日本“安心育兒計劃”的實施路徑及對我國托育服務的啟示

江鴻露 陳遷

【摘要】日本為應對少子化、高齡化和勞動力減少危機，提出“構建夢想的育兒支援體系”，以達到提升生育率和促進女性就業的目的。為此，日本政府出臺了一系列公共政策，從保育機構、育兒支援制度以及保育士保障等方面來共同實施“安心育兒計劃”。日本實施“安心育兒計劃”的經驗對于我國解決托育機構數量不足、托育成本較高、師資數量缺口大和監督管理不到位等問題具有多方面的啟示，對于我國構筑適合社會發展的育兒支持體系和積極應對少子化的社會轉型具有重要的實踐意義。

【關鍵詞】安心育兒計劃；育兒制度；托育服務機構；保育教師

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）04-0007-05

【作者簡介】江鴻露（1997-），女，新疆巴州人，遼寧師范大學教育學院碩士研究生；陳遷（1970-），女，遼寧海城人，遼寧師范大學教育學院副教授、碩士生導師，博士。

日本社會所面臨的少子化、高齡化和勞動力減少危機在進入21世紀后越發嚴峻，2017年的出生人口僅94.1萬人[1]。2015年日本政府提出“新·三支箭”戰略，其中“第二支箭”即“構建夢想的育兒支援體系”，具體是加強多樣化的兒童保育服務，促進工作方式改革以實現總和生育率1.8和促進女性勞動力就業的目的[2]。在此基礎上，2017年日本政府提出“安心育兒計劃”，決定到2022年末，為32萬兒童提供保育設施，以應對未來80%的女性就業率[3]，并從保育機構、育兒支援制度以及師資隊伍等方面來保障實施。我國面臨與日本相似的人口老齡化、家庭結構小型化、生育率下降等挑戰，日本實施“安心育兒計劃”的經驗對于我國構筑適合社會發展的育兒支持體系和積極應對少子化的社會轉型具有重要的實踐意義。

一、日本“安心育兒計劃”的實施路徑

（一）完善多元的保育機構

日本保育服務主要由幼兒園、保育所、認定兒童園、地域型保育事業及企業主導型保育五種保育機構提供，各類機構建構起完善、多元、一體化的保育服務網絡，以滿足育兒家庭對保育服務的多樣需求。

日本政府在《學校教育法》和《兒童福祉法》的框架上，建立了二元育兒支援制度。其中，幼兒園是基于《學校教育法》建立的，由文部省管理，屬于幼兒園教育系統，目的是為3～6歲兒童提供適當的環境，促進兒童身心健康發展，每日提供4小時的教育時間；保育所是基于《兒童福祉法》建立的，由厚生省管理，屬于保育福利系統，目的是僅向家庭內部無力撫養的0～6歲兒童提供保育支援服務，每日提供8小時的保育服務。可見，幼兒園和保育所依據的法律條文和所屬行政部門各不相同，在服務對象和服務功能方面有所重合，但在服務時間上并不一致，不能滿足家庭對保育和教育一體化的需要及對保育服務多樣化的需求。為了整合教育資源，提供更優質的保育服務支援，2006年依據《認定兒童園法》建立的認定兒童園兼具保育和教育的功能，為社區和家庭提供綜合性育兒支援的機構[4]。

為適應育兒家庭的實際情況，提供更加豐富多元的保育服務，日本政府在已有保育機構的基礎上增加了地域型保育事業和企業主導型保育。地域型保育事業是根據《兒童·育兒支援新制度》建立的，目的是在都市和人口減少地區通過小規模保育的形式，提供保育服務。地域型保育事業結合各地情況，保障社會組織提供保育服務的獨立性和自主權，充分調動多方社會力量，共同解決0～2歲兒童入托難的問題[5]。企業主導型保育是以企業為開辦者，目的是根據員工多樣化工作方式提供保育，保育服務的對象主要是企業員工的孩子及生活在周邊地區的兒童。企業主導型保育機構的特點如下：可以根據員工工作方式提供多樣靈活的保育服務（延長保育時間、夜間保育、周末保育、一周2日保育等）；可以多個企業聯合設置；可以接收當地居民的孩子；在運營費和維修費上，可以享受與認定許可機構一樣的補助[6]。此外，根據“安心育兒計劃”，日本政府通過提供房屋補助金、推廣固定資產稅減免政策等方式，來減輕企業主導型保育運營負擔，使其更有效率地推進落實[7]。

（二）縝密的保育必要性認定體系

1. 保育必要性的認定流程及標準

為滿足不同家庭的多元化保育服務的需求，確保保育資源的有效利用，新育兒支援制度制訂了新的認定流程規定。需要保育服務的家庭必須要在當地政府進行保育必要性認定，每個通過認定的育兒家庭最多可獲得1.13萬日元的育兒津貼，根據實際情況，家庭可將津貼用于認定以外的保育機構。相關認定機構根據認定標準，將申請保育服務的家庭分為四種情況，根據3～5歲的兒童是否需要保育服務，將其分為1號認定和2號認定；0～2歲兒童經認定后分為3號認定和“無保育必要性”認定[8]，并為不同認定類型的家庭規定不同的認定機構、保育服務時間和保育費用上限（見下圖）。

1號認定家庭可選擇的機構有幼兒園和認定兒童園；在保育服務時間上屬于“教育標準時間認定”（被認定為全勤勞動者，月均工作總時長在120小時以上）[10]，每日可獲得11小時的保育服務；在機構使用費用上，每個月不需要向機構繳納保育費用，除保育費外的其他費用每月最多收取2.57萬日元。2號認定家庭可選擇的機構有認定兒童園和保育所；在保育服務時間上屬于“保育認定”（被認定為兼職或臨時勞動者，月均工作總時長不少于48～64小時），每日可獲得8小時的保育服務[11]；在機構使用費用上，每個月不需要向機構繳納保育費用，除保育費外的其他費用每月最多收取3.7萬日元。3號認定家庭可選擇的機構有保育所、認定兒童園、地域型保育事業；在保育服務時間上和2號認定家庭一樣屬于“保育認定”，每日可獲得8小時的保育服務；在機構使用費用上，每個月不需要向機構繳納保育費用，除保育費外的其他費用每月最多收取4.2萬日元。

2.“保育不足”的認定范圍不斷擴充

日本“保育不足”認定始于1947年的《兒童福祉法》，其規定保育所屬于福利機構，僅向部分被認定為“保育不足”的兒童提供福利性質的保育服務。“保育不足”的認定條件僅有：嬰幼兒撫養者因工作需要（穩定、長期的工作）、妊娠、精神或身體疾病、殘疾、護理同居親屬、自然災害以及其他相類似的情況無力撫養。D4D81EFA-BD50-4874-A97B-433DCB780175

隨著日本老齡化問題日益凸顯，家庭中的護理者同時擔負著護理老人和兒童的責任，壓力過大。同時，女性自主意識不斷覺醒，對自身的社會角色價值追求日益強烈，已婚女性求職求學的現象不斷增多。加之，勞動者就業形式多元化，兼職勞動者和自由職業者等工種不斷增加。原有的“保育不足”認定標準越來越不適用于新的社會變化，加之認定標準的覆蓋范圍狹窄，使得大量需要保育服務的家庭被拒之門外，不僅造成了大量“待機兒童”的出現，也使相當一部分的保育機構閑置，造成了資源的浪費。

2015年新修訂的《兒童及育兒支援新制度》根據需要保育服務家庭的實際情況增加了新的認定條件，擴充了原有的保育服務申請事由的覆蓋范圍，新增了求職、就學、虐待或家暴等認定條件，并根據監護者就業形式的多樣化在求職認定條件中增加了兼職工作、夜間工作、居家工作等情況認定[12]。新育兒支援制度對于處境不利兒童的家庭，優先提供保育服務，如單親家庭、低收入家庭以及特殊兒童等[13]。新育兒支援制度進一步減少育兒無償化政策的條件限制，將隱藏在原有認定條件中的“待機兒童”問題顯性化，人性化地考慮了育兒家庭在承擔育兒壓力時并存的其他壓力，積極化解“待機兒童”問題。

（三）全面免費的新育兒制度

2016年，日本提出了幼兒園入園獎勵支援政策（主要針對低收入家庭的第三個孩子和5歲以上兒童），隨后在2017年的《新的經濟政策包》中推出了“人才培養革命”計劃，在2019年又推動實施了全面免費的新育兒制度，覆蓋了所有育兒家庭的3～5歲兒童、免稅家庭的0～2歲兒童以及所有的特殊兒童。此次免除的主要是兒童進入幼兒園和保育所的入園費，而班車費、餐飲費、活動費等不在免除范圍內。不過之前實施的免除低收入家庭的餐飲費制度依舊有效，并將免除范圍擴大到年收入360萬日元以下的家庭。非納稅家庭0～2歲的兒童接受保育時每月免除金額根據保育時間來定，最多不超過4.2萬日元[14]（見下表）。

對于特殊兒童，新育兒制度強調學前時期殘疾兒童的發育問題將得到特別支援，同樣遵守無償政策。凡是在兒童發展支援機構、醫療型兒童發展支援機構、家庭訪問型兒童發展支援機構、福祉型殘疾兒童機構以及醫療型殘疾兒童機構接受服務的3～5歲特殊兒童均可免除相關費用。如果特殊兒童在使用特別支援機構的同時也在使用一般的保育機構，兩邊的基本使用費皆全免除。同時《學齡前殘疾兒童的發育支援無償化》中還指出，特殊兒童的無償化支援應聯系殘聯、醫院、學校、家庭、社區等多個主體，建立及時溝通機制，實現信息互通，促進殘疾兒童無償化的有效進行，為殘疾兒童提供全面且有針對性的支援。

（四）強化保育士隊伍建設

日本全國保育士培養協會的數據顯示，獲得保育士資格的人中僅有51.7%從事保育工作，而從事保育工作的保育士年均離職率在10.3%左右，并有49.2%的保育士教齡不足7年[15]。這說明保育士隊伍存在著數量缺口且流動性大，教齡普遍偏低。針對此現象，日本實施“保育士保障計劃”，主要從人才引進和提高待遇入手，著力提升保育士隊伍規模與質量。

在人才引進方面，日本政府通過吸引潛在保育士、提供就業幫助、考試改革以及促進再就業等方式拓寬托育服務人才引進途徑，以改善保育士隊伍數量不足的問題[16]。第一，吸引潛在保育士，通過為在校學生提供獎學金、就業咨詢、現場技能培訓等方式，吸引潛在保育士進入托育服務行業。第二，改革考試制度，將考試頻率由每年一次改為每年兩次，減免考試報名費與聽講座費用，并根據“保育士資格取得特例”增加可免除部分考試科目的考生，如曾從事社會福利相關工作或擁有幼兒園教師資格證書的考生。第三，針對離職的保育士提供再就業支持，建立人才庫，要求保育士在離職時向幼兒園和支助中心注冊，并定期確認其就業狀況，提供就業幫助。

在提高待遇方面，日本政府通過提高保育士的薪資標準、增加特別津貼制度、減少托育服務行業與其他行業的薪資待遇差距等方式穩定保育士隊伍。日本政府從2013年起，向保育士發放“待遇改善”津貼，保育士人均工資漲幅和年均工資漲幅約為8%和3%[17]。此外，日本在2017年增加特別津貼制度，特別津貼制度與保育士的技能水平和從業經驗相掛鉤，通過設定不同的等級、發放對應等級的津貼，主要目的在于保障師資質量、減少人員的流動性、鼓勵保育士延長從業時間和提升專業能力[18]。日本政府還通過出臺相關補助政策，引入評估和待遇制度、培訓制度和健康促進制度等一系列措施，來改善保育士的工作環境。

（五）多主體的保育監督管理機制

日本對保育機構的監督評價由機構的自我評價、第三方評價和政府行政指導監察構成，多主體的保育監督管理機制能夠如實地反映出保育機構的服務質量，有利于對托育服務質量進行動態管理。自我評價是指由保育機構管理者發起，以保育服務計劃為評價的基礎，對自身所提供的保育服務進行監督和評價的過程。目的是增加機構對保育評估標準的了解，并維持和提升其保育服務水平。第三方評價是指在日本全國福利協會的統籌指導下，由各地方政府下屬的第三方評價機構共同制訂保育服務質量評價標準與評價實施方法。第三方評價通過問卷調查、審訊調查以及現場觀察等多種調查方法，對保育機構進行質量評價。評價結果向全國統一公開，政府有權依據評價結果調整對保育機構的補助，督促保育機構進行整改，提高服務質量。最后是政府行政指導監察，各地方政府必須依據《兒童福祉法》，每年至少要對保育機構進行一次指導監察。指導監察是專業評估人員在保育機構內部自我評價的基礎上對保育機構展開的實地調查，主要從設施設備、人員資格、師幼比、環境配置情況等結構質量以及保育服務活動的過程質量兩個方面，對托育服務機構進行評估認證和監督指導，并通過定期的“一般監察”和不定期的“特別監察”維持托育機構保育服務質量的穩定。當調查結束后，監督人員必須向保育服務機構管理者詳細說明調查結果、提供合理的指導和建議，并要求保育機構在規定時限內回饋整改情況。當保育機構出現了嚴重違反管理標準的情況并有可能危及兒童的生命或身體安全時，政府將對機構采取多種處罰方式，如書面通知、聽取報告、沒收不正當利潤、行政處分等。D4D81EFA-BD50-4874-A97B-433DCB780175

二、對我國托育服務的啟示

（一）補足機構的數量缺口，加大托育服務的普惠性

在托育機構供給上，我國托育機構數量仍存在相當大的缺口。一項對中小城市的調查發現，有59.63%的育兒家庭需要托育服務[19]。而我國托育服務供給嚴重不足，根據國家衛健委在2017年公布的數據，全國僅有4.1%的育兒家庭將0～3歲嬰幼兒送入托育服務機構[20]，相比經合組織國家33.2%的保育均值仍有較大差距[21]。托育機構供需失衡趨勢明顯，一項研究預測，在2030年我國對托育機構的需求將達到7萬～8萬所[22]。因此，我國可借鑒日本的經驗，建構起以政府為主導，福利組織和社會力量多方共建的托育服務體系。一方面，明確政府主導地位，強化托育服務的公共福利屬性。政府應出臺相關政策鼓勵和扶持有條件的國有企業和事業單位進入托育服務供給鏈中，擴大普惠性托育服務資源供給覆蓋面，保障一定數量的托育機構能夠提供優質普惠的托育服務。另一方面，支持民營企業、社會組織等設立小規模托育機構，以滿足家長對于托育服務的多元化需求。由此，我國可逐步建設由政府兜底、市場資源參與、多方共同建設的普惠托育服務供給網絡，實現托育服務全覆蓋。

據調查，家庭育兒成本接近家庭收入的五成[23]。我國對托育服務的財政投入不足，托育服務尚未進入國家公共服務制度當中，對家庭的育兒補助與個稅減免幅度較小，托育服務費用基本上由家庭自付，家庭育兒成本較高。國家針對生育和育兒方面的福利政策和津貼制度種類少、覆蓋面積小，主要包括獨生子女家庭獎勵金、扶助金、產假以及在生產陪護期間的生育津貼等[24]。與社會需求相比，這些福利制度相對滯后，因此，我國應當調整對生育和育兒的福利保障力度，出臺相應的政策，在調整育兒保險額度、延長產假時間、適當減少對育兒家庭的稅收、減少托育服務費用等方面為育兒家庭減少經濟上的負擔，創造良好的家庭育兒環境，加大托育服務的普惠性力度。

（二）補齊質量短板，構建標準化服務

在托育師資隊伍建設上，我國面臨著師資數量不足、薪資待遇低、培訓機會少等問題。一項預測研究顯示，到2025年我國對托育機構教師的需求量將達到391萬～431萬人[25]。可實際上托育機構師幼比遠低于國家標準，其中乳兒班未達標準情況最為嚴重，高達77.80%。托育機構教師的待遇低，缺少培訓機會。41.45%的托育機構教師月收入不足2000元，托育機構教師中能夠參加政府部門組織的省、市級職后培訓的僅有13.38%[26]。為此，我國可從以下三個方面著手：第一，擴充和規范人才培養途徑，在高等院校中增加托育服務類專業，組織研究人員研制托育服務相關課程與教材，建立和完善專業的托育師資人才庫。第二，保障托育師資的質量，明確托育機構教師的定位，建立適宜的托育機構教師資格準入制度及職后進修制度，并整頓托育機構教師資格證書混雜、無證上崗等現象。第三，保障托育機構教師的合法權益，盡快出臺托育機構教師的最低薪資標準，建立與教齡和經驗相掛鉤的工資評定指標；同時，加大資金投入，落實托育機構教師“五險一金”等社會保障制度。

我國對于托育機構的管理和監督還存在缺乏相應的制度條例、管理權責混亂、監管不到位等問題。一方面，在法律法規的制定上，托育服務相關法律法規不完善，缺少嚴格的托育準入、管理、運營標準，托育機構市場魚龍混雜，良莠不齊。另一方面，在托育服務管理主體上，我國尚未明確托育機構主管部門，在管理主體上存在教育、衛生和婦聯等部門多方管理的亂象[27]。為此，我國可從以下三個方面著手：第一，加強頂層設計，出臺托育服務相關政策法規，逐漸實現托育行業的規范化、標準化和制度化。第二，明確托育服務行政管理部門和機構，加強部門間的相互配合，合理調動資源，提升服務效果。第三，建立由托育機構自評、政府部門監督、委托第三方評價構成的三方評價機制，對托育機構提供的托育服務質量進行動態監管，通過財政撥款的方式，推動質量杠桿的形成，促進我國托育服務事業的良性發展。

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通訊作者：陳遷，dlcq@163.com

（責任編輯 王平平）D4D81EFA-BD50-4874-A97B-433DCB780175