公眾之間的觀念交流。公民個體通過協商可以增強民主意識、填補相關知識空白，從而提升分析能力，提高政治參與水平。大數據的分析整理功能可以對關鍵信息進行綜合歸類，使非結構化、碎片化的信息通過結構化的方式呈現出來。在大數據等信息技術作用下，社會結構從“全景監獄”向“共景監獄”轉變，政府的行為曝光在公眾的視野中，大大增強了民眾監督政府權力的效能。

（三）區塊鏈推動網絡協商民主新型信任體系的構建

伴隨著人類社會從工業社會逐步進入以數字化、智能化為特征的智慧社會，信任也從農業社會的人際信任、工業社會建立的制度信任發展到現在基于區塊鏈技術的系統信任[7]。區塊鏈是一種鏈式數據結構的信息技術，具有不可篡改和不可偽造的特點。它將時間戳、共識機制、加密算法等技術整合并與數據庫結合，是一種新的記錄、傳遞、存儲與呈現數據的技術。區塊鏈技術使網絡協商民主中的信息和數據一旦記錄就不可更改，避免了數據有誤，保證數據的安全與真實，從而推動了網絡協商民主新型信任體系的構建。

1區塊鏈保證網絡協商民主中信息和數據的真實性與安全性。區塊鏈是去中心化的分布式數據庫，由多個節點共同參與和維護，每個節點都可以共享和查詢。它具有去中心化、去信任、難以篡改等特點，通過不可逆的分布式賬本系統和非對稱加密等技術解決網絡協商民主中信息和數據的真實性、安全性問題。傳統的中心化數據庫是統一的，如果數據庫受損，那么其中的數據就存在泄露的危險。區塊鏈技術對信息數據庫進行去中心化，任意2個節點在分布式系統中形成信任，每個節點共享其中的數據，從而避免中心化儲存所帶來的風險。網絡協商民主中不同的主體可以通過區塊鏈構建一個由多節點形成的分布式信息數據庫，各節點可共享數據并且能夠存儲完整的數據副本。區塊鏈中的信息和數據需要其他主體的核實，以保證新數據和歷史數據相同，防止其被篡改。各主體通過區塊鏈技術將社會活動等信息和數據錄入，使其在短時間內能夠實現全網的核查與認定，從而保證網絡協商民主中相關數據和信息的真實性與完整性。

區塊鏈通過非對稱加密和哈希算法等技術來保障網絡協商中的數據和信息安全以及保護相關的隱私。一是非對稱加密算法中的公鑰和私鑰可以提高信息數據的安全。通過公鑰對數據進行加密，用私鑰對加密內容解密，反之亦然，以此來控制數據的訪問權，提升數據的安全性和構建網絡協商民主中的互信機制。二是哈希算法可以保護數據隱私。哈希算法是通過計算數字信息得到長度固定的字符串的密碼學算法，不同的信息會得到不同的字符串[8]。區塊鏈中的數據區塊結構主要包括區塊頭和區塊體兩個部分。哈希算法不僅在區塊頭地址生成中具有重要作用，而且能將區塊體所有節點數據交易信息進行哈希計算。各節點對區塊哈希值的驗證，保障了網絡協商民主中區塊數據的安全性。

2區塊鏈有助于實現網絡協商民主中信息和數據的共享。區塊鏈技術中的去中心化能夠不斷完善政府的基礎信息資源協同共享服務模式，擴大網絡協商民主中政府數據和信息的開放與共享。分布式賬本的去中心化組織架構為多元主體提供了網絡協商民主的可能，在區塊鏈中各參與節點單獨寫入、讀取和存儲數據，使得各協商主體的行動有章可循。加密技術為參與主體提供基本權利保障，在網絡協商的過程中消除信息不對稱并構建多元對話。區塊鏈中的智能合約以及點對點的數據傳輸技術能夠不斷完善政務信息的共享機制，與現有的政府治理需求契合。在網絡協商中，當政府部門出現數據不完整情況時，智能合約將實時發布警告，并在區塊鏈上顯示相關記錄。點對點數據傳輸技術打破了政府部門之間的條塊分隔，在部門與部門、部門與公眾之間實現點對點互通，使各層級的政府部門從全社會快速掌握真實的數據，了解社情民意以及社會需求，從而為政府決策提供數據支撐[9]。因此，智能合約與點對點數據傳輸技術保障和實現了網絡協商民主中信息和數據的共享。

二、信息技術給網絡協商民主帶來的挑戰

通過互聯網、大數據和區塊鏈技術與政府政務相結合，信息技術嵌入了網絡協商民主，形成一個技術治理共同體，從而顯著提高網絡協商民主的效率，并對網絡協商民主進行賦能。但是，信息技術嵌入也導致網絡協商民主中過度強調以技術為本的傾向，進而催生出信息技術中的技術“負能”、數字不平等以及公民參與的失序和非理性化等問題，阻礙了網絡協商民主的健康發展。

（一）信息技術在網絡協商民主中的技術“負能”

技術“負能”是指在互聯網、區塊鏈、大數據等技術賦能于社會和政治領域時出現由技術風險外溢導致社會和政治層面不良后果的現象。算法嵌入政府治理容易導致信息技術異化的風險。如果不對其加以規制，就會出現代碼至上、數據信息濫用以及社會公平減損等問題，影響社會主義民主的運行，導致信息技術偏離其設計的初衷。

1智能官僚主義阻礙網絡協商民主的實現。智能官僚主義是一種“以技術為本”的政府服務理念，即借著電子化政務、信息化管理、網上辦理、臺賬管理等的名義和形式，在提升行政效率的同時也造成眾多“數字鴻溝”和“信息孤島”等“電子衙門”現象的產生[10]。智能官僚主義是傳統官僚主義結合互聯網、大數據等信息技術的具體體現，妨礙網絡協商民主的發展。數據“煙囪”、網絡鴻溝以及信息孤島代替了傳統政務中的“門難進、臉難看、事難辦”。政府網站中的智能官僚主義體現在，政府通過大數據技術，在對數據信息分析的基礎上選擇性地更新和發布信息。其內容更多的是與領導相關的活動信息，而與公民相關的政務信息內容發布較少。政府網站有時候僅僅起到轉達上級政府的通知和公告的作用，對于政策文件中的專業性內容則缺乏解讀性文本，這不利于公民參與政府決策和執行。“互聯網+政務”形式改變了傳統的政府和公眾的交往形式，使其由“人際交往”向“人機交往”轉變。在這種政務模式下，公務人員與公眾隔著屏幕溝通，缺少互動和后續交流。這種交流機制可能造成主體性和情感性缺失，不利于網絡協商民主的進行。

2信息技術操縱破壞網絡協商民主建設。信息技術的發展使其掌控者更容易操縱大眾的選擇，技術設計者在自身利益的驅使下容易形成技術獨裁。算法在大數據、人工智能等技術的應用過程中無處不在，掌握和應用算法的人或組織擁有巨大的權力。算法看似與價值觀無關，但在實踐中卻無法做到價值中立。由于設計者具有高度社會屬性的主體創設以及自身的價值偏好，其主觀偏見不可避免，算法被烙上了設計者的價值判斷與感性色彩。民主是政府治理合法性的基礎，公共行政領域的民主價值體現在充分吸收社會力量參與公共事務。信息技術條件下網絡協商民主的邏輯是，公民利用智能工具獲取相關的政府數據，并將個人意見進行反饋，政府借助智能算法將民眾紛繁復雜的異構數據快速處理并整合至政府決策。但是在利益驅使下，公共部門可能基于信息技術的壟斷在數據公開中選擇性供給數據，影響大眾對公共事務的認知和理解，從而導致大眾意志被邊緣化。

3算法復雜性抬高了普通公眾的認知成本。在大數據時代，算法是信息技術的重要基礎。但算法具有高度復雜性，以代碼為形式的算法晦澀難懂，使得公眾很少有人知道算法內部的運行邏輯。這導致相關協商平臺雖然推出反饋機制，但公眾在利益訴求表達中由于對算法的了解不足而出現障礙。技術專家、研發企業將本應服務于社會公眾的算法以及相關解釋權、話語權集中在自己手中。他們掌握數據處理與算法運算的核心知識，公眾在其中處于弱勢地位，這造成了社會及政治的不平等。網絡協商民主中達成的共識不一定是真正的共識，其中的民意可能是已經轉化的民意而不是真實意思表達。因此，算法復雜性使得普通公眾的認知成本增加，成為網絡協商民主的現實障礙。

（二）數字不平等影響網絡協商民主中的公眾參與

在信息技術的廣泛影響下，社會結構不平衡演化為數字不平等，而數字不平等進一步阻礙了網絡協商民主中公眾的參與。莫斯伯格（Mossberg）認為應該從三個角度對數字鴻溝進行理解，即獲取鴻溝、技能鴻溝、知識鴻溝[11]。這三個角度可以界定為數字信息接入的不平等、數字信息素養的不平等、數字環境下參政能力的不平等。

1數字信息接入的不平等。第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，我國農村網民規模為309億，較2020年3月增長5471萬;農村地區互聯網普及率為559%，較2020年3月提升97個百分點。信息技術的發展使更多的農民成為網民。但是在網民城鄉結構方面，截止到2020年12月份，城鎮網民占網民整體的687%，農村網民僅占網民整體的313%。從統計報告能夠看出，信息技術的發展雖然大幅度提升了農村地區互聯網普及率，但相較于城鎮網民，仍有大部分農民不能通過信息技術參與到網絡協商民主中來。從各省份政府網站數量來看，截止到2020年12月，江蘇653個、浙江563個、廣東558個、西藏234個、青海133個、新疆161個、新疆生產建設兵團54個，沿海省份政府網站數量遠遠高于西部省份，東部和西部省份之間公民通過政府網站獲取政務信息并參與網絡協商民主仍存在較大差距。除以上因技術條件無法參與網絡協商的人群之外，還存在著因自身原因無法參與網絡協商的殘障人群。很多政務網站無障礙服務的缺失，使得殘障人群可能就此“失聲”。信息技術發展的地域、城鄉之間硬件的差異，服務各人群的軟件的不均衡，在社會層面就體現為數字信息接入的不平等。

2數字信息素養的不平等。信息技術的使用具有一定的門檻。知識水平、年齡的不同使公眾在使用信息技術的技能方面存在差異。某些公民不是因為信息基礎設施等客觀原因，而是因為不掌握相關的技能技巧而無法參與到網絡協商民主中。根據CNNIC第47次調查報告，從年齡分布來看，20歲至49歲網民占網民整體的571%，而60歲以上的網民僅占網民整體的112%。網民中青壯年占絕大多數，老年人相對較少。在掌握信息技術方面，缺乏文字能力的年長者較年輕人來說處于劣勢[12]。因此，老年人在網絡協商民主中的訴求很難得到真實表達。從受教育程度來看，網民中大學專科、本科及以上學歷者僅占網民整體的198%，相比其他層次的網民來說，高學歷網民占比較低。信息技術使用門檻在不斷提高，互聯網資源中又存在大量的信息超載因素，這就要求網民在網絡參與中具有強大的信息識別和抗干擾能力。受教育程度往往代表著信息獲取與分析的能力，也即不同的學歷水平會反映出網民在數字信息素養上的差異，這是數字信息素養不平等的又一來源。

3數字環境下參政能力的不平等。數字信息接入的不平等、數字信息素養的不平等進一步導致數字環境下公眾參政能力的不平等。在網絡協商民主中，掌握信息資源的重要性不言而喻。雖然信息技術能夠減少信息成本、加快信息流通，提高人們的信息充裕程度，但掌握信息資源的能力具有累積性特征。有較強數字信息接入以及數字信息素養的公民對信息技術環境更為熟悉，他們能夠從海量的信息資源中發掘自身所需的數據。信息技術中的“馬太效應”導致信息富有者越富、信息貧困者越貧，精英階層與弱勢群體之間界限明顯[13]。不斷擴大的知識鴻溝使得網絡協商民主中的公民參與呈現出“金字塔”結構。數字精英能夠最大限度地通過大數據精準計算公民偏好，發揮數據的社會價值，并不斷匯聚成數字孤島。這些精英對政治議題更為關注，往往具有高超的政治協商技能，其在網絡協商民主中占據有利地位。而“金字塔”底層的群體要么沒有途徑獲得足夠的公共信息和參與渠道，要么暴露在真假信息混雜的環境中失去自己的判斷力。這造成了底層人群在網絡協商民主中失聲的局面，其自身利益無法順暢表達。

（三）信息技術加劇了公眾參與的失序和非理性化

在信息技術的影響下，公民參與到網絡協商民主中往往缺乏話語約束機制，導致話語失序進而造成公民參與的失序，而參與主體的非理性化也會導致“群體極化”和“沉默的螺旋”等現象的產生。

1信息技術導致公眾參與的失序。信息技術開放性和互動性的特點，打破了傳統媒體對信息來源以及傳播渠道的壟斷，話語權不再被少數的傳統精英擁有，而是成為公民新的基本權利。在傳統的意見表達中，媒體通過“把關人”機制控制信息的生產與傳播。而在網絡協商民主中，公民基于自身利益在互聯網上進行訴求表達。由于政府對相關信息及輿論表達的控制難度較大，公民的參與呈現出分散化特點。參與的分散化進一步導致公民的參與失序，出現了網絡協商民主“非制度化”運行的困境。在公民參與網絡協商民主的過程中，往往由一部分網民挖掘出某個社會現象，其他網民對此社會現象提出質疑，然后由網絡“意見領袖”進行推波助瀾使之成為輿論焦點。但是，在此過程中也會出現部分網民為了謀取私利而編造和散布謠言的情況。這會影響其他網民的價值與行為選擇，擾亂網絡公共秩序建設。政府應對這種情況往往面臨著兩難選擇：如果接納這種片面的民意會影響到社會的長遠發展，如果不接納則可能會影響到社會的穩定。

2數字環境助長公眾參與的非理性化。根據CNNIC統計，截至2021年12月，我國的網站數量為418萬個;網頁數量3350億個，較2020年增加195億個。海量的網站和網頁產生信息過載現象，個人面對海量和良莠不齊的信息時往往會不知所措。巴伯認為現代民主社會的問題并不是信息太少，而是太多的信息中只有極少數有意義[14]。協同過濾和算法傳播技術的發展，助長了“回音室效應”。這種表面開放、實質封閉的數字環境使意見相近的聲音不斷重復直至扭曲，就可能導致“群體極化”和“沉默的螺旋”現象。一是“群體極化”現象的產生。開展網絡協商民主要求人們具有一定的信息基礎，公眾會依據自身的喜好選擇海量信息中的一部分進而形成“信息繭房”。從群體角度來講，網絡群體具有群內同質化、群際異質化的特點。在算法推薦的協同過濾下，公眾傾向于與自己意見相同或相近的人進行溝通，進一步認同其觀點，過濾掉與此意見不同的聲音。參與者的個人才智與能力被忽視，個體異質消解于群體同質。群體高度排斥不同的觀點，進而在情緒的催化下形成群體極化。二是“沉默的螺旋”現象的產生。在網絡協商中個體發現自己的意見有較多支持者時，他們會更加積極地發表言論并進行強化，促使其成為輿論的主流意見;而對此觀點具有不同見解的人因害怕遭受網絡暴力而保持沉默，導致主流意見缺乏多樣化的聲音，可能沿著既有的方向走向極端[15]。

三、信息技術推動網絡協商民主的實現路徑

大數據、互聯網以及區塊鏈等信息技術給網絡協商民主帶來了技術“負能”、數字不平等妨礙公眾參與以及公眾參與失序和非理性化的挑戰，這不僅涉及信息技術層面，還涉及網絡協商民主的規范有序以及思想文化層面。針對信息技術帶來的挑戰，要強化政府的主體地位，從制度路徑、技術路徑和文化路徑采取應對措施。

（一）制度路徑：促進網絡協商民主的規范有序

制度是“穩定、受重視和反復出現的行為模式”[16]，具有一定結構和層次性的規則和規范體系。從制度層面對網絡協商民主的主體、行為、途徑方式等進行規制，能夠提高網絡協商民主的制度化水平。通過制度推動網絡協商民主有序發展，主要包括基礎性制度、主體性制度以及保障性制度的建立與完善。

1基礎性制度：政府信息公開制度。基礎性制度是指實行網絡協商民主的基本制度條件和制度要求，政府信息公開制度是其重要內容。第一，完善政府信息公開制度。政府信息公開是公民進行網絡協商民主的基礎，有利于信息的交換與互動，促進公民采取理性有效的行動策略。為此，要推動政府信息公開制度法治化，將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》;健全政府信息公開的體制機制，設立專門的機構、配備專業人員，并秉持開放政府的理念，以大數據、互聯網等信息技術確保信息的及時公開發布;推動政府信息公開的內部監督機制與外部監督機制的完善，持續推動將政府信息公開納入行政監察范圍，規范社會監督政府信息公開制度以及社會評議制度。第二，建立公民信息獲取、交換以及自由和安全的權利保障制度。加強網絡協商民主中公民權利的立法，保障公民信息的獲取與交換;建立保障信息安全制度，并完善相關懲罰機制。第三，健全政府信息公開的司法救濟制度。權利救濟為公民的知情權提供第三方獨立的裁決和評判，通過司法救濟程序來保障政府信息公開制度。為了更好地提升司法救濟水平，需要完善政府信息公開司法審查制度，建立獨立的裁判機構。

2主體性制度：公民與政府的溝通互動制度。主體性制度是網絡協商民主中公民有效參與的核心制度要求，其關鍵在于公民與政府的溝通互動制度。公民與政府的溝通互動制度包括：公民之間的意見交流制度、政府回應制度以及政府與公民的協商對話制度。在公民的意見交流制度建設中，要明確對網絡信息內容提供者的權責界定，對內容提供者的行為進行規范，引導公民的交流討論。回應是民主的核心價值[17]。政府回應制度的內容包括政府回應主體界定、內容要求、回應時限、責任追究等;政府回應制度強調時效性原則，在制度制定時要注重提高政府回應的速度、質量以及公民參與的積極性;政府回應制度強調完善政府與公民的協商對話制度，制定協商對話的程序和規則，確保參與者的多元化和地位平等;政府回應制度強調完善協商討論后的結果反饋制度，政府通過報告形式反映網絡協商中的民眾意見對公共決策的重要價值和作用。

3保障性制度：信息技術資源均衡配置制度。保障性制度是對網絡協商民主中公民有效參與的支持和保障的制度，重點在于完善信息技術資源均衡配置，解決信息技術帶來的不平等問題。第一，完善信息技術基礎資源均衡配置機制。從全國范圍看，我國信息技術基礎資源仍存在城市優于農村、東部優于西部的不均衡現象，需要采取傾斜政策和優惠措施來統籌城鄉和區域發展，保障信息技術基礎資源的均衡。信息技術是公民參與網絡協商民主的基礎與前提，可通過資金、技術和人才等方面的支持來推動落后地區的信息技術基礎設施建設。第二，針對某些群體建立信息技術技能培訓機制，提高其數字素養。對于中小學生群體，應由專業教師通過信息技術課程提高其相關技能和媒介素養;對于少數民族和殘障人士群體，應大力完善數字信息傳遞方式，如設置音頻和視頻以及多民族語言文字等，實現信息技術和信息資源的全民共享;對于文化程度低的農民工群體，應開展信息技術技能培訓，使他們能夠順利獲取信息、進行意見交流及利益表達，真正參與到網絡協商民主中來。

（二）技術路徑：提升網絡協商民主公民參與的有效性

公民參與網絡協商民主需要信息技術提供保障，也就是通過信息技術來解決網絡協商民主中存在的問題，實現網絡協商民主的不斷完善。通過引入新信息技術，推動數據集中整合、促進數據開放共享、構建參與式算法決策模式，提升公民參與網絡協商民主的有效性。

1建立全國一體化國家大數據中心，推動數據集中與整合。公共決策中決策機構需要對網絡協商信息進行收集、篩選、處理和加工，以此來保證公共決策的科學性。決策機構通過信息技術將網絡協商的信息數據化，運用數據篩選技術進行議題的設制以及方案的選擇。數據的集中和整合是數據收集和篩選的基礎，它的前提是構建全國一體化國家大數據中心。因此，要不斷完善“東數西算”工程，推動數字基礎設施建設，構建算力新格局。同時，要完善全國一體化大數據中心協同創新體系總體框架，主要包括：通過數網、數紐建設優化數據中心供給結構，加快數據要素循環;通過數鏈建設為數據要素的流通創造可信的環境;通過數腦建設健全政府社會協同共治機制;通過數盾建設保護數據資源和算力的安全[18]。數據集中與整合為數據開放與共享奠定堅實基礎，有助于政府更好地發揮社會管理和公共服務職能。

2完善數據脫敏技術，促進政府數據開放與共享。政府數據的開放與共享，能夠促進公眾和專家對政策制定的依據、合理性等作出全面的分析和判斷，提出更為科學合理的政策建議[19]。政府數據開放中的數據不同于政府信息公開中的數據。政府信息公開中的數據大多是整合分析后的統計數據，主要目的是保障公民的知情權;而政府數據開放強調數據的開放與創新，公民基于政府數據開放進行數據收集和分析工作，由此形成自己的理解并傳達給政府部門，為網絡協商民主中公民的有效參與奠定基礎[20]。數據開放與共享應該以數據安全化為前提，注重數據脫敏。數據脫敏技術是指將政務敏感數據通過脫敏規則進行數據變形，以實現對數據的安全保護。因此，應完善直接刪除敏感記錄、截斷算法或重排算法等數據脫敏技術，完成數據脫敏，推動數據開放與共享，從而促進信息數據在政府與公民間的安全互動，提升政府決策的民主化水平。

3優化算法傳播和算法推薦技術，建立參與式算法決策模式。算法傳播是指以大數據為基礎，經由智能媒體、算法技術驅動的傳播，是在傳播社會學意義上整體發生異變的一種傳播形態，是傳播對象、傳播內容、傳播方式、傳播效果等均被納入可計算的框架內所形成全新的傳播模式[21]。算法傳播將傳播過程簡化為依靠數據驅動，具有自動化、精準化、參與化的特點。因此，要在數據過濾的基礎上，不斷提高算法中立性，確保網絡信息無偏見地傳播。通過大數據與算法推薦技術可以精確掌握公民的觀點并動態修正公民的價值傾向，為此要加強算法推薦技術應用，對網絡協商中的信息及時反饋，提高輿情處理的效率，實現網絡輿論的事中引導。算法決策是指把人工智能的大數據處理和預測分析能力與公共決策相結合，將人工智能嵌入政策問題界定與議程設置、政策方案設計與政策制定、政策執行以及政策評估中[22]。在算法決策的基礎上，應建立參與式算法決策模式，即在政策制定或實施之前，將算法決策結果向社會公開，征求公眾的意見，根據公眾的反饋進一步完善政策。

（三）文化路徑：增強網絡協商民主的精神動力

正如羅伯特·達爾所言：“民主只有在公民能夠創造和維持一個支撐性的政治文化之后，才能長期存在，這種文化對民主理想和實踐給予了普遍性的支撐。”[23]在建設網絡協商民主過程中，要從政府和公民兩個層面入手，塑造政府的參與型政治文化，強化公民的理性責任意識與道德規范約束，從而增強網絡協商民主的精神動力。

1塑造政府的參與型政治文化。治理理論認為，現代社會政府的角色發生了根本性的轉變，在處理公共事務中政府不再以管制者的身份進行控制和監管，而是強調政府與公民的合作，實現共治。因此，政府應該強化合作共治的理念，充分發揮信息技術的引導與聚合功能，通過信息技術促進參與型政治文化的建設;公民參與網絡協商的目的是影響公共政策，政府公務員要樹立協商對話意識，與民眾進行平等對話，吸納其合理意見;要保障公民的知情權、表達權、參與權等權利，構建信息技術條件下的行政倫理，營造參與型政治文化氛圍。

2強化公民的理性責任意識與道德規范約束。一方面，在網絡協商中，公民的理性意識和責任意識能夠使其理性地和負責任地參與決策議題討論，并且能夠保障多元主體在協商中形成共識。公民的理性自律是健康網絡秩序的前提，因此在網絡協商民主建設中要強化公民的理性意識和責任意識的培養，避免非理性行為和不負責任行為的出現。另一方面，還要強化公民行為的道德規范約束。公民行為道德規范的重點在于約束公民“如何做”，為公民參與網絡協商民主提供非正式的制度要求。因此，要加強信息技術條件下公民政治參與行為道德規范建設，制定網絡協商民主具體情境下的公民行為道德規范，盡快頒行公民網絡行為道德規范建設實施規劃綱要等。

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【責任編輯：雨 蕙】