需求側視角下我國中部地區公共文化服務效能評價及提升策略研究*
——以河南南陽和山西太原為例

江蘇大學管理學院 王嘉彬，戴文軒，王施娟，巴麗雅

近年來，隨著中部地區經濟的發展，人民群眾對高層次公共文化服務的需求愈發強烈。當前政府的公共文化服務水平和人民群眾心理預期之間的差距，已經影響到公共文化服務的進一步發展。我國《“十四五”文化產業發展規劃》中提到，要圍繞滿足人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的文化消費需求，加強需求側管理，以需求變化引領供給體系和結構升級。將需求側管理與公共文化服務效能評價體系相結合，可以展現出政府公共文化服務工作與人民文化需求的契合度，更好地建設服務型政府，開展文化服務工作。

近年來，學術界針對公共文化服務效能進行了許多研究，主要集中在構建公共文化服務效能評價體系的原則、維度和評價模型幾個方面，是本研究的重要理論基礎。但這些研究大多僅限于從政府角度來研究文化服務績效，從需求側視角，也就是群眾滿意度視角出發的研究相對較少。在經濟學領域，需求管理體現最為集中的是“三駕馬車”理論。政府通過宏觀經濟手段刺激總需求，同時不斷調節供給與需求的關系，從而促進宏觀經濟增長[1]。同樣在文化領域，從“需求側”做文章，可以引領文化消費，以“需求側”拉動“供給側”，從而進一步激發公共文化服務創新活力。因此，從需求側視角對中部地區公共文化服務效能進行評價，不僅有助于厘清現階段文化產業大發展背景下公共文化服務的特征要素，深化新時期公共文化服務的理論研究，而且對中部地區文化建設以及民生工程建設有著重要意義。

一、指標體系構建和權重確定

（一）公共文化服務指標體系構建

1.一級指標設置

本文構建公共文化服務效能評價指標，主要是從“投入-產出”這個模型出發。“投入-產出”模型，是分析和考察國民經濟各部門在生產和消耗之間的數量依存關系的一種數學經濟模型。可以將政府的公共文化服務投入到對應的產出效果反映出來，有效避免了績效評估的主觀性。胡稅根（2014）認為,文化行政部門效能評價指標體系,應該從公共文化服務投入、公共文化服務過程、公共文化服務產出和公共文化服務效果四個維度出發[2]。目前，國內具有代表性的文化績效評估體系包括以深圳市為代表的部分省市、文化和旅游部以及科研理論界等建立的評估體系。深圳市主要從“發展規模、政府投入、運行機制、社會參與、公眾滿意度”五個維度出發，其中發展規模和運行機制，是對設施投入和人才投入的外延。社會參與和滿意度是政府投入人力物力財力后的產出效果。文化和旅游部建立的指標體系，主要從“文化設施網絡建設、政府投入、組織支撐、人才資金技術保障”四個維度出發，可以看出文化部較為注重對政府供給方面的評價，缺失公眾滿意度等產出效果評估。科研理論界主要從“總體指標、政府有效供給、文化服務保障”三個維度出發，其中文化服務保障主要為公眾滿意度評價和群眾參與指標。綜合以上成果和省市具體實踐不難發現，各界對于公共文化服務效能的評價，總體上都是從“投入-產出”這個模型出發的。同時結合河南和山西兩個中部地區省份的績效評估體系，本文主要選用公共文化服務投入、公共文化服務產出效果兩項指標作為一級指標。

2.二三級指標選取

二三級指標是對中部地區省市進行效能評價的重要因子。因此，在進行指標選取時，一定要注意結合中部地區自身特色和實情。本文在研究過程中，結合河南南陽和山西太原兩市的統計年鑒指標以及河南和山西兩省目前所實施的公共文化服務績效評估標準，借鑒東西部績效評估的優點，充分考慮公民本位，設計效能評價體系的二三級指標。

（1）公共文化服務投入

公共文化服務投入，是指政府提供公共文化服務產品和活動所耗費的人力、物力、財力資源。從需求側視角看，文化服務投入是公眾在使用文化服務產品和參與文化服務活動的過程中所直接或者間接獲取的人力、物力、財力資源。因此，研究選取政府公共文化服務財政投入、人力投入和文化固定資產投入三項指標，作為文化服務投入的二級指標。

對于財政投入指標的研究，主要依據《國家“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》中政府對加強文化財政保障的要求。主要選取公共文化事業費總額、人均文化事業費和公共文化事業費占財政支出總額的比重，作為財政投入三級指標。

對于人力投入指標，人才隊伍建設是政府公共文化服務取得良好效果的基本保障。本文結合卓越（2016）[3]李艾蕓（2021）[4]等學者在進行文化服務評價時對于人力投入的建議，選取地區文化事業從業人員數量和文化事業從業人員數量占總人口的比重兩項指標，作為人力投入的三級指標。

對于文化固定資產投入的研究，根據國家《“十四五”公共服務規劃》對于公共文化服務設施建設的要求，按照不同文化設施項目分類。結合《南陽市統計年鑒2021》和《太原市統計年鑒2021》對于公共文化服務設施發展情況的描述，同時為了減小不同地區之間的差異，研究采用了人均指標，選取各地區每萬人擁有的公共圖書館機構數、博物館機構數、文化館機構數和藝術表演團體機構數四項指標，作為文化固定資產投入的三級指標。

（2）公共文化服務產出效果

公共文化服務產出效果，是指政府在投入一定的人力物力財力資源后所創造的各種公共文化服務產品活動，以及社會公眾對于政府文化服務供給的滿意度和參與程度，是“投入-產出”模型的最終環節。考慮到數據的可獲得性，避免由于數據不準確造成結果誤差，研究舍棄了群眾參與部分，即各類公共文化服務設施的流通人次，最終選取公共文化服務產品、公平性和群眾滿意度三項指標作為二級指標。

公共文化服務產品，主要是以各類公共文化服務設施為載體創造的包括圖書館藏量、博物館文物數、電視和廣播覆蓋等實體和服務。研究結合南陽和太原兩市歷年的統計年鑒相關指標，最終選取地區人均擁有的公共圖書館藏量、廣播人口覆蓋率和電視人口覆蓋率三項指標作為三級指標。

衡量政府公共文化服務水平，不僅要看“硬指標”，更要注重“軟指標”，要考慮到城鄉居民之間的公平性問題，即城鄉公共文化服務均等化，陳金燕（2019）認為公共文化服務均等化對于實現社會全體人民同等享有獲取公共文化服務資源的機會具有重要意義。有利于豐富人民群眾的精神世界和更好地滿足人民文化需求[5]。國家《“十四五”公共服務規劃》中明確提出，要推進基本公共服務均等化，堅持以促進機會均等為核心，推動實現全體公民都能公平地享受到大致均等的基本公共服務。

群眾滿意度是公眾對政府提供的公共文化服務的滿意程度。滿意度指標直接從公民本位出發，是對需求側最好的描述。趙大海（2013）提出，要在公共文化服務過程中重視公眾參與和政策信息公開，加強民眾對于政府效能的滿意度研究[6]。熊文靚、王素芳（2019）提出，運用“期望確認理論”來考察公眾滿意度[7]。根據公眾導向原則，只有充分了解民意和人民群眾的精神文化需求，準確把握需求側大方向，才能通過需求側拉動供給側，促進供給質量和文化服務水平的上升。因此，對于群眾滿意度指標，研究主要選取群眾對于文化服務整體、文化服務設施和文化服務活動滿意度三項指標作為三級指標。具體指標體系見表1。

表1 1-9 級標度

（二）指標權重確定

公共文化服務效能評價體系，是一個涉及多層面領域的系統問題。必須要用相對科學系統的方法，計算出評價體系中每個指標的權重，才能真正構建科學合理的效能評價模型。李鷺露（2021）認為，有很多因素都可以影響公共文化服務效能，并且不同的因素對其的影響程度也不同。在確定權重時，不能以相同的權重去衡量其對公共文化服務效能的影響[8]。所以本研究采用層次分析法，通過構建兩兩比較判斷矩陣，采用九級標度法矩陣進行賦值，最終確定體系中各元素的相對重要性（權重明細詳見表1）。首先，構建判斷矩陣。運用1-9標度法對判斷矩陣中指標之間的相對重要程度進行標記和賦值，見表1。

權重計算過程：

（1）計算一級準則層的最大特征值和最大特征向量

①對判斷矩陣中的每一列向量進行歸一化：

②將每行向量相加：

③向量歸一化級得到各因素對應權重：

對應一級指標權重見表1

（2）最大特征值：

（3）判別指標：（n為評價指標個數）

（4）一致性檢驗指標：（RI為重要性標度指標，根據重要性標度值可得，對于一級指標RI為0）

根據CR值的判據：當其小于0.1時，說明該矩陣具有一致性。

二級三級指標根據對應的上一級指標的相對重要性權重，分別建立相應的判斷矩陣。按照上述步驟進行計算，可得表2中的結果。

表2 公共文化服務效能評價指標體系

二、南陽、太原市公共文化服務效能實證分析

（一）數據收集統計

在運用上文的公共文化指標體系對南陽和太原市進行評價時，由于群眾滿意度指標是主觀性指標，因此在進行實證分析之前，筆者對南陽和太原兩座城市進行了問卷調查研究。其他指標作為量化指標，政府年鑒中有明確記載。數據來源主要為《南陽市統計年鑒2021》和《太原市統計年鑒2021》。

其中滿意度問卷調查，評價時間為2021年全年段。主要采用李克特量表法，對問卷中的滿意度數據進行處理分析。問卷中滿意度選項由“非常滿意、比較滿意、沒有滿意也沒有不滿意、不滿意、非常不滿意”組成。各自對應賦值“5、4、3、2、1”，結果取平均分值。分值越高，說明群眾對政府公共文化服務的滿意度越高。滿意度提升程度的選項由“顯著提升、有一定提升、沒有提升也沒有下降、有一定下降、顯著下降”組成。各自對應賦 值“10%、5%、0、 － 5%、 －10%”，仍取平均分值。分值越高，說明群眾認為政府公共文化服務提升程度越高。最終通過統計分析得出，太原和南陽的滿意度數據和滿意度提升程度數據，經過折算后得出兩座城市2020年的滿意度數據。

（二）公共文化服務效能評價實證分析

將指標評價體系的總分值設置為100分，根據上文中運用層次分析法得出的各項指標權重，通過計算得出體系內各三級指標相應的分值。并依據統計年鑒內的數據，參考國家基本公共文化指導標準以及其他公共文化服務績效評價示范省市的評價標準，本文對太原和南陽兩座城市的公共文化服務效能進行了評價。其中2020年太原市公共文化服務效能評分為68.62分，南陽市公共文化服務效能評分為54.07分（詳見表3）。

表3 公共文化服務效能評分表

1.目前中部地區公共文化服務存在的問題

通過綜合測評的結果來看，近幾年來，中部地區政府公共文化服務效能取得了一定成效。在“十三五”期間，山西省深入實施文化惠民工程，加快完善公共文化服務網絡，讓人民群眾享受到更好更優質的基本公共文化服務。河南省建成了覆蓋全省城鄉的五級公共文化服務網絡，基層綜合性文化中心建成率達到了100%，達標率也有95%之高。其他許多中部地區省市城市也都根據自身的實情和不足，進行了一系列的公共文化服務建設工作，不斷豐富公共文化產品供給，提供更多的優質公共文化服務產品，努力推動城鄉公共文化服務一體化工作。但是，從數據處理分析的結果來看，當下仍存在著以下幾個方面的問題：

（1）城鄉公共文化服務設施布局不合理

經過多方面的資料查找分析，發現許多地方習慣將城市建設的理念直接運用在公共文化服務設施建設上。在人口密集的大城市，文化設施建設多在城市郊區，遠離居民居住區，難以滿足民眾的精神文化需求。而在人口相對較少的城鎮地區，又往往因為發展水平較低，無法滿足公共文化設施建設的標準。這就會造成資源相對過剩和供給嚴重短缺的矛盾樣態。在進行滿意度問卷調查中，我們針對公共文化服務設施和文化活動使用頻次設置了相關的題目，結果顯示，大部分民眾使用公共文化服務設施的頻次是偶爾參加或使用，參與公共文化服務活動的頻次也多是每月一次或偶爾參與。正是因為公共文化服務設施的可達性、便利性不足，因而民眾參與意愿較低。

（2）基層文化建設不平衡，文化投入不足

目前由于資金和人才短缺，中部地區很多省市的公共文化服務建設工作難以繼續推行。對于經濟實力相對較弱的部分地級市，其管轄下的農村地區大多還未建成綜合文化服務中心，文化投入嚴重不足。以河南南陽為例，根據中共南陽市城鄉一體化示范區工委在2021年4月27號發布的《關于巡查整改進展情況的通報》，截至4月30日，南陽市全區還有26個村未建成綜合文化服務中心，占比54%；有16個村沒有文化廣場，文化活動開展較少；農家書屋普遍閑置，圖書破損丟失嚴重等。這些問題很大程度上反映了中部地區省市在推進基層文化建設中缺乏資金和人才的痛點。

（3）政府公共文化服務供給與群眾需求脫節

吳江、申麗娟（2019）指出，若地方不充分考慮和理解群眾公共文化需求的多樣性和多層次性特征，而采取“一刀切”的方式提供公共文化服務，就不能真正地與公眾的精神文化需求實現對接[9]。太原市作為山西省省會城市。綜合實力和政策福利都要好于南陽市，兩座城市分別代表著中部地區發展較好的城市和發展一般的城市。對于中部發展一般的地區，政府還未完全覆蓋公共文化服務建設工作，居民更希望政府完善好基礎設施服務體系，在目前階段對于高層次文化需求并不強烈。對于發展較好的城市來講，居民的精神文化需求已經不再滿足于公共文化基礎服務設施，希望政府舉辦更多的文化活動。雖然太原市近幾年加強了文化活動在公共文化服務體系建設中的比重，但是在現場的訪談調研中，發現仍有很多居民對于專家講座和一些其他的展覽性活動了解較少，希望政府舉行更多的文化性活動，如文化節、音樂節等。

（4）群眾需求反饋機制不成熟

政府主導文化建設，并不是政府決定一切。政府的公共文化服務建設，要根據居民的實際需求來進行。目前中部地區大部分城市還未建立完整有效的群眾文化需求反饋機制，民眾意見在最終決策中的反應少之甚少。陳勇強（2018）認為，不健全的公眾需求表達機制會反過來影響供給決策機制、監管機制以及激勵機制。從而使公共文化服務體系運轉不協調，運轉效率低下，公眾滿意度和評價度較低[10]。目前中部大部分地區都沒有建立有效的居民公共文化需求收集渠道，也未將公眾滿意度納入政府公共文化服務效能評價體系，很難實現文化服務供需的有效對接。

（四）中部地區公共文化服務效能提升策略

（1）推動公共文化服務標準化、均等化

習近平總書記在2018年全國宣傳思想工作會議上進一步指出，要推動公共文化服務標準化、均等化，完善公共文化服務體系，提高基本公共文化服務的覆蓋面和適用性。中部地區大部分城市正處于快速發展的階段，但發展經濟絕不能以犧牲群眾的文化權利為代價。一方面要使城鄉公共文化服務資源相對平衡，調整城鄉公共文化服務財政投入結構，改變以往的“重城市、輕農村”的管理體制，推動公共文化服務設施布局合理化，使城鄉居民都能享受到政府提供的公共文化服務。另一方面政府要利用好抖音短視頻等新興互聯網傳播媒介，加強對文化宮、社區服務中心等文化設施的宣傳力度，避免出現設施使用率低下等資源浪費問題。

（2）加強基層公共文化服務建設

胡守勇（2013）指出，隨著社會分層的加快和文化需求差距的增大，政府必須要滿足全體民眾的基本公共文化需求，以保證好人民群眾的基本文化權益[11]。近年來中部地區省市都在加強基層公共文化服務體系建設，普及農村基層綜合性文化服務中心，建設縣級圖書館總分館制，取得了一定成效。但保障居民基本公共文化權益不能只看表面功夫，在后續要做好人才投入和設施維護工作，規范具體管理體制，建立相應的規章制度，以免出現迎接上級考察時做好了“面子工程”，但之后因缺乏相應的人才和資金投入，最后只能使文化服務工作流于形式的現象。

（3）建立社會力量參與機制，增強文化服務的包容性

黨的十七屆六中全會指出，“要引導和鼓勵社會力量，通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式，參與公共文化服務”。陳庚、崔宛（2017）認為，傳統公共文化供給是“存量”，社會力量則是“存量”之外的“增量”，可以補足存量和引導存量改革[12]。

中部地區省市要建立好社會力量增長和培育機制。財政方面可以設立相關專項基金，出臺相關財政政策，為民間機構團體貸款提供支持。同時要落實國家相關政策，培育文化志愿者，共享文化人才，主動為社會團體力量提供人才培訓指導。這樣才能激發民間文人志士的參與激情，提高社會力量參與能力。可以參考成都市的“政府＋”模式，政府主導文化建設，并引導社會多元力量參與組織決策，將文化企業和社會組織作為政府之外的第三部門，運用市場化的方式，

對公共文化服務進行外包，實現政府職能的轉變。

（4）構筑群眾需求反饋機制，實現供需精準對接

淳于淼泠、李春燕（2019）認為，公共文化服務的目的是保障需求者的文化權利，而最后的文化效能如何，也需要需求者來評價[13]。群眾的社會階層不同、年齡段不同，對于文化服務的需求也不同。

建立“政府-群眾-政府”的需求反饋機制，可以讓政府更好地了解民情。如老年群體喜歡傳統戲劇表演，可以多動員民間傳統藝術表演團體，舉辦承載著正面價值觀的戲劇表演。對于青少年喜歡網絡、音樂節等大型節日演出，可以舉辦多層次、多方面的潮流匯演等。可以參考浙江省嘉興市的“文化有約”項目，運用互聯網技術，建立線上一站式服務平臺，由群眾來預約、監督和評價公共文化服務資源。一方面避免了政府文化服務供給偏差，另一方面又可以防止群眾需求者地位的缺失，增強公眾參與的積極性。