海南自由貿易港高質量發展成效與對策建議

符正平 王玨

提 要：

2022年是海南自由貿易港建設的攻堅之年，也是封關運作準備的關鍵之年。四年來，按照“逐步探索、穩步推進海南自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系”的原則，海南深入貫徹落實自由貿易港建設政策，在經濟水平、產業基礎、營商環境等方面推動高質量發展，實現了“十四五”良好開局。下一階段，為更進一步推進海南自由貿易港的高質量發展，海南應該高標準對接國際經貿規則，構建開放型經濟體系；深化管理體制的靈活性與多樣性，提升政府治理能級；健全產業集聚支撐體系，打造具有海南特色的產業集群。

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建設經濟特區30周年大會上發表重要講話，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。2020年6月1日，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），從“六大”要素的自由便利、現代產業體系、稅收制度、社會治理、法治環境和風險防控體系六大方面為海南自由貿易港的建設發展指明了方向。四年來，海南深入貫徹落實自由貿易港政策，推進制度創新，全面深化改革，在營商環境、社會治理等諸多方面取得了階段性成果。據統計，截至2021年7月6日，海南自由貿易港已發布13批共123項制度創新案例①，其中5項案例獲得中央肯定、5項案例得到國務院大督查全國通報表揚，13項案例得到國家發改委、商務部等部門采納，并在全國范圍復制推廣。海南在自由貿易港建設方面形成的突破性改革探索也成為海南省社會、經濟高質量發展的強勁引擎。據統計，2021年，海南省地區生產總值增長11.2%，固定資產投資增長10.2%，社會消費品零售總額增長26.5%，居民消費價格指數上漲0.3%，城鎮新增就業人數增長23.2%①，實現了較高增長、較低通脹、較多就業的優化組合。

（一）要素流動更加順暢便捷

一是貿易更加自由便利。高標準建設中國（海南）國際貿易“單一窗口”，“一線放開、二線管住”制度試點擴展至海口兩個綜合保稅區，起草完成封關運作各項準備工作清單及推進方案。發布中國首張跨境服務貿易負面清單《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，印發并實施《海南自由貿易港境外人員參加職業資格考試管理辦法（試行）》和《海南自由貿易港境外人員執業管理辦法（試行）》。據統計，2021年海南省貨物貿易增長57.5%，首次突破千億元；服務貿易增長55.5%，新型離岸國際貿易收支增長4倍②。

二是投資更加自由便利。出臺全國最短外商投資準入負面清單和《關于支持海南自由貿易港建設放寬市場準入若干特別措施的意見》，進一步推動自由貿易港投資自由化。獲批建設中國（三亞）知識產權保護中心；成功舉行中國海南國際文物藝術品交易中心揭牌儀式，完成在海南的文物藝術品“第一拍”；開展互聯網處方藥銷售，進行首個省級電子處方中心平臺首單業務流程探索；加大對藥品市場準入支持，推動120種國內外先進醫美類產品落地樂城先行區；組建海南省充換電一張網服務有限公司，推動實現“一個App暢行全省”。據統計，2021年海南省實際利用外資增長16.2%，新設外商投資企業增長92.6%③。

三是跨境資金流動更加自由便利。積極推動QFLP和QDLP試點，放寬外商投資企業外匯資本金使用范圍等措施進一步擴大了海南自由貿易港金融開放規模。據統計，截至2021年末，海南轄區內共辦理QFLP業務61筆，累計跨境凈流入7.63億美元；已落地QFLP基金45支，注冊資本共計51.13億美元；QFLP基金管理企業15家，注冊資本共計4.4億美元。轄區內銀行為56家企業辦理非投資性外商投資企業辦理資本項目外匯收入或結匯所得人民幣資金用于境內股權投資的業務，金融高質量發展態勢良好。

四是人員進出更加自由便利。制定出臺海南自由貿易港外籍“高精尖缺”人才認定標準、高層次人才分類標準和認定辦法。選取三個試點職位面向全球招聘境外人員擔任法定機構、事業單位、國有企業領導職務。全面放開對高校畢業生的落戶限制。據統計，2021年前三季度海南引進人才15萬人，同比增長99%。

五是運輸往來更加自由便利化。設立“中國洋浦港”船籍港，建立國際船舶登記制度；出臺新修訂的《瓊州海峽船舶定線制》和《瓊州海峽船舶報告制》，使“海上高速路”更暢通。

六是數據流動更加安全有序。順利推進首條國際海底光纜項目，獲批?？趨^域性國際通信業務出入口局，開通海南自由貿易港國際互聯網數據專用通道。中央網信辦、工信部等部門支持在海南開展國際互聯網數據交互和數據跨境流動安全管理試點。

（二）現代產業格局逐步形成

2021年5月發布的《海南自由貿易港投資新政三年行動方案（2021-2023年）》指出：“海南省將通過實施三年投資新政，在發展旅游業、現代服務業和高新技術產業三大主導產業基礎上，將熱帶特色高效農業和制造業納入鼓勵發展的范疇，構建‘3+1+1’現代化產業體系”。據統計，2021年，海南省“3+1”主導產業增加值占比達70%。一是繼離島免稅新政之后，2021年海南自由貿易港旅游產業呈現新發展格局。打造“健康游 歡樂購”、“親子游 青春季”等五大主題IP；推出300余場主題營銷或節慶活動；簽約、開工32個旅游文體產業項目；全省多個市、村、鎮被列入省級全域旅游示范區、全國鄉村旅游重點村名錄和全國鄉村旅游重點鎮名錄。據統計，2021年，海南全省接待游客總人數超8100.43萬人次，同比增長超過25.5%，實現旅游總收入達1384億元，同比增長58.6%。二是高新技術產業集群效應進一步彰顯。發布《洋浦經濟開發區促進先進制造業發展優惠政策十條（試行）》，加快培育先進制造業產業集群。博鰲樂城先行區引進特許藥械超過180種，特許藥械使用患者人次同比增長10倍。據統計，2021年，海南省新增高新技術企業364家，全產業鏈產值增長15.8%①。三是現代服務業實現快速增長。據統計，2021年海南實際使用外資35.2億美元，現代服務業實際使用外資32.2億美元，占全部外資比重達91%，現代服務業十大領域已全部到資。

（三）稅制競爭力逐步提高

一是貫徹落實“零關稅”、“低稅率”。落實“兩個15%”所得稅政策，落地實施海南自由貿易港國際運輸船舶增值稅退稅、“零關稅”船舶進口、啟運港退稅、進口原輔料“零關稅”正面清單、進口交通工具及游艇“零關稅”正面清單、自用生產設備“零關稅”負面清單等政策。其中，從首單輔料“零關稅”政策的運用，到后續300余單的順利完成，累計為企業減免稅款超4億元，政策紅利持續釋放。在稅制簡化方面，推出“十六個稅（費）種‘一次填表、一次申報、一次繳款’”，切實減輕辦稅負擔。二是逐步推進簡化稅制改革。率先推出稅庫聯動退庫新機制，退庫時間壓縮至1.7個工作日，提速85.8%；率先實現跨省異地電子繳納社保費、微信繳納城鎮垃圾處理費并獲取電子票據。

（四）社會治理效能持續提檔升級

一是政府職能改變釋放活力。建立完善“網上辦”、“掌上辦”、“智能秒批”、“全省通辦”、“跨省通辦”、“一件事一次辦”等優化服務清單。目前55.6%的政務服務事項實現“不見面審批”，30個涉及多部門且相互關聯的事項實現“一次告知、一套材料、一次申請、一套流程”，1038個政務事項實現“跨省通辦”。率先建成全省一體化信用信息共享平臺，實現全省市縣信用平臺全覆蓋，全省一個平臺、一套標準“管進管出”。推動重點行業信用分級分類監管，截至目前已有25個廳局建立涉及38個領域的信用監管制度，企業經營更為自由便利，信用狀況持續向好。信用“惠民便企”應用場景不斷擴展，拓展實施32項行政領域信用應用。二是城鄉治理水平顯著改善。區域協調發展揭開新篇章，正式實施儋州洋浦一體化，建立完善南北兩大經濟圈一體化省級統籌機制。城市功能優化，全省老舊小區改造項目開工450個，常住人口城鎮化率提高到61.1%，5G網絡實現市縣主城區室外連續覆蓋、重要區域熱點覆蓋。

（五）法治建設扎實推進

一是立法成果豐碩。頒布實施《中華人民共和國海南自由貿易港法》；審議通過反走私暫行條例、熱帶雨林國家公園條例等10件法規；修改紅樹林保護規定等4項法規；出臺海南自由貿易港公平競爭條例、反消費欺詐規定、市場主體注銷條例和知識產權保護條例等4部地方性法規。二是營造法治化營商環境。研究出臺服務保障民營經濟健康發展16條措施；搭建服務民營企業檢察“直通車”，為民營企業提供精準法律服務，堅決打擊侵害民營企業合法權益的行為。出臺《知識產權行政執法與刑事司法銜接實施意見》，并印發規范性文件，形成司法保護和行政保護合力，有效打擊侵犯知識產權違法犯罪行為。三是國際化法律服務穩步拓展。成立中國國際經濟貿易仲裁委員會海南仲裁中心、中國海事仲裁委員會海南仲裁中心，海南自由貿易港知識產權法院成功揭牌，海南自由貿易港國際化法律服務能力穩步提升。

（六）風險防控能力顯著提升

一是“互聯網+監管”模式有效提升監管效率。涉海旅游“一船一碼”新監管模式把5個監管單位的32項數據進行協同，提高了監管效率，讓海南省政府與涉企單位、涉海旅游主體之間真正做到“有事必應、無事不擾”的監管。二是重大風險防控化解有力。疫情常態化精準防控，2021年未發生聚集和擴散性疫情，全人群疫苗接種率和全程接種率居全國前列。啟用離島免稅商品溯源碼管理，嚴厲打擊“套代購”行為，初步建立風險發現和協同處置機制。

（一）高標準對接國際經貿規則，構建開放型經濟體系

一是促進由要素流動型開放向制度型開放轉變。要素流動型開放的特征主要體現在邊境措施，而制度型開放的特征主要表現在邊境內措施，因此海南自由貿易港下一階段應加強邊境內措施的開放，通過高標準對接國際經貿規則，在行業規則、標準、管理制度等領域實行更深層次的開放與改革。二是制度創新成果更加系統集成。大型項目是系統集成型制度創新的重要抓手，大型項目往往涉及多個部門，多項規則制度，通過大型項目的引進、落地、開展，有利于打通各部門、各環節，有利于對現有的規章制度進行突破與修正；對大型項目采用“標準制+承諾制+過程監管”的模式將有助于促進制度的集成創新。三是促進標準化開放政策向定制化開放政策轉變。關于自由貿易港的開放政策，海南應對不同產業、不同區域，設計不同的開放政策。例如，對于現代服務業來說，人才是其發展的要素之一，如何吸引、留住國內外人才是現代服務業發展政策的重要組成部分；而對于先進制造業來說，解決“準入不準營”問題是制定促先進制造業發展政策的重中之重。

（二）加強管理體制的靈活性與多樣性，提升政府治理能級

一是探索法定機構的分類改革。法定機構存在眾多模式，如迪拜自由貿易港采用聘請專業人才的管理模式，陸家嘴金融城發展局采用企業法人的模式。海南自由貿易港可依據產業、園區的特色及發展需要分類推動法定機構改革，例如，三亞崖州灣科技城可借鑒迪拜自由港聘請專業人才管理的方式設定法定機構。二是加快賦予行業組織、社區等社會主體更大自主權。國際自由貿易港一般是“小政府大社會”，社會組織尤其是商人組織高度發達，海南自由貿易港在下一階段的發展中，通過建立商人自治體系、完善基層社區建設等路徑，有助于形成廣泛且有序的社會參與。

（三）健全產業集聚支撐體系，打造具有海南特色的產業集群

一是持續加強旅游產業的核心競爭力，延伸旅游業態，形成購物旅游、生態旅游、會展旅游、醫療康養旅游為主，多種旅游形態共同發展的“生態閉環”型旅游業態模式。例如，在購物旅游方面，進一步豐富免稅店商品種類，完善免稅店退稅機制，給消費者提供更多、更便捷的消費途徑。二是探索挖掘更多高新技術項目落地海南，使海南成為眾多高新技術產業集聚的新“藍?！?。例如，數字經濟領域，以5G為突破口，積極探索“5G+物聯網+AI+大數據”的融合應用，賦能教育、醫療、工業互聯網、生態環保等行業的智慧化轉型升級，助力“智慧自貿港”建設。三是進一步推進現代服務業領域的對外開放，促使更多現代服務產業集聚發展。例如，設計產業發展方面，充分利用“人員進出自由便利”這一政策優勢，承諾自然人流動的市場準入和國民待遇，以自然人流動服務的方式進一步推動海南設計產業的發展，為加快建成海南國際設計島奠定基礎。

（四）強化雙邊、多邊合作，構建高水平合作平臺

一是加強與東南亞國家的交流合作，打造與東盟的合作示范區。充分利用第七航權和洋浦港啟運港退稅等重大政策利好，鞏固現有國際航線，加密與東南亞國家在海空領域的航線。充分發揮RCEP和自由貿易港政策的疊加效應。在貨物貿易領域，在海南自由貿易港封關之前，逐步探索豐富、擴大海南自由貿易港“零關稅”清單種類；在服務貿易領域，澳大利亞、新加坡、日本、韓國等7國均采用負面清單方式，海南自由貿易港出臺的中國首張跨境服務貿易負面清單，為海南自由貿易港與RCEP國家間的貿易合作奠定良好基礎。二是促進與粵港澳大灣區聯動發展。在港航一體化方面，完善航道、鐵路、公路等集疏運網絡，建立海南與粵港澳大灣區之間的多式聯運體系。通過強化海南港口與大灣區港口的業務聯系，整合瓊粵港澳各地的物流公司、碼頭、貨運代理人、船舶代理人等相關數據資源，推進重點航道的一次申報、一次查驗等區域口岸通關一體化試點改革，加快推進海南與粵港澳大灣區實現港航一體化，打造國際航運樞紐。在交通互聯互通方面，充分發揮湛江的地理優勢，完善瓊粵兩省省際交通運輸網絡，新開或加密海南至粵港澳的航線，采用香港和珠海機場的代理經營模式等方式，加強海南自由貿易港與大灣區在航空領域的合作。

（作者分別為中山大學自貿區綜合研究院院長、教授；中山大學自貿區綜合研究院博士后）

①數據來源：海南省政府網站（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202107/ff54d8b870e04de6b2327d03ff567185.shtml）。

①數據來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

②數據來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

③數據來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

①數據來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。