歐盟碳治理的最新進展、經驗總結及相關啟示※

○汪惠青魏天磊

1.北京大學經濟學院 北京 100080 2.中國銀行研究院 北京 100032 3.國家發改委經濟與國防協調發展研究中心 北京 100837

引言

碳治理的本質，是通過對應對氣候變化相關制度、法規和政策進行動態優化，以盡可能低的社會經濟成本實現碳減排。歐盟是全球最早開展碳治理的地區，在應對氣候變化領域長期處于領先地位。近年來，由于經濟發展疲軟及奉行氣候單邊主義，歐盟的氣候治理領導力有所下降。充分汲取歐盟碳治理發展過程中的經驗教訓，有利于提升我國碳治理的質量與效率，推動實現碳達峰、碳中和目標。

為探究歐盟碳治理的發展歷程，本研究對歐盟碳治理的政策框架與主要內容進行了詳細梳理；結合歷史數據對歐盟碳治理取得的成效進行評價。總結得出，完善的制度和法律保障體系、統一的應對氣候變化行動、多方參與的政策制定機制、有效的市場化減排機制、開放的國際合作態度是歐盟碳治理取得成功的關鍵因素。但是，由于當前缺乏有力的經濟支撐、缺少有效的政治保障、奉行氣候單邊主義，歐盟碳治理發展也面臨挑戰。歐盟碳治理的經驗為中國落實碳減排任務提供了有益參考。當前中國正處于推動實現碳達峰、碳中和目標的關鍵階段，在碳治理問題上，應堅持經濟增長和低碳發展“兩手抓”，實現高質量發展；堅持碳達峰、碳中和工作“全國一盤棋”，實現統籌發展；堅持政策和市場“兩手抓”，實現高效減排；堅持共同但有區別的責任原則，重視氣候公平；堅持多邊主義，積極推動全球氣候治理。

一、歐盟碳治理的提出背景與關鍵目標

（一）歐盟碳治理的提出背景

1.應對氣候變化行動的發展。在國際社會的廣泛認知里，應對氣候變化行動的發展經歷了從現實問題出發——由安全問題過渡到科學問題——逐漸融合政治因素的過程。早期氣候變化引起國際社會的關注，是由于全球氣候變暖導致海平面上升，一些海洋島嶼國家開始意識到這一問題的嚴重性。1979年在瑞士日內瓦召開的第一次世界氣候大會上，科學家提出二氧化碳濃度的增加將導致地球升溫。與此同時，世界部分地區的武裝沖突、糧食減產等問題不斷出現，也與極端氣候變化引起的環境惡化、資源短缺相關。由于關乎國際社會穩定和安全，氣候問題逐漸成為全球關注的重點問題之一。

隨著氣候問題與安全問題的融合不斷加深，國際社會開始從科學層面探討引起氣候變化的原因，并深刻反思人類歷史上的重大經濟變革對氣候變化的影響。例如，工業革命導致的能源消耗變化、碳排放量變化和碳排放強度變化。到20世紀90年代，在國際社會對氣候問題關注度持續提高的過程中，氣候問題已經不單純是簡單的安全問題和科學問題，而是融合了政治等因素的綜合性問題，全球應對氣候變化行動逐漸發展成型。

1988年11月，世界氣象組織和聯合國環境規劃署共同成立政府間氣候變化專門委員會（IPCC），對全球氣候變化領域的工作和成果進行整理、評價，并提供政策建議（董亮，2020）。IPCC每5年左右出版一次綜合評估報告，對全球氣候變化相關問題展開詳細梳理，并進行科學評估。IPCC的氣候變化綜合評估報告對各國制定氣候政策具有重要指導意義。在IPCC的影響下，氣候問題引起越來越廣泛的關注，國際氣候合作政治局面逐漸形成。1990年的第二次世界氣候大會通過了《部長宣言》，將二氧化碳排放、氣候保護等議題列為國際社會共同責任，呼吁各國積極推動國際氣候合作。在此背景下，聯合國主導了一系列氣候變化談判。1992年在聯合國框架下，各國政府簽訂了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），成為全球氣候政治學發展的里程碑事件。作為一份影響深遠的國際文件，《公約》確定了溫室氣體減排的目標。1997年12月，各締約方經過艱苦談判，通過了《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》），就《公約》確定的減排任務明確了具體實施細則，成為首份具有法律約束力的國際環保協議（Hulme and Mahony，2007）。

為了進一步推動《公約》的實施，并對《京都議定書》第二履約期之后（即2020年之后）的國際應對氣候變化行動作出框架性安排，2015年，《公約》近200個締約方在巴黎投票通過《巴黎氣候變化協定》（以下簡稱《巴黎協定》），提出“將全球平均氣溫較前工業化時期上升幅度控制在2攝氏度以內，并努力將溫度上升幅度限制在1.5攝氏度以內”的長期目標。《巴黎協定》覆蓋的國家和地區空前廣泛，是全球氣候治理的一項歷史性成就（Falkner，2016）。2021年，在第二十六屆聯合國氣候變化大會上，各締約方最終就長期存在爭議的《巴黎協定》的實施細則達成共識，開啟全球應對氣候變化的新征程。

2.歐洲生態環境的脆弱性特征。歐洲地理位置和生態環境較為特殊，對氣候變化帶來的環境變化更加敏感。歷史數據顯示，在全球氣候變暖的過程中，歐洲的氣溫上升幅度高于全球平均水平。據估算，在夏季溫度升高3攝氏度的情景下，阿爾卑斯山脈約80%的冰川將面臨消融風險①EEA,“Impacts of Europe's Changing Climate”,EEA Report No 2/2004,http://www.eea.europa.eu/publications/climate_report_2_2004.。此外，受氣候差異性影響，歐洲各地在氣候變化中面臨的威脅也不相同。隨著氣候變暖加劇，以地中海氣候為主的歐洲南部地區和地中海盆地將遭受更多的高溫和干旱天氣；阿爾卑斯山地區的積雪和冰川將大量融化；歐洲沿海地區可能遭受更多暴風雨侵害，人口稠密的灘區會面臨強降雨和山洪暴發。歐洲的植被對氣候變化造成的環境變化也十分敏感。全球變暖將可能導致歐洲超過一半的植物物種面臨生存威脅。受氣候變暖影響，暴風雨、海嘯、干旱等自然災害頻發會嚴重威脅歐盟的社會穩定（Bubeck and Dillenardt，2019）。由于農業、漁業和旅游業等重要產業的產出受氣候變暖影響較大，歐盟的經濟可持續發展也將受到阻礙（Grillakis et al.，2016）。

此外，全球氣候變暖會導致濕潤地區的降水量增多，干旱地區的降水量更少。為了適應氣候的變化，人們需要在食物消費、能源消費、交通出行、生活生產等方面做出調整，形成新的生活方式。盡管有些地區的農業生產可能會因為氣溫升高、降水增多等的影響出現增產（例如高原地區、嚴寒地區等），但總體來看，氣候變暖給歐洲帶來的負面影響遠超正面影響，歐洲大面積的宜居地區會面臨更頻繁的極端天氣和自然災害。獨特的生態特征和環境使得歐洲在國際氣候變化中顯得更加脆弱和敏感。

3.歐洲民眾的強烈環保意識。歐洲是工業革命的發源地，在各大洲中最早開啟工業化進程。由于在工業化早期采取粗放的生產模式，以犧牲環境為代價換取經濟發展，所以也最早嘗到環境破壞帶來的惡果。例如，1952年的“倫敦煙霧事件”直接或間接造成了1.2萬人死亡。意識到環境保護的緊迫性，歐洲開始下大力氣進行污染治理，通過積極出臺并嚴格執行相關環境治理法案，使生態環境不斷好轉。整體來看，歐洲的環保意識在污染—惡化—治理—好轉的過程中逐漸培養起來，許多歐洲國家將環境保護寫入憲法，成為各大洲中環境保護的先鋒。

在國家政策和法律的引導下，歐洲民眾的環保意識也十分強烈。歐洲環保主義運動的興起和持續發展，就是歐洲民眾環保意識覺醒的最佳證明。自20世紀60年代起，環境保護者就積極活躍于政治舞臺上。1968年法國巴黎“五月風暴”后，部分青年學生運動向環保運動轉型，促使歐洲的環境保護者登上政治舞臺，并成為環保主義的引領者。20世紀70至80年代，歐洲出現眾多綠色政黨。西歐的環保組織通過改組等方式成立政黨，宣揚生態優先價值觀，提倡以生態保護為核心理念，通過調整人類的生存和生活方式，使人與自然和諧相處。20世紀90年代，芬蘭、法國、德國等國的綠色政黨通過與其他政黨合作的方式，參與各級競選，宣傳環保理念和政治主張，甚至成為聯合執政黨。在政治組織的引領下，環保主義在歐洲民眾心中扎根、萌芽并蓬勃生長，歐洲民眾的環保意識逐漸變得根深蒂固。根據2009年歐盟開展的《歐洲人對氣候變化的態度》問卷調查，歐盟27個成員國的民眾都認為氣候變化已經成為全球第二嚴峻的問題。在對嚴重性的統計中，63%的歐洲民眾認為最嚴重，24%認為相當嚴重，僅10%認為不嚴重。

（二）歐盟碳治理的關鍵目標

1.整體目標——實現可持續發展。歐盟碳治理的整體目標可描述為實現經濟社會和生態環境共同可持續發展，即“能夠滿足當前的需要又不危及下一代滿足其需要的能力的發展”。可持續發展理念來源于1987年世界環境與發展委員會的《布倫特蘭報告》，并在1992年聯合國環境與發展大會發表的《里約宣言》中被擴展為27條基本原則。歐共體和歐盟大力提倡可持續發展理念，早在1996年就頒布《阿姆斯特丹條約》，提出在歐盟一體化的進程中實現可持續發展目標，并將環境保護問題上升為歐盟的統一戰略問題。2011年，歐洲議會通過《關于聯合國可持續發展會議的歐盟共同立場的決議》，提出自然資源的利用必須與環境退化脫鉤，經濟發展需要步入綠色發展軌道，綠色增長通過激勵經濟社會各個行業的創新和競爭，并不會放緩增長，而是將實現發展與環保的雙贏。除了積極推廣可持續發展理念和行動倡議，歐盟還極力爭取在國際可持續發展道路上的政治和外交地位。在2012年聯合國可持續發展大會上，歐盟提出多個重要立場，包括關注生態環境和氣候保護、推動傳統經濟向綠色經濟轉型、促進可持續消費和生產、強調在聯合國框架下推動可持續發展的全球合作等。以提出的多個共同立場為基礎，歐盟進一步強調實現可持續發展的整體目標，延續自身對于環境保護和碳治理多邊合作的態度，積極發揮碳治理的歐盟作用。2018年，歐盟委員會發布《可持續發展融資行動計劃》，以期通過推動可持續金融發展將資本導向更具可持續性的經濟活動。2019年，歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》，提出歐洲要在2050年前建成全球首個“碳中和”的大洲，希望通過利用清潔能源、發展循環經濟、抑制氣候變化、恢復生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，實現經濟可持續發展。

在可持續發展愿景下，歐盟推出一系列政策，并做出了有計劃的努力，服務于可持續發展戰略大局。歐盟認為實現可持續發展的關鍵在于改變經濟社會運行模式，改變能源消耗和生產生活消費方式，發展低碳綠色經濟。

2.階段目標——“五步走”。為更好地實現碳減排目標，歐盟將碳治理分成“五步走”的階段目標，以更符合實際發展需求的路徑推動各成員國經濟低碳轉型。

第一步，20世紀90年代初簽訂《聯合國氣候變化框架公約》。當時的歐共體提出2000年二氧化碳排放量穩定在1990年的水平。第一步的目標并沒有強制性規定減排目標和具體時間表，在《聯合國氣候變化框架公約》簽訂的時候各簽字國只是進行了原則性承諾。

第二步，1997年簽訂《京都議定書》。當時的歐盟15個成員國承諾在2008—2012年間溫室氣體排放水平相比1990年減少8%。第二步的目標中，歐盟承諾了8%的減排目標，減排要求高于在《京都議定書》框架內其他發達國家和經濟轉型國家5.2%的減排要求。隨后歐盟成員國內部按照減排要求，簽訂了責任分擔協議，將減排任務分配到各個責任國，內部成員就減排第二階段目標達成了一致，承諾聯合完成減排任務。在21世紀初歐盟擴容的過程中，12個新加入的成員國不受8%減排目標的限制，但是這些國家也紛紛向國際社會做出了符合自身情況的減排承諾。

第三步，2007年為了應對全球變暖的威脅，歐盟提出了發達國家到2020年將溫室氣體排放相比1990年減少30%的目標。第三步目標分兩個階段實現，第一階段歐盟帶頭將排放量削減20%，當非歐盟發達國家積極響應減排并落實行動實現對等減排成果之后，第二階段歐盟將碳排放量繼續削減到30%。屆時，在能源結構中可再生能源占比將大幅提高，達到20%左右。第三步目標不但對碳減排做了整體規劃，也針對增加可再生能源比例、提高能源使用效率等提出了一攬子計劃，并希望除了歐盟之外的發達國家和發展中國家能夠在溫室氣體減排行動中與歐盟共同努力。

第四步，2011年歐盟發布《歐盟2050低碳經濟路線圖》，該路線圖提出減排的最終目標——到2050年歐盟實現經濟低碳轉型，溫室氣體排放相比1990年減少80%—90%。第四步目標分三個階段實現，第一階段2030年溫室氣體減排40%，第二階段2040年減排60%，第三階段2050年減排80%—90%。屆時，歐盟將實現經濟社會低碳發展，以自身極低的碳排放帶動發達國家整體實現減排50%。

第五步，2019年，歐盟發布了《歐洲綠色協議》，鞏固歐洲近年來以技術革命為核心的綠色經濟變革成果。該協議提出歐洲將于2050年實現溫室氣體凈零排放，成為全球首個碳中和地區。以《歐洲綠色協議》為契機，歐盟開始啟動經濟增長的綠色引擎。

二、歐盟碳治理的政策框架與主要特征

（一）歐盟碳治理的政策框架

1.制定碳治理整體框架——歐洲氣候變化計劃。為了落實《京都議定書》承諾的減排任務，歐盟在2000年和2006年先后啟動了兩個“歐洲氣候變化計劃”，旨在通過制定碳治理整體框架、敲定具體減排方案、加強應對氣候變化合作，幫助歐盟各成員國實現減排目標。第一個“歐洲氣候變化計劃”（ECCPⅠ）于2000年6月啟動。在此計劃中，歐盟委員會代表、各成員國政府代表、工業行業代表、環保非政府組織代表等各方共同努力，形成30多項應對氣候變化的措施。主要包括：在能源領域提高清潔能源比例，提高能源使用效率，大力發展環保的電力和天然氣能源，減少煤炭開采中的甲烷排放，利用碳捕捉和碳封存技術收集二氧化碳注入地下等；在工業領域提高設備和工藝能效標準，減少工業二氧化碳排放，制定溫室氣體排放交易體系等；在服務領域改進民用基礎設施，加強清潔供暖等；在交通運輸領域采用節能技術和節能燃料，運用財政手段引導減排降低油耗，制定節能減排政策等。為了保證ECCPⅠ的順利執行，歐盟專門建立相應的指導委員會和工作組，評估和監督政策落實的效果。第二個“歐洲氣候變化計劃”（ECCPⅡ）于2006年10月啟動，目標是在總結ECCPⅠ成果的基礎上，對下一階段的應對氣候變化工作進行整體規劃。主要包括完善碳排放、碳封存相關法律體系，加強碳捕捉和碳封存技術應用，對航空業和汽車業排放規則進行改進等。

歐盟啟動的兩個歐洲氣候變化計劃ECCPⅠ、ECCPⅡ有效加強了歐盟應對氣候變化的合作能力，為實現《京都議定書》承諾的減排目標制定了整體框架和實現路徑，對各成員國實現責任分擔協議規定的任務形成了有效監督和約束。

2.探索碳治理市場化方案——歐盟溫室氣體排放交易體系。歐盟碳排放交易體系是歐盟在以市場化方式開展碳治理行動方面的一項重要成果，從初期探索到成熟運行共經歷了四個發展階段（見表1）。第一階段（2005—2007年），歐盟碳市場建立初期，碳排放權配額采取免費發放+拍賣并行的分配方式，配額不允許結轉至下一階段使用。第二階段（2008—2012），由于受到全球金融危機和歐債危機影響，歐盟碳市場的碳配額供大于求，配額交易價格一度低于5歐元/噸。第三階段（2013—2020年），吸取前期碳市場建設的經驗，歐盟在這一時期對碳市場配額總量、拍賣配額比例進行了調整，將拍賣配額比例提高至57%，并提高了對超額排放的懲罰力度。在一系列改革的推動下，歐盟碳市場金融化程度不斷提高，碳價發現功能逐漸增強，至2020年已提升到30歐元/噸以上。2021年起，歐盟碳市場步入發展的第四階段。為了更好地發揮碳市場的碳定價功能，歐盟啟用市場穩定機制（MSR）對流通中的碳配額進行整體調控（汪惠青，2021）。

表1 歐盟碳交易體系的發展歷程

3.推動歐洲經濟綠色化轉型——《歐洲綠色協議》。隨著氣候變化問題愈演愈烈，歐洲意識到需要開展以技術革命為核心的綠色經濟變革才能應對氣候變化。此外，作為經濟增長的新引擎，綠色轉型能夠幫助歐洲走出經濟增長疲軟的困境。在此背景下，歐盟委員會于2019年公布了《歐洲綠色協議》，旨在通過利用清潔能源、發展循環經濟、抑制氣候變化、恢復生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，幫助歐盟實現碳減排和經濟可持續發展的雙重目標（吳朝霞，2020）。根據《歐洲綠色協議》，歐盟確定了在2050年前實現“碳中和”的愿景，并制定了詳細的碳治理路線圖和政策框架。在能源領域，《歐洲綠色協議》明確提出要加速歐盟能源領域減碳相關的立法、修法進程，并將指導家庭和消費者積極參與能源體系的低碳轉型。在工業生產領域，歐盟以紡織、建筑、電子和塑料等資源密集型行業為重點出臺了“循環經濟行動計劃”，并積極制定與廢棄物處理有關的法律法規和市場激勵措施。在建筑業領域，《歐洲綠色協議》要求將建筑物排放納入歐洲碳排放交易體系進行管理，確保建筑物的建設和翻新符合綠色低碳循環經濟要求。在交通運輸領域，歐盟積極推進公共充電樁和替代燃料相關基礎設施建設，并計劃通過交通系統和基礎設施進行數字化和智能化改造，降低交通運輸行業的碳排放。

《歐洲綠色協議》的發布，展示了歐盟碳治理的中長期戰略布局，也體現了歐盟希望通過綠色低碳轉型啟動新的經濟增長戰略愿景。對經濟增長長期低迷的歐盟而言，綠色轉型所需的大量資金，是當前《歐洲綠色協議》實施面臨的最大挑戰。

4.為碳治理提供法律保障——《歐洲氣候法》。積極將碳減排相關政策措施納入法律保障，是歐盟開展碳治理的工作重點。為適應不斷提升的減排目標，歐盟于2020年9月提出《歐洲氣候法》的立法提案。2021年6月，歐洲理事會正式通過《歐洲氣候法》，標志著歐洲2050年實現碳中和的目標被寫入法律（郝海青和樊馥嘉，2021）。根據《歐洲氣候法》，歐洲主要通過歐盟內部減排實現凈零碳排放，這一法案是指導歐盟未來一切政策與行動措施的新原則。此外，為保障落實碳減排政策，歐盟將成立獨立的“氣候變化技術委員會”，對各成員國的碳減排效果進行評估和監測，并將負責對《歐洲氣候法》進行必要的修改和補充。

《歐洲氣候法》是歐盟碳減排承諾的法律體現，為歐盟碳治理提供了有效的法律保障。在此之前，歐洲的氣候法律政策較分散，不利于歐盟碳減排工作的統一開展，削弱了歐盟碳治理的效力。而《歐洲氣候法》將歐盟各成員國的碳減排工作置于統一的評估與監督體制之下，是歐盟碳治理的一項重要突破。

5.關注國際貿易中的碳排放——碳邊境調節機制。為實現《歐洲綠色協議》提出的“到2030年溫室氣體排放量相較1990年減少55%”“到2050年成為第一個實現碳中和的大陸”等減排目標，2021年7月，歐盟圍繞該協議發布了“應對氣候變化一攬子方案”②又稱“Fit for 55”，是歐盟委員會落實《歐洲綠色協議》的核心政策，包括一系列跨部門的立法舉措，旨在從根本上改革歐盟的氣候政策框架，并使歐盟實現到2030年二氧化碳排放量較1990年減少55%的目標。，提出了建立碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM）等多項法案（朱文娟，2021）。根據相關提案，歐盟碳邊境調節機制將通過對鋼鐵、水泥、化肥、鋁和電力等高碳排放行業的相關進口產品征收關稅實現，因此又被稱作“碳關稅”或“碳邊境稅”。在碳邊境調節機制下，歐盟的進口商需向特定的管理機構登記申報進口產品的總量和產品在生產過程中產生的碳排放量，并以歐盟碳交易市場的配額拍賣價格為參考，為進口商品的超限排放量購買證書。歐盟委員會認為，隨著歐盟提高氣候目標，如果非歐盟國家繼續實行相對寬松的環境和氣候政策，將會產生巨大的“碳泄漏”風險。

但是，由于各成員國經濟結構和能源結構存在差異，歐盟內部對于實施碳邊境調節機制并未達成一致意見。德國工業界代表認為，對于以汽車和機械設備為主要出口產品的德國而言，鋼材是重要的工業原材料，對鋼鐵行業實施碳邊境調節機制會導致相關行業企業的生產成本增加，進而削弱其國際競爭優勢。此外，還有部分成員國擔心碳邊境調節機制對經濟恢復的貢獻有限，且可能招致其他國家的關稅報復。世界貿易組織、聯合國等國際組織對碳關稅持保留態度，認為其違反WTO規則，還有諸多法律事項需要進一步研究。發展中經濟體對碳邊境調節機制普遍持反對態度，認為碳邊境調節機制會增加綠色貿易壁壘，違反了“共同但有區別的責任”，并且可能會造成價值鏈扭曲。

（二）歐盟碳治理的主要特征

1.“政策+市場”雙輪驅動。從經濟學角度來看，碳排放具有典型的負外部性。碳治理屬于公共物品范疇，僅僅依靠市場機制容易出現市場失靈現象，需要通過政府“有形的手”進行干預和矯正。根據科斯定理，利用市場機制將外部性問題內部化，可以有效降低解決外部性問題的成本，優化資源配置。歐盟的碳治理框架正是基于經濟學理性選擇的基礎，實現了“政策+市場”兩種治理手段的高效結合。

一方面，歐盟充分發揮政府在碳治理中的引導和支持作用，將碳治理問題作為政治生活的一項重要內容，積極推動碳減排相關政策制定和立法工作（見表2），以“自上而下”的行政手段為碳減排提供強有力的保障。此外，為提高碳減排政策的治理效果，歐盟針對關鍵行業的經濟活動特征部署了《推動氣候中性經濟：歐盟能源體系一體化戰略》《可持續交通·歐洲綠色協議》《歐盟2030年新森林戰略》等特色鮮明的行業減排措施，并配套布局了多樣化的科技研發支持（例如，《歐洲綠色協議》研發招標、“LIFE計劃”下的環境與氣候行動等）和財政金融保障（例如，“歐洲可持續投資計劃”、能源現代化基金、《多年期財政框架》等），逐步完善碳治理政策思路和框架。

表2 歐盟碳治理政策和法律文件梳理

另一方面，歐盟十分重視發揮市場在優化資源配置中的作用，積極探索以市場化方式促進碳減排，降低碳治理成本。2005年，歐盟碳排放權交易體系（European Union Emissions Trading System，EU ETS）開始運行。在碳排放權交易機制下，所覆蓋行業企業的碳排放總量受到嚴格監管約束，企業的碳排放權配額包括政府免費分配和市場有償拍賣兩類。企業根據自身生產經營和排放情況，在碳市場上自由交易碳配額（可出售盈余碳配額或為超額排放購買碳配額）。由于碳排放需要承擔相應成本，企業在生產經營活動中節能減排的積極性更高。歐盟碳排放權交易體系是目前全球最成熟的碳交易市場，覆蓋了約45%的歐盟碳排放，是以市場化手段實現碳治理的典范。

2.“內部+國際”相輔相成。歐盟碳治理的政策涉及各成員國經濟社會發展的諸多方面，覆蓋幾乎所有的經濟部門和產業領域，減排任務難度大，政策效果復雜。為協調內部各成員國的立場和行動，并推動內部成員國與非歐盟國家碳治理的合作，歐盟碳治理采取“內部+國際”相輔相成的策略框架。

從內部碳治理來看，為了完成歐盟在國際上承諾的減排整體目標及各個階段目標，優化內部資源配置及加強政策協調配合，歐盟非常注重內部成員國在減排立場上的統一。在內部談判及政策制定的過程中，歐盟委員會廣泛爭取各成員國的支持，并積極協調各成員國利益，推動出臺碳治理政策的統一路線并制定一體化行動方案；通過加強統籌規劃，消除碳治理政策中的分歧，擴大碳治理政策的積極影響；通過利益和信息共享，形成內部碳治理的合力，有效改變了各國碳治理政策各自為政的局面，使歐盟碳治理的整體有效性大大提升。在清晰的目標指引下，歐盟十分重視內部成員國間的相互配合與分工協作，將減排任務按成員國經濟狀況和產業結構進行科學分工，并輔以嚴格的考核監督，打造出碳治理路線中的整體閉環。

從國際碳減排合作來看，歐盟基于自身碳治理的清晰路線和豐富經驗，不斷加強與外部的聯系，積極搭建國際合作政策框架。一方面，歐盟總結并宣傳自身在環境保護和應對氣候變化方面豐富的歷史經驗，以開放的態度為國際碳治理提供了借鑒。另一方面，在各成員國達成減排一致目標并形成行動方案后，歐盟積極推動國際氣候談判，努力爭取排放大國和發展中經濟體的支持，促成國際減排協議的達成。在國際碳治理相關的談判中，歐盟利用自身政治、經濟影響力，以及先期治理獲得的寶貴經驗，積極宣傳自身觀點和主張，擴大歐盟的碳治理全球影響力。在全球碳治理事務中，歐盟不僅重視與發達國家的合作，而且積極推動發展中國家碳治理進程，使自身始終處于國際應對氣候變化工作的中心。

在“內部+國際”相輔相成政策框架內，歐盟碳治理的政策目標更加清晰明確。通過有效的內部協調，歐盟碳減排政策工具的作用得以充分發揮，各經濟生產部門能夠嚴格執行碳治理方案，碳治理政策效果不斷提升。在鞏固自身碳治理效果的同時，歐盟將碳治理政策自然延伸和推廣至國際合作中，不斷加強歐盟與外部的碳減排交流，推動形成碳治理的國際合作框架，為全球碳減排目標的實現夯實基礎。

三、歐盟碳治理取得的成效

（一）歐盟整體減排效果

整體來看，隨著一系列減排政策相繼實施，歐盟溫室氣體排放明顯下降。根據BP世界能源統計年鑒數據，1965年歐盟的二氧化碳排放總量約為26.16億噸，1979年達到歷史最高值39.91億噸，2020年歐盟的二氧化碳排放總量已降至1965年以來的最低值25.50億噸（如圖1所示）。

分階段來看，歐盟的二氧化碳排放量經歷了三個時期的變化：

第一階段（1965—1973年）：歐盟二氧化碳排放量快速增長。二戰后直至1973年，歐洲進入經濟持續高速發展的黃金時代。受經濟發展、消費增長影響，二氧化碳排放呈現快速上升態勢。

第二階段（1974—2004年）：歐盟二氧化碳排放量在波動中實現小幅下降。一方面，在歐盟各國能源結構和工業結構的共同影響下，英國、法國、德國等國相繼在20世紀80年代前達到二氧化碳排放峰值。另一方面，20世紀70年代氣候科學家發現溫室氣體會產生“溫室效應”，并開始關注這一現象可能導致的全球氣候變化問題。與此同時，西歐國家的環保組織和政黨逐步興起，積極推動歐盟政治經濟的綠色化發展。

第三階段（2005年至今）：歐盟二氧化碳排放量整體大幅下降。2005年，全球首個限制溫室氣體排放的法律文件《京都議定書》正式生效。作為《京都議定書》的主要支持者，歐盟在《京都議定書》簽訂后的很長一段時期內扮演著應對氣候變化“全球領軍者”的角色。為了幫助成員國實現減排承諾③根據《京都議定書》，在2008—2012年的第一個履約期期間，歐盟15個簽署議定書的成員國應實現“溫室氣體排放量在1990年的基礎上降低8%”的目標。，歐盟于2005年開始啟動碳排放交易體系。這一體系在隨后的15年間為歐盟實現碳減排做出了重大貢獻。

（二）歐盟主要成員國減排情況

受經濟發展和產業結構影響，歐盟各成員國減排情況存在較大差異（如圖2所示）。從排放量來看，英國④2020年1月30日，歐盟正式批準了英國“脫歐”。2020年起，英國的二氧化碳排放量不再計入歐盟。、法國、德國、意大利等老牌工業國占據了歐盟約60%以上的二氧化碳排放。其中，德國、法國、英國自20世紀90年代初相繼實現碳達峰后，二氧化碳排放逐漸減少，為歐盟碳減排做出了重要貢獻。據統計，2020年德國二氧化碳排放量約6.05億噸，較1990年下降39.97%；2020年法國二氧化碳排放量約2.51億噸，較1990年下降31.68%；2019年英國二氧化碳排放量約3.17億噸，較1990年下降36.52%。但是，受人口增長和經濟發展影響，西班牙、土耳其等歐盟成員國的二氧化碳排放量出現大幅上漲，一定程度上抑制了歐盟整體的減排成效。據統計，在1990—2020年，土耳其的二氧化碳排放量由1.36億噸增加到3.69億噸，漲幅高達171.18%；西班牙的二氧化碳排放量也上漲了2.63%。碳減排措施在這些國家推行受阻，不僅使歐盟碳治理的成效大打折扣，也嚴重削弱了歐盟碳治理的國際影響力。

（三）重點行業減排效果

電力、建筑、制造和交通運輸行業的經濟活動是歐盟最主要的二氧化碳排放來源，占據了歐盟70%以上的二氧化碳排放。為實現碳減排目標，歐盟針對上述重點行業出臺了一系列減排措施。

歐盟堅持將能源系統轉型作為經濟脫碳的關鍵驅動力，以電力行業為實現減排突破的抓手，積極推動電力系統低碳轉型。根據Climate Watch統計，1990—2018年，歐盟電力行業的碳排放量由1465.11百萬噸下降至1108.45百萬噸，降幅達24.34%（如圖3所示）；電力行業碳排放占歐盟碳排放總量的比例由39.03%下降至36.11%，且自2010年以后呈現加快下降的趨勢。在2020年發布的《推動氣候中性經濟：歐盟能源系統一體化戰略》中，歐盟提出將采取六大關鍵行動推動電力行業實現低碳轉型，包括構建注重循環再利用的能源系統、加速能源電氣化、提高可再生能源和低碳燃料在難以脫碳行業的使用比例、提高能源市場的兼容性、構建一體化的能源基礎設施、構建創新型能源數字化系統（董利蘋等，2021）。

建筑業的二氧化碳排放約占歐盟碳排放的15%，是歐盟第二大排放來源。歐盟建筑行業碳減排措施的重點是降低建筑能耗。例如，積極推廣被動能耗住宅，這類建筑采用防止熱量流失的特殊保溫材料層，能夠通過人的體溫、陽光和電器運行散發的熱量維持屋內的基本溫度，大幅降低建筑物能源消耗。據統計，1990—2020年，歐盟建筑業的碳排放量由600.12百萬噸下降至435.04百萬噸，降幅27.51%（如圖3所示）；但建筑行業碳排放占歐盟碳排放總量的比例僅由15.99%下降至14.17%。2021年7月，歐洲科學院科學咨詢委員會發布《建筑業脫碳：為了氣候、健康和就業》報告，提出包括建筑工程、建筑材料（混凝土、鋼材等）、建筑運行在內的建筑業全生命周期溫室氣體排放量都應該納入考慮。

制造業是目前歐盟碳治理成效最佳的行業。1990—2018年，歐盟制造業的碳排放量由669.72百萬噸下降至378.83百萬噸，降幅達43.43%（如圖3所示）；制造業碳排放占歐盟碳排放總量的比例由17.84%下降至12.34%。從排放量和排放占比來看，歐盟制造業的碳減排效果都遠超其他行業。歐盟制造業減排取得較好成效主要得益于歐盟碳市場的發展和低碳技術政策的支持。歐盟碳市場覆蓋了鋼鐵、水泥、玻璃、石化等制造業中的高碳排放行業，以市場化手段激勵相關行業企業低碳化轉型。此外，“研發框架計劃”“地平線2020”“歐洲基礎設施和系統轉型計劃”等為低碳技術的發展提供了大量的資金和科研支持，使歐盟在低碳技術和低碳產業方面長期處于領先地位。為了繼續保持在工業低碳發展方面的領先優勢，歐盟發布了《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業轉型》報告，從提高能源效率、降低能源進口依存度、經濟轉型享受先發優勢、持續提高可再生能源占比、強化基礎設施建設、將技術創新聚焦于電遷移六個方面描述了歐洲實現工業低碳轉型的愿景（董利蘋等，2021）。

交通運輸業是目前歐盟碳治理面臨的一大難題，也是歐盟實現碳中和目標亟須解決的關鍵問題。交通運輸業是歐盟第四大碳排放行業，且從統計數據來看，歐盟交通運輸業的碳排放量仍處于增長階段（如圖3所示）。1990—2020年，歐盟交通運輸業的碳排放量由158.72百萬噸上升至259.59百萬噸，增幅達63.55%；交通運輸業碳排放占歐盟碳排放總量的比例由4.23%上升至8.46%。交通運輸業對歐盟GDP的貢獻超過5%，對歐洲企業乃至全球供應鏈的穩定發展有重要意義。綜合環境和經濟因素考慮，歐盟碳治理需要在交通運輸領域采取更有效的措施，加快推動交通運輸業的綠色低碳轉型。根據《可持續交通·歐洲綠色協議》，歐盟制定了到2050年將交通運輸業溫室氣體排放量減少90%的目標，將通過加大新興技術的運用和創新，推動交通運輸業減排。具體措施包括建設數字化交通管理系統、提高交通運輸業的能源效率；減少或取消航空業和化石燃料的補貼；建設100萬座（目前14萬座）公共充電站和加油站，完善可持續的燃料供應體系等（董利蘋等，2021）。

四、歐盟碳治理的經驗與問題

（一）歐盟碳治理的經驗總結

1.完善的制度和法律保障體系。為確保碳治理政策能夠順利落實，歐盟積極推動減排制度體系建設并加快應對氣候變化相關立法進程。通過賦予碳減排相關工作強制性和合法性，提高政策的減排效果。在制度層面，歐盟將提高能源利用效率、減少二氧化碳排放納入各類政策目標文件和中長期戰略規劃中，使碳減排上升為戰略層面的重大問題。在法律層面，歐盟不僅出臺了大量的條例、指令、決定等硬性法律法規，要求各成員國落實減排任務，而且發布了諸多行動計劃、路線圖、建議等“軟法”，指導和引導各成員國完成減排目標。在制度和法律的保障下，歐盟應對氣候變化行動形成了有據可循、有法可依的良性循環，有效提高了歐盟碳治理的成效。

2.統一的應對氣候變化行動。歐盟各成員國對全球氣候變化達成的深刻共識，使歐盟在應對氣候變化問題上擁有相對強的凝聚力。各成員國積極在政策和法律層面達成對碳治理的一致意見，采取聯合行動落實碳減排任務，并建立統一的碳市場，提高減排效率。首先，歐盟各成員國積極履行自身減排任務，通過完成國內的減排任務支持歐盟實現碳減排整體目標，維護歐盟在氣候變化領域的領導力。其次，歐盟各成員國在應對氣候變化領域采取開放的合作態度，使碳減排資金和相關技術能夠在各成員國間實現較順暢的融通和交流。最后，歐盟各成員國在市場化手段推進碳減排方面較早達成一致，率先建立起統一的碳市場來提高減排的有效性。

3.多方參與的政策制定機制。歐盟的碳治理政策由多方參與制定，有利于充分適應歐盟經濟發展的階段變化和應對氣候的新目標。從決策機制來看，歐盟氣候變化政策的決策系統包含眾多參與者，例如歐盟的代表機構、成員國的代表機構、各利益團體代表和相關咨詢機構等。根據不同氣候決策事項的需要，這些機構會被賦予不同的投票和監督權力，以起到互相促進和制衡的作用。從決策程序來看，歐盟對內氣候決策和對外氣候決策采取不同的程序。對內的氣候政策由歐盟成員國共同決策，首先由歐盟委員會提交相關立法提案，經過投票、修改、調節等環節，最終由歐洲議會投票表決。對外的氣候政策涉及歐盟各成員國的經濟、政治、能源安全等多方面利益，需由各成員國政府共同參與國際氣候行動的相關談判。由于碳治理政策的制定過程包含眾多參與者，歐盟的碳減排政策通常是各方利益平衡的產物，這也使得相關政策在實施過程中面臨的阻力較小，政策落實更加順利。

4.有效的市場化減排機制。歐盟的碳排放權交易市場是全球發展最早、體系最成熟、覆蓋范圍最廣的碳市場，也是市場化減排機制的成功典范。據統計，2021年歐盟碳市場的交易金額約為5600億歐元，碳配額交易量約100億噸，占全球碳交易總量的四分之三以上。歐盟認為碳市場的金融化發展能夠提高碳市場的有效性和流動性，充分發揮碳市場在價格發現、引導預期、風險管理等方面的作用。因此，在碳市場建設過程中，歐盟吸引了商業銀行、投資銀行、政府主導的碳基金、私募股權投資基金等各類金融機構廣泛參與，積極推動碳金融產品和服務的創新發展，使市場化減排機制的效率大大提升。

5.開放的國際合作態度。在應對氣候變化問題上，歐盟長期秉持著開放共享的態度，積極推動國際碳治理交流與合作。歐盟在節能減排立法、政策、行動和技術等方面具有較大的先發優勢，一直以應對氣候變化的領導者自居，在聯合國氣候談判和各類國際應對氣候變化合作交流中表現相對積極。從實際來看，不僅《京都議定書》和《巴黎協定》等全球氣候治理體系的建立得益于歐盟的積極斡旋，全球各國在低碳能源、綠色工業、綠色金融等方面的標準制定也主要以歐盟的相關先進經驗為參考藍本。

（二）歐盟碳治理存在的問題

1.缺乏有力的經濟支撐。強大的經濟實力是碳治理的能力基礎。全球金融危機和歐債危機爆發后，歐盟的經濟復蘇進程一直較為緩慢，尤其是2020年新冠肺炎疫情的暴發，使歐盟經濟發展雪上加霜。歐盟碳減排政策的實施和行動的落實需要大量資金支持，用于自身氣候治理和對外援助。歐盟疲軟的經濟發展狀態使自身在新能源政策、減排政策的落實中不可避免地陷入資金不足的尷尬境地。

歐盟在巴黎氣候大會前曾宣布提供3.5億歐元資金，幫助欠發達地區進行氣候治理。根據歐委會的估算，在創新清潔能源技術方面，歐盟需要投入超過100億歐元的資金。無論是內部應對氣候變化路線的施行，還是在國際場合做出的對外援助的決定，都需要歐盟持續投入巨額資金，這對于歐盟來說無疑是一項巨大的挑戰。因此，歐盟多次呼吁更多的環境和氣候變化基金加入氣候治理行動，在多個場合通過多種渠道為實現2050氣候中性目標募集資金。此外，歐盟各成員國對于氣候治理帶來的經濟問題也持有不同觀點。經濟支撐不足，使歐盟在全球氣候治理領域的領導者地位開始動搖。

2.缺乏有效的政治保障。堅實有效的政治保障對落實碳治理政策至關重要。歐盟的碳治理政策雖然有較完善的制度和法律保障體系支持，但受歐盟政治架構影響，在政治保障方面存在不足。歐盟委員會是歐盟唯一有權起草法令的機構，也是碳治理政策的發起者。由于氣候政策涉及經濟社會各個領域，歐盟委員會需要在各個總司之間進行協調。由各成員國環境部長組成的理事會需要在各自國家政策和實際情況的基礎之上對歐盟委員會發起的減排政策進行評估，得到全體一致通過后方能生效執行。由于涉及各成員國的利益，在歐盟當前的政策制定體制下，碳治理政策制定過程十分漫長，大多數政策經過舉步維艱的談判和各方妥協才最終達成。這樣的減排政策往往是各利益團體經過博弈的成果，減排的效力遠不及政策發起之初的愿景。此外，在國際氣候治理框架中，歐盟通常作為一個整體參與國際氣候談判。但內部僵硬的政治制度使歐盟代表團在談判桌上的立場相對固定，無法靈活應對談判形勢。制度的劣勢使歐盟在國際談判中喪失主動，削弱了歐盟在國際氣候治理框架內的領導地位。

3.奉行氣候單邊主義。歐盟奉行的氣候單邊主義為氣候治理全球合作帶來困難。歐盟在2008年推出的航空碳稅，以及在2021年提出的碳邊境調節機制就是氣候單邊主義的典型代表。2008年11月19日，歐盟單方面通過將國際航空納入歐盟碳排放交易體系（ETS）的法案，對所有抵達或離開歐盟成員國境內機場的航班都進行征稅，這一舉措遭到了包括美國、中國、印度等眾多國家的反對。表面上看，航空碳稅的推行是借助于航空業傳播特性，把碳治理方案擴展到全球范圍，但實質上這是歐盟奉行氣候單邊主義的表現。首先，從國際法出發，在《聯合國氣候變化框架公約》等多邊機制下，應通過國際合作共同應對氣候變化，不應單邊行動。其次，歐盟單邊提出征收航空碳稅，違反了《京都議定書》中“共同但有區別責任”的條款。無差別向所有國家航空公司航班征收航空碳稅，侵犯了發展中國家和域外國家航空產業發展的權利。并且歐盟有可能將稅收補貼給區域內航空公司碳減排的業務和行動，是不正當競爭的表現。再次，在全球經濟復蘇的過程中，航空碳稅的推行也增加了全球航空業發展的負擔。因此，航空碳稅的推出遭到眾多國家的強烈反對和抵制，歐盟不得不在2012年11月宣布暫停對進出歐盟的民用航班征收航空碳稅的措施。

碳邊境調節機制對電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個行業的相關進口商品進行征稅，使進口商品與本土商品承擔相同的碳排放成本，這也是歐盟氣候單邊主義的做法。將碳治理問題放大到國際貿易中，會對自由貿易體系造成嚴重沖擊。首先，碳邊境調節機制違反了WTO規則，不符合《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》，以及《京都議定書》中“共同但有區別責任”的條款，是助長單邊主義、傷害應對氣候變化各方積極性的行為。其次，碳邊境調節機制將使出口到歐盟的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥產品承擔更多的成本，尤其是對發展中國家產生更大的不利影響，對全球經濟造成損害。

4.全球領導地位受到挑戰。隨著中國及其他國家的碳治理力度加大、路線更加清晰、能力不斷增長，歐盟在全球碳治理中的領導者地位受到挑戰。全球氣候治理中的領導力包括對議題的塑造和設定能力、在國際氣候談判中解決問題的能力，以及自身碳治理資金能力、技術能力等。歐盟由于自身經濟發展、制度保障、治理立場等方面的原因，在全球碳治理中的領導力出現下降。巴黎氣候變化大會的問卷調查顯示，歐盟領導力認可指數在2015年下降到41，比2008年下降了約1/3，而同期中國和美國的領導力認可指數分別為54和59。中國開展碳治理既順應國際氣候治理進程，也是自身發展的需求所在。在2020年提出碳達峰、碳中和目標之后，中國在能源結構調整和經濟產業轉型方面的力度不斷加大，節能減排措施相繼出臺，為中國參與全球氣候治理創造了更好的基礎和條件，也使得國際社會對中國在國際碳治理中發揮更重要的作用充滿期待。中國及其他國家氣候治理的意愿、需求和能力不斷提升，給歐盟全球領導者的地位帶來挑戰。

五、思考與建議

歐盟碳治理的經驗和問題，為中國落實碳減排任務提供了有益參考。當前中國正處于推動實現碳達峰、碳中和目標的關鍵階段，可以從以下幾個方面提高碳治理成效，實現經濟效率和環境效率的有機統一。

第一，堅持經濟增長和低碳發展“兩手抓”，實現高質量發展。從辯證法的角度來看，經濟增長和低碳發展不是矛盾對立的關系,而是辯證統一的關系。經濟增長和低碳發展的目的是統一的，都是為了滿足人民的美好生活需要。從歐盟的歷史經驗來看，工業革命早期，歐美國家為了發展經濟犧牲環境的做法得不償失；近年來，歐盟疲弱的經濟難以支持碳治理政策的落實。中國的碳治理應從“綠水青山就是金山銀山”中找答案，堅持經濟增長和低碳發展“兩手抓”，既不以犧牲生態和環境為代價發展經濟，也不突破經濟安全運行的底線搞“一刀切”的運動式減碳。

第二，堅持碳達峰、碳中和工作“全國一盤棋”，實現統籌發展。碳減排行動涉及經濟社會的方方面面。從歐盟的歷史經驗來看，碳治理既需要科學統一的規劃布局，也需要結合實際、因地制宜的行動方案。從中國的現實國情來看，中國尚處于工業化發展后期，工業領域對碳排放總量仍有一定需求，能源消費在一段時期內還將保持剛性增長，實現碳達峰、碳中和目標的時間緊、任務重。因此，需要處理好整體與局部的關系，以各地區戰略定位、發展水平、資源稟賦等為依據，統籌規劃碳減排整體和階段目標。

第三，堅持政策和市場“兩手抓”，實現高效減排。實現碳減排需要依靠政府提供強有力的政策保障，同時也應發揮市場配置資源的優勢。從歐盟碳治理的經驗來看，完善的減排制度和法律體系能夠促進減排行動的落地，以歐盟碳交易市場為代表的市場化減排機制不僅提高了減排效率，也緩解了減排的資金短缺問題。中國碳減排需要堅持“政策+市場”的原則，一方面通過政策的強制力保障減排整體和階段任務達標，另一方面重視發揮市場作用，為碳治理吸引更充足的資金來源，為各參與主體提供更低成本的減排方案。

第四，堅持共同但有區別的責任原則，重視氣候公平。堅持共同但有區別的責任原則，是全球氣候治理的基石。從全球歷史碳排放積累來看，發達國家應承擔起更多的減排責任，彌補其在工業革命早期高耗能經濟增長模式造成的氣候影響。從公平的角度出發，發達國家應為發展中國家應對氣候變化行動提供資金、技術和能力建設等多方面的支持。發展中國家也應切實履行減排承諾，加快推動經濟社會低碳轉型，將應對氣候變化國際援助用到實處。在應對氣候變化問題上，中國應始終堅持共同但有區別的責任原則，充當氣候公平的貢獻者和引領者。

第五，堅持多邊主義，積極推動全球氣候治理。應對氣候變化是全球面臨的共同挑戰，單邊主義和保護主義不僅會加劇全球氣候治理的“信任赤字”，而且會降低一國在氣候變化領域的話語權。各國應本著公平合理、合作共贏的原則，在不同國情和利益訴求間尋求平衡。在應對氣候變化問題上，中國應堅定地堅持多邊主義，盡己所能幫助其他發展中國家提升應對氣候變化的能力，積極與發達國家開展碳減排技術交流和合作，以實際行動為解決全球氣候危機作出表率。