“撤縣設(shè)區(qū)”，何以踩剎車？

文 賴鎮(zhèn)桃

如果與一位“85后”的吳江人相識，他在介紹時(shí)可能會對自己的出生成長地加以調(diào)侃：“生在吳江縣，長在吳江市，活在吳江區(qū)?！蹦Щ玫膫€(gè)人敘事，實(shí)則對應(yīng)的是縣城的區(qū)劃演變。上世紀(jì)90年代中后期及世紀(jì)之交，“撤縣設(shè)市”大潮下，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣升級變成了縣級市。十幾年后，“撤縣設(shè)區(qū)”風(fēng)靡，縣級市又改為區(qū)，被納入到中心城市麾下。

“撤縣設(shè)區(qū)”轟轟烈烈走過十年歷程后，再次迎來“大轉(zhuǎn)向”時(shí)刻。繼2021年國家發(fā)改委明確提出“慎重撤縣設(shè)區(qū)”后，今年3月全國“兩會”上，政府工作報(bào)告明確提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。從“慎重”到“嚴(yán)控”，一詞之變，意味萬千。

作為中國經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，江浙的一些縣市在過去30年間，成為“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”的先行者。那么，在當(dāng)前國內(nèi)中西部眾多縣市翹首以待，希望能夠成為下一個(gè)“撤縣設(shè)區(qū)”受益者時(shí)，國家為何態(tài)度異常堅(jiān)決地暫緩這波“撤縣設(shè)區(qū)”潮呢？如今回首“探路者”長三角區(qū)域的一些區(qū)縣變更的案例，可能有助于解開人們心目中的一些疑惑或謎團(tuán)。

01何以踩剎車？

改革開放以來，國內(nèi)經(jīng)歷了兩輪撤縣設(shè)市（區(qū)）的浪潮。第一波肇始于上世紀(jì)90年代，于2000年—2003年間臻于高潮。前者如蘇州吳江，于1992年撤縣設(shè)市；后者如杭州蕭山、余杭，南京江寧、浦口，無錫錫山，鎮(zhèn)江丹徒，則是撤縣并入市區(qū)。第二波高潮在2016年前后，隨著國家進(jìn)一步推動省直管縣財(cái)政改革，削弱了地級市的財(cái)權(quán)。為了避免“錢袋子”外流，地級市又有了“撤縣并區(qū)”的沖動。

然而，兩輪撤縣設(shè)區(qū)的爆發(fā)式增長，也帶來了假性城市化——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主，與城市化高度相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)并未培育起來，農(nóng)民只是換了戶口本，基礎(chǔ)服務(wù)、公共服務(wù)還遠(yuǎn)未跟上。甚至是一些遠(yuǎn)離城區(qū)的縣，也被吸納收編，造成中心難以輻射、畸形的城市空間結(jié)構(gòu)。

2013年，南京撤銷高淳縣、溧水縣，設(shè)相應(yīng)區(qū)，進(jìn)入全域無縣時(shí)代。但高淳的城區(qū)中心，距離南京市中心直線距離達(dá)到80公里，中間還隔著安徽省的馬鞍山市博望區(qū)。南京主城和郊區(qū)高淳在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、人口上的融合還有相當(dāng)大的距離要跨越。

“一些地方政府，事實(shí)上形成了一種基于撤縣設(shè)區(qū)的‘錦標(biāo)賽’。由此帶來的假性城鎮(zhèn)化，特別是行政資源、財(cái)政資源的浪費(fèi)，正在逐步消解撤縣設(shè)區(qū)所帶來的正向收益。”深圳大學(xué)中國市域社會治理現(xiàn)代化研究基地執(zhí)行主任陳科霖表示。

這正有可能是近期國家踩下撤縣設(shè)區(qū)“剎車”的原因。

一些中西部的縣城翹首以待，希望能夠“傍上大款”，成為某個(gè)市的區(qū)。然而，發(fā)達(dá)地區(qū)的不少縣城則對撤縣設(shè)市有所抵觸，深層的顧慮在于：一旦成為市轄區(qū)后，縣域經(jīng)濟(jì)的活力將難以存繼。

服從市域整體規(guī)劃，意味著大項(xiàng)目、用地指標(biāo)、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源可能流向中心城區(qū)。財(cái)權(quán)上交市級政府，最后留給區(qū)內(nèi)的收入反而捉襟見肘。過往有相當(dāng)比例的財(cái)政留存可調(diào)配城建工商，以更大力度的政策優(yōu)惠、基礎(chǔ)配套招引企業(yè)和人才，一旦撤縣設(shè)區(qū)，這一比較優(yōu)勢或?qū)⒉粡?fù)存在。審批權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)上交，企業(yè)、市民需要行政審批或服務(wù)時(shí)，原本只需要縣里蓋個(gè)章，現(xiàn)在卻要往數(shù)十公里外的市中心跑，“原來一天能辦兩件事，以后可能一件事都辦不了。”知道所在縣準(zhǔn)備撤縣設(shè)區(qū)的浙江企業(yè)家，這樣說到。

“權(quán)限太小，套進(jìn)這個(gè)籠子，就沒法發(fā)展了?！?012年，往日雄霸全國百強(qiáng)縣前三的吳江撤市設(shè)區(qū)時(shí)，一位當(dāng)?shù)馗刹恳脖砺冻鐾瑯拥念檻]。

2010年前后，蘇州城建進(jìn)入“太湖時(shí)代”，分吳江（市）、吳中（區(qū)）兩大片區(qū)，共同推進(jìn)濱湖新城項(xiàng)目。到2012年10月，吳江濱湖新城11個(gè)總部項(xiàng)目18幢大樓同時(shí)開工，吳中的濱湖新城卻還停留在鋪設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施上，這并不是吳中不想做，而是沒錢沒活力?？h級市與市轄區(qū)之別，可見一斑。

而蘇州當(dāng)年為了爭取吳江并入市區(qū)，進(jìn)行了持久的談判拉鋸。最后，蘇州市政府確定了“五年五不變”的原則——即保持原縣級市事權(quán)不變、保持經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限不變、區(qū)劃的完整性不變、優(yōu)惠政策不變、保持機(jī)構(gòu)及福利待遇不變，才得以順利啟動吳江撤縣并區(qū)的進(jìn)程。

2001年，蕭山撤市變區(qū)前，為維持本地居民的福利和公共服務(wù)，也力爭保持獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán)，最近幾年才開始逐步融入杭州主城。

經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也騙不了人。江蘇泰州下轄的一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣姜堰，早些年也經(jīng)歷過撤縣設(shè)區(qū)。如今的姜堰看著標(biāo)兵漸遠(yuǎn)，無疑是焦慮的。2011年，姜堰并入泰州城區(qū)前夕，全年GDP364.08億元，同屬泰州下轄的興化市為459.46億元，南通的海安縣為429.52億元。這三個(gè)縣城GDP相差不過數(shù)十億。撤縣并區(qū)后，到了2021年，已成為市轄區(qū)的姜堰，GDP為781.51億元，興化市首次破千億，達(dá)到1020.94億元，升級為縣級市的海安生產(chǎn)總值更達(dá)到1343.09億元。姜堰已與曾經(jīng)的兄弟縣，在經(jīng)濟(jì)總量差距上拉開到數(shù)百億元。

再看全國百強(qiáng)縣榜，前十強(qiáng)縣中，自主權(quán)更大的縣級市居其九，可見“強(qiáng)縣神話”的鑄造和底層的開放與活力密切相關(guān)。

02難抑的撤縣設(shè)區(qū)沖動？

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)也不乏撤縣設(shè)區(qū)后逆襲翻盤的案例。

2013年，同高淳一起被并入南京市區(qū)版圖的，還有號稱“南京后花園”的溧水。實(shí)際上，“后花園”不過是對曾經(jīng)的小縣城的美稱，但并入南京后，即使是“抱來的孩子”，主城也大方給予支持。

要致富，先修路。在當(dāng)時(shí)南京財(cái)政的推動下，S9、S7兩條城軌開到溧水，小縣城轉(zhuǎn)眼變成雙地鐵新區(qū)，新開通的246省道也串聯(lián)起了南京主城與溧水。高校不夠，主城來湊。南京第三個(gè)大學(xué)城正位于溧水石湫，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)先后在這里落地新校區(qū)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)了提檔升級。溧水背靠江寧區(qū)和祿口機(jī)場，順勢協(xié)同作戰(zhàn)，從以農(nóng)為本轉(zhuǎn)向新能源汽車、臨空產(chǎn)業(yè)兩大千億級產(chǎn)業(yè)。

2010年，溧水的經(jīng)濟(jì)體量僅為鄰縣溧陽的57.4%，但到了2021年，兩者間的差距已經(jīng)大大縮小，溧水的體量相當(dāng)于溧陽的79.36%，接近八成。可見，撤縣設(shè)區(qū)的成效功過，核心還在于“小馬拉大車，還是大馬拉小車”。如若中心城區(qū)對所轄縣域沒有強(qiáng)大號召力，不論撤縣設(shè)區(qū)的推進(jìn)過程，還是納入城區(qū)后的輻射帶動，多少都顯得有心無力。

然而，對地級市來說，撤縣設(shè)區(qū)的欲望總是永恒且難以抑制的，這在強(qiáng)中心或者強(qiáng)縣域的境況下都適用。

杭州撤臨安市設(shè)臨安區(qū)，將臨安從郊區(qū)變?yōu)橹鞒菂^(qū)，杭州整個(gè)市區(qū)面積增加70%以上，一躍成為長三角陸域面積最大的城市。伴隨著城市面積的擴(kuò)張，城市的發(fā)展空間大幅增加，城市的用地指標(biāo)、功能覆蓋和輻射范圍自然就擴(kuò)大了。

十年前，蘇州“吞并”吳江后，也使蘇州的市區(qū)面積一次性擴(kuò)大了75%，摘掉了“市弱縣強(qiáng)”的帽子。而市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全市的比重，也大幅上漲。

多年來一直力推撤縣設(shè)區(qū)的溫州，也是苦于城區(qū)面積過小，土地資源限制了城市發(fā)展。溫州轄五縣代管三個(gè)縣級市，城區(qū)面積僅占全市面積的10%不到，城市不論要向海還是擁江發(fā)展，都落入中心城區(qū)首位度不足之困。

財(cái)政收入最為直觀。論總量，蘇州2510億元的公共預(yù)算收入，放在省內(nèi)和全國都遙遙領(lǐng)先，但如果只計(jì)算市區(qū)板塊的財(cái)政收入，全域市區(qū)化的南京才是大贏家，蘇州市區(qū)的財(cái)政收入與南京相差近400億元。縣域財(cái)政省直管的體制下，“最強(qiáng)地級市”的市級留存瞬間少了一大截。

此外，撤縣設(shè)區(qū)有時(shí)又是城市整體發(fā)展不得已為之的策略。比如南通，近年來想要打造“北上?！薄靶绿K南”，但要下好這盤棋，推動海門撤縣設(shè)區(qū)是必不可少的一步。地圖上，海門西接老城，南望崇明島，海門市變?yōu)楹ｉT區(qū)后，南通主城才能實(shí)現(xiàn)與上海直接接壤。北沿江高鐵開通后，“上海下一站——南通”變得順理成章，上海第三機(jī)場也得以放在面積更廣闊的海門區(qū)，空鐵換乘便利化，亦是為引入上海高端資源鋪路。

近期，南通地鐵1號線即將開通的消息在南通人民的社交圈頻頻刷屏。實(shí)際上，南通能成為江蘇地鐵“第六城”，很大程度上也得益于海門撤市設(shè)區(qū)的紅利。2018年，國辦52號文立下“新規(guī)”，要求申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。行政區(qū)劃調(diào)整前，南通在財(cái)政收入、GDP表現(xiàn)上都有過硬實(shí)力，唯獨(dú)“卡”在了市區(qū)常住人口上——南通市區(qū)人口不過200萬出頭，單純依靠人口自然增長、人口流入，要達(dá)到300萬的及格線短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。但在海門并入市轄區(qū)后，南通市區(qū)常住人口就能快速補(bǔ)齊到327.53萬，拿下修地鐵的“入場券”。

揚(yáng)州坊間時(shí)常涌動“儀征撤市并區(qū)”的聲音，也是基于同一種邏輯。直到去年，揚(yáng)州市區(qū)常住人口不過260萬左右，所以在不少揚(yáng)州人看來，擁有50多萬人口的儀征市，正是補(bǔ)上地鐵缺口的一方“拼圖”。

當(dāng)然，地鐵只是其中一個(gè)利好。地方想要提升城市規(guī)模、做大經(jīng)濟(jì)總量、做強(qiáng)市級財(cái)力統(tǒng)籌，撤縣設(shè)區(qū)、快速“擴(kuò)容”無疑是一重要“籌碼”。

03做大城市，還有戲否？

城市和縣域之間總有股微妙的張力。但新的政策導(dǎo)向，顯然是在化張力為合力。既要繼續(xù)做強(qiáng)中心城市，又要推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化。

2014年，國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，多處明確“增強(qiáng)中心城市輻射帶動功能”。但到了近期公開的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，相關(guān)表述已經(jīng)轉(zhuǎn)為要“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

那么，大城市擴(kuò)容的希望在哪？

陳科霖表示，這三類城市更有可能通過中央審批：一是中心城市發(fā)展與周邊連為一片，原市區(qū)與新市區(qū)可實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。二是中心城市發(fā)展有適度拓展邊界的訴求的，這種情況通常會以縮小原縣域邊界，同時(shí)重新劃分若干市轄區(qū)的方式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容。三是民族、邊疆或因其他特殊情況由中央認(rèn)定需要調(diào)整的。

相應(yīng)的，“攤大餅”式的外延發(fā)展，縣（市）離市區(qū)過遠(yuǎn)或者經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度差的，都有可能被一票否決。

“撤縣設(shè)區(qū)本身只是一個(gè)政策工具，真正使得城市可以取得快速發(fā)展的關(guān)鍵影響因素有很多。一個(gè)城市沒有形成強(qiáng)中心，撤縣設(shè)區(qū)無助于問題的解決，反而有‘抱薪救火’之嫌?！标惪屏匮a(bǔ)充道。

目前看來，將撤縣設(shè)區(qū)的擴(kuò)容野心大膽寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃的城市，不計(jì)少數(shù)。單是長三角內(nèi)，就包括溫州、嘉興、蕪湖、滁州等多個(gè)城市，寧波、泰州也態(tài)度模糊地表示要加快中心城區(qū)與周邊縣的同城化。全國來看，長沙、鄭州、昆明等省會城市也在力推“無縣化”，來繼續(xù)做大做強(qiáng)中心城市。

“撤縣設(shè)市”凍結(jié)多年，一些強(qiáng)縣也仍有摩拳擦掌升級為縣級市的盤算。蘇南城市基本進(jìn)入無縣時(shí)代，蘇中、蘇北則希望“接力”2018年海安的撤縣設(shè)市，鹽城的建湖、阜寧，淮安的盱眙、漣水，已有官方表態(tài)正推進(jìn)撤縣改市。2018年5月，連云港時(shí)任市委書記項(xiàng)雪龍到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、“水晶之鄉(xiāng)”東海縣調(diào)研時(shí)，也直白表示東海要“加快撤縣改市步伐”。

在安徽，合肥在“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出，推動肥東、肥西、長豐與市區(qū)一體化發(fā)展，謀劃推進(jìn)“縣改區(qū)”。滁州也表示，穩(wěn)妥推進(jìn)來安縣、全椒縣撤縣設(shè)區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)域區(qū)劃設(shè)置；蕪湖市也提及，推動南陵撤縣設(shè)市。

只是，風(fēng)向轉(zhuǎn)變后，誰會成為撤縣設(shè)區(qū)（改市）的“破冰者”呢？