新時期統戰工作法治化的價值功能與實現方法

李新倉 吳若萱

[提 要]統戰工作法治化是國家治理現代化的重要內容。統戰工作作為全面依法治國的重要力量，實現統戰工作法治化是全面依法治國的應有之義。統戰工作法治化具有目標性、廣泛性、包容性以及長期性等特征，新時期統戰工作法治化在立法、執法、司法和守法等方面具有重要的價值功能。實現統戰工作法治化，要堅持黨的領導、法治、協商民主以及協同的原則方法，并根據統戰工作法治化的特征和規律，制定統戰工作法治化的具體方法，推進統戰工作法治化，構建完善的大統戰工作格局，推進國家治理現代化。

[關鍵詞]統戰工作法治化;價值功能;基本遵循

[作者簡介]李新倉，遼寧石油化工大學馬克思主義學院教授，博士，碩士生導師，研究方向為統戰理論研究;吳若萱，遼寧石油化工大學馬克思主義學院碩士生，研究方向為馬克思主義理論。（遼寧撫順 113001）

[基金項目]國家社科基金項目“新時代全面從嚴治黨與黨的執政安全研究”（18BDJ006）;遼寧省社科規劃基金項目“習近平新時代‘以人民為中心的國家治理現代化思想研究”（L18BL025）

黨的十九屆六中全會總結了建黨百年的歷史經驗和重大成就，指出要堅持全面依法治國，堅持社會主義核心價值體系，堅持在發展中保障和改善民生，堅持人與自然和諧共生，統籌發展和安全，加快國防和軍隊現代化。統一戰線作為黨的總路線總政策的重要組成部分，是我們黨領導人民取得革命、建設和改革事業勝利的重要法寶。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央基于治國理政的戰略高度，對構建大統戰工作格局提出了明確要求，指出堅持大統戰工作格局是基于對統一戰線性質和特點的深刻把握，是發揮統一戰線凝心聚力優勢和作用的重要保證，是加強黨對統一戰線集中統一領導的必然要求。2020年12月21日修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》（以下簡稱《條例》）是中國共產黨統戰工作的第一部黨內法規，推進了統一戰線工作的法治化，為統戰工作提供了科學規范的理論指導，發揮統戰工作在實現中華民族偉大復興中的法寶作用。

一、新時期統戰工作法治化的理論闡釋

統戰工作對社會和諧穩定至關重要。理論闡釋新時期統戰工作法治化是研究統戰工作法治化的基礎，有利于推進統戰工作法律法規的建設，為推進統戰工作法治化奠定理論基礎。

（一）統戰工作法治化的概念厘定

統戰工作對社會和諧穩定至關重要。厘定統戰工作法治化概念是研究統戰工作法治化的基礎。學術界進行了研究和探討，但沒有深入闡述“統戰工作法治化”內涵。關于統戰工作法治化內涵，有學者從形式法治和實質法治角度，指出統一戰線工作法治化是指在中國共產黨的領導下，堅持依法參政議政、民主監督、政治協商權益，依法實現統一戰線“五大關系”和諧。[1]有學者指出，統戰工作法治化是指以黨內法規制度體系建設為邏輯，約束中國共產黨黨員和各級黨組織開展統戰工作行為。[2]有學者基于統戰工作法治化的“法”和“化”角度，指出統戰工作法治化是指通過法律規章制度規范、約束和保障統戰工作有序開展，推進統戰工作規范化和制度化，將統戰工作固化于制，實現統戰工作有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。[3]有學者以統戰工作法治化轉型為角度，指出統一戰線工作法治化是以依法治國、依法統戰為目標，緊密結合國情、黨情、統情，依法尊重和保障統一戰線成員參政議政權益，構建統一戰線法治體系。[4]上述概念具有其合理性，都強調統戰工作必須依法開展，完善統戰工作法律法規建設。

法治是貫徹法律至上的治國原則和方式。[5]準確把握統戰工作法治化的科學內涵，首先，要明確統戰工作主體。統戰工作主體主要包括中國共產黨中央組織及地方各級黨委（以下簡稱統戰工作主體）、統戰工作成員以及全體社會成員。統戰工作主體要積極建設黨內法規，依法規開展工作，使統戰工作有法可依。統戰工作成員始終堅持統戰工作主體領導，以法律法規約束自身，依法辦事。全體社會成員以提升自身法治思想為目標，做到懂法、守法和用法。其次，法治原則是統戰工作法治化的基本遵循。統戰工作開展要以國家法律與黨內法規為工作引領，嚴格遵守法律法規，保證統戰工作依法開展;以法治思維為重要思維，運用法治思維推進新時代統戰工作。在上述基礎上，筆者認為，統戰工作法治化是黨中央領導統戰工作成員以及全體社會成員，在統戰工作中自覺遵守法律法規，將法律思維貫穿于統戰工作的全過程，構筑中國特色統戰工作法治體系。

（二）新時期統戰工作法治化的特征

統戰工作法治化是統戰工作的重要組成部分。全面把握統戰工作法治化，需要探究統戰工作法治化的特征。

1.目標性

統戰工作法治化具有目標性。統戰工作作為具有中國特色的政治模式，在發展中要遵循全面依法治國方略，將全面依法治國融入統戰工作，提升統戰工作法治化水平。統戰工作法治化水平提升了，就會為統戰工作營造良好的法治環境，最大限度將各方面的力量與智慧凝聚起來，推進國家治理體系與治理能力現代化，在建設中國特色社會主義法治國家中發揮統一戰線的“法寶”作用。[6]統戰工作法治化實踐中，統戰工作成員要以國家法律法規與黨內法規為指導，形成法治思想，開展形式多樣的法治實踐活動，提高統戰工作法治化水平。

2.主體廣泛性

新時期統一戰線主體具有廣泛性。廣泛性主要表現在對象增多，范圍擴大，領域寬廣。在新時期，建設有中國特色社會主義，需要團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素。習近平總書記指出，統一戰線人才集聚、智力密集、聯系廣泛，成員中有很多法律方面高層次的專家學者……希望大家圍繞全面推進依法治國中的重大問題和人民群眾普遍關心的現實問題、熱點問題深入開展調研，及時向中共中央提出建設性、可操作性的意見和建議。[7]全面依法治國方略的實施，拓寬了統戰工作的模式與內涵。在新時期，統戰工作法治化包括統一戰線內部的法治化，同時也要帶動全體社會成員的法治化。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

3.包容性

新時期統一戰線具有包容性。實現中華民族偉大復興，要求同存異、共同奮斗，在統戰部門調動一切可以調動的力量，團結一切可以團結的團體，把不同民族、不同層次、不同階級、不同黨派、不同信仰的中華民族兒女團結在一起，為實現中華民族偉大復興共同奮斗。推進新時期統戰工作法治化，在符合法律法規的基礎上允許差異存在，并對其給予充分的理解與尊重。實現新時期統戰工作法治化，統戰部門領導全體社會成員，在差異中尋求并保障公民利益，做好求同存異、體諒包容的統戰工作，充分發揮統一戰線的包容性，達到社會和諧。[8]

4.長期性

統戰工作法治化實現具有長期性。基于我國幅員遼闊、人口眾多、情況復雜的情況，人們思想提升和法治國家的建成同整個國家的現代化是同步的。[9]經驗積累需要經歷相當長一段歷程，全面依法治國想要達到較為理想的狀態大概需要三十到五十年的時間。在全面依法治國背景下，統戰工作法治化以國家發展為基本目標，同樣需要較長的時間進行改革與創新，與國家法治建設齊頭并進，循序漸進地解決和預防發展中出現的問題，推進統戰工作法治化。

二、新時期統戰工作法治化的價值功能

價值是客體對主體的需要和滿足。功能是事物或方法所發揮的有利作用。價值功能是價值和功能的結合，是指客體對主體的積極作用和意義。統戰工作法治化的價值功能是指統戰工作在立法、執法、司法與法治宣傳方面發揮最大程度凝聚力量的優勢，在推進全面依法治國戰略實施的功能和作用。

（一）統戰工作在立法中的功能

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“要完善立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派等在立法協商中的作用。”[10]統戰成員可以發揮自身優勢，以各種提案和建議參與立法過程，幫助完善立法，提高法律法規質量，推動中國特色社會主義法治體系的建設。

統戰工作在立法中具有重要的功能。統戰成員以提案和建議方式參與立法，提高法律法規質量。一是針對重點問題建言獻策，實現民主立法。統一戰線作為團結社會所有政治力量的聯盟，凝聚著各個黨派各個階層的智慧，收集來自群眾的建議，聽取不同階層的意見。統戰成員針對重點問題建言獻策，更好地實現民主立法。二是發揮協商民主在立法中功能。發揮統一戰線的協商作用，就要充分發揮協商民主的作用，堅持團結和民主兩大主題，增強議案建議辦理實效，確保立法協商的有序和高效。立法時對提案進行充分協商和論證后，法律法規質量才能得到保障，最大程度發揮統戰工作對立法的作用，為全面依法治國的推進打下堅實基礎。三是做好立法監督。在立法過程，統戰成員圍繞熱點、重點問題提出可操作性提案，并對立法過程進行監督，確保各個階級、各個黨派成員的基本權利不受侵害，[11]通過參與立法與監督立法推進統戰工作法治化。

（二）統戰工作在執法中的功能

法律的權威在于實施，《條例》中指出，統戰工作應加強對人大、政府、政協、司法機關、有關人民團體中統一戰線工作的領導，指明了統戰工作對執法起指導監督作用。[12]執法是全面依法治國的重要環節，嚴格執法體現了國家法治的文明程度和法治建設的成效，統戰部門要嚴格抓好執法環節，發揮統戰工作的執法功能。一是建立完善的知情機制。統戰成員以召開會議、發布公報、資料傳閱等方式擴大信息，可以充分了解法律實施中的各種情況，提升統戰成員在執法監督過程中的主動性。二是規范監督的操作機制。統戰成員以健全的運行制度對執法工作進行監督，將統戰工作的監督功能和制約功能貫徹落實到執法工作全過程，使監督工作有章可依。三是完善監督工作的反饋機制。建立意見反饋機構，可以廣泛收集統戰成員對監督工作的意見和建議，再由機構統一向有關部門進行反饋和處理，有利于提升統戰工作執法監督成效。

（三）統戰工作在司法中的功能

公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用。完善的司法管理體制和司法權力運行機制，有利于規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。[13]統戰工作在司法中具有重要的功能。首先，加強統戰成員對司法程序的監督。統戰成員對司法程序的監督，有利于促進司法機關按法律法規辦事，推進司法公開化、透明化，提高司法公信力，實現司法公正。其次，建立相應的管理監督機制。隨著統戰工作法治化開展，統戰成員法律素養不斷提升，建立管理監督機制有利于統戰成員擔負起保障司法公正的責任，促進實現司法公正。

（四）統戰工作在法治宣傳中的功能

統戰工作在法治宣傳中具有重要的功能。隨著全面依法治國持續推進，統戰成員法治意識進一步增強。一是以多渠道多形式開展法治宣傳活動。統戰成員充分運用新媒體，通過普法宣傳、法律課堂等形式開展法治宣傳活動，強化社會各階層的法治意識，營造全員尊重法律的良好氛圍，更好地建設社會主義法治文化環境。二是提升統戰成員法律素質。統一戰線人才薈萃，其成員來自各行各業的優秀人才，在各個領域具有廣泛的影響力。統戰成員在普法宣傳中堅定法治信仰，做到知法、懂法、守法、用法，帶動全民學法、守法，有助于更好地發揮統戰工作法治化的功能，加快社會主義法治建設，實現中華民族偉大復興夢。

三、新時期統戰工作法治化的原則方法

統戰工作是中國共產黨團結海內外中華兒女共同實現中華民族偉大復興夢的重要工作。新時代，統戰工作法治化要堅持黨的領導原則，堅持法治原則，堅持協商民主原則，堅持協同原則，實現統戰工作的程序化和科學化。

（一）堅持黨的領導原則

堅持中國共產黨的領導是一切中國事業的領導核心，是我國多黨派成功合作的首要前提。2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中提出，“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障”[13]。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

統戰工作法治化作為全面依法治國基本方略的重要組成部分，必須始終堅持中國共產黨的領導，圍繞中國共產黨的領導展開工作，堅持本質絕不動搖，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導工作。只有堅持中國共產黨的領導，才能充分發揮統戰工作的優勢，推動社會各階層各黨派合作、港澳臺華僑工作、民族工作持續法治化，保證統戰工作法治化順利進行，實現社會主義法治化建設，走正確的社會主義法治道路。

（二）堅持法治原則

統戰工作法治化要堅持法治原則。當代中國應該遵守的法治原則主要包括：法律至上性;法律普遍性;法律公開、明確和可預期;法律面前人人平等。[14]統戰工作法治化要堅持法治化原則。一是堅持法律至上性。法律的至上性表現在：政黨活動必須在憲法和法律范圍內活動;一切國家事業與社會活動都要與法律相一致;任何社會行為都以法律為依據，并受法律所管制。二是堅持法律普遍性。法律的普遍性表現在：法律提供的行為標準對所有公民都具有適用性;法律可以反復適用，不能超過法定條件對個人或組織采取特殊對待。三是法律公開、明確和可預期。法律應當是公開的，使法律能為所有公民所知，指導公民的行為，也有助于公民對官方行為進行監督。法律應當是明確的，想要被人們理解，法律就要明確易懂，規定清晰，不能模糊不清。法律應當是具有預期性的，法律約束的是未來，而不是過去。沒有預期性就無法指引人們的行為。四是法律面前人人平等。我國憲法第三十三條第二款規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等;第五條第五款規定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”[15]任何組織和個人都要平等地受法律管理和約束，不能有超過法律以外的特權。

遵循法治原則是我國包括統戰工作在內的所有事業的重要保障。全面依法治國背景下，統戰工作要以法律為依據，將法律作為行為底線，運用法治思維處理統戰工作中涉及到的問題，將統戰工作法治化納入法律規定，把統戰工作法治化構筑在堅實的法治基礎上。統戰工作法治化要以法律為依據，確保統戰工作開展中的行為與法律相一致，依法辦事;同時在接受黨規和統戰部門內部的法規管理基礎上，也必須受國家憲法與法律的支配和監督，以法治思維領導統戰工作，使統戰工作走上法治化軌道。

（三）堅持協商民主原則

統戰工作法治化要堅持協商民主原則。協商民主是符合中國國情的特色政治制度，是中國經過長時間摸索建立起來的，具有可以整合社會關系、民主監督和提升決策效率的巨大優勢，有利于促進了國家發展，社會穩定和人民團結。[16]統戰工作法治化堅持協商民主原則，可以充分發揮協商民主的優勢，將復雜的社會關系進行整合，把各民族各黨派各階層人民充分聯系在一起，促進利益共同形成，使統戰工作得以順利開展;將群眾聯合起來，對統戰工作進行監督，發揮群眾力量，以群眾智慧提升決策效益，提高統戰工作整體質量，推進統戰工作的法治化、科學化和民主化。

（四）堅持多主體協同原則

統戰工作法治化要堅持多主體協同原則。社會作為一個有機整體，內部存在多個主體，包括政府、社會、民眾等，并且各個主體之間相互作用，相互依賴。推進統戰工作法治化，要堅持多主體協同原則。一是建立完善的多主體協同制度體系。發揮統戰工作在協調方面的優勢，建立完善的多主體協同制度體系，構筑寬領域、多層次、多元參與、雙向發展的法律體系，實現多主體協調合作發展。二是在黨領導下堅持多主體協同。統戰工作法治化過程中，要發揮黨在治理格局中的核心作用，推動統戰工作法治化，推進國家治理現代化。三是建立協同共治的統戰工作法治化體系。統戰工作法治化過程中，要對各部門進行信息整合，將各主體緊密聯系在一起，建立協同共治的統戰工作法治化體系，通過合作對統戰工作法治化進行治理，推進統戰工作法治化。

四、新時期統戰工作法治化的具體方法

實現新時期統戰工作法治化，在具體方法上，新時期統戰工作法治化要加強和改進黨對統戰工作的領導、建立完善的統戰工作法治體系、將法治思維和法律方法運用到統戰工作、構建法治化的利益表達和政治參與渠道，實現新時期統戰工作法治化。

（一）加強和改進黨對統戰工作的領導

黨對統戰工作的領導是統戰工作發展的根本保證。加強和改進黨對統戰工作的領導，要把統戰工作放在重要位置。全黨要共同推進統戰工作法治化，開創統戰工作新局面。習近平總書記指出，統一戰線事業是全黨的事業，統一戰線工作是全黨的工作，必須全黨重視，大家共同來做。[17]統戰工作作為全黨工作的重要部分，全黨都要高度重視統戰工作，將統戰工作作為與黨和國家聯系的大事放上重要日程，精心研究部署，切實加強黨的領導，堅持從戰略高度重視和抓好統戰工作。實現新時期統戰工作法治化，要加強中國共產黨對統戰工作的領導。一是加強統戰工作組織建設。解決統線工作所面臨的矛盾和問題，建立高效統一的統戰工作機制，以法治思想領導統戰工作。二是充分發揮統戰工作職能。各級黨委統戰部聯合基層統戰部，切實照顧統戰工作同盟者利益，堅持以人為本，實現中國共產黨的領導。三是各級黨委領導干部要帶頭學習宣傳和貫徹落實統戰工作政策與法規。要整體提高統戰工作成員整體素質，各級黨委領導干部要深入學習統戰工作政策與法規，努力建成政治堅定、作風過硬的統戰工作隊伍，宣傳和貫徹落實統戰工作法治化的任務和目標。

（二）將法治思維和法律方法運用到統戰工作

全面依法治國是中國共產黨治理國家的基本戰略，是建設中國特色社會主義社會的必然要求，是實現全面深化改革的基本遵循。長期以來，統戰工作的推進一直是靠行政手段和廣泛交友，工作主觀性較強。一是將全面依法治國理念貫徹到統戰工作。隨著我國法治國家建設的持續推進，人民群眾的法治意識和民主意識逐漸增強，法律手段的必要性逐漸凸顯，統戰工作的政策性逐漸削弱，客觀要求將全面依法治國理念貫徹到統戰工作中，打破統戰成員依行政手段辦事的固定思維。[18]二是完善統戰工作的體制機制。法治思維和法律方法的融入，強化了對統戰工作的規范性約束。完善統戰工作的體制機制，有利于提升統戰成員依法辦事的能力，增強統戰工作的戰略性與實效性，引領和推動統戰工作，提升統戰工作法治化能力和水平。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

（三）構建法治化的利益表達和政治參與渠道

黨的十七大報告明確指出，堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。構建利益表達機制和政治參與渠道需要多方面共同配合，既要保留并發揮原有優勢機制，又要構建多元的表達方式和渠道，使人民群眾利益表達合法化、科學化，推進人民群眾積極參與政治工作。一是構筑法治化的利益表達。統戰工作要發揮自身優勢，建立由政府設置的法律機構和公民自治協會形成的監督機制，保證政府合法行使其權限，也保證了公民擁有通過法治途徑保證其利益，確保了公民利益和社會秩序的穩定。二是要構筑法治化的政治參與渠道。完善民主機制，引導統戰成員樹立“依法治國”理念，保障人民群眾依法享有廣泛的權利和自由，讓不同社會階層的群體積極參與國家政治，給予不同社會階層表達本階層利益要求的機會，照顧到不同階層群體的利益，團結一切可以團結的力量，真正發揮統戰工作的力量，發揮統戰工作法治化的優越性。

（四）建立完善的統戰工作法治體系

完善的統戰工作法治體系是推進統戰工作法治化的重要保障。一是建立一套健全的法律理論體系。健全的法律理論體系是提升統戰工作法治化思維的具體體現，實現了統戰工作的“有法可依”。在具體構件中，要根據統戰工作法治化進展情況，有序推動法律法規從低層級向高層級遞進，以國家憲法和法律為基礎，以黨內法規規范政策性強的統戰工作內容，推進統戰工作重點領域的法律法規建設，為統戰工作法治化提供高質量的理論基礎。二是建立統戰工作實踐制度運行體系。統戰工作實踐制度運行體系的目的，旨在使統戰成員將相關法律知識運用到統戰實踐工作中。建設和完善統戰實踐制度體系，就要形成一套完備科學的培訓制度，從國家到地方再到基層，分類分級對統戰成員開展培訓，針對不同類型不同層級的成員開展多種活動形式的培訓教育，建立健全培訓制度;構建統戰工作法治化的實踐鍛煉體系，從基層到中央，分別開展實踐鍛煉，提升統戰成員運用法律法規解決復雜問題的能力，[19]提高全體統戰成員的法治素質。

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[責任編輯：熊文瑾]B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7