平臺經濟監管如何“常態化”？

樊瑞

“五一”假期前的最后一個工作日，中共中央政治局召開了兩個重要會議，為平臺經濟下一步發展定調。

4月29日上午，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作時，對平臺經濟發展提出要求，“要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施”。

4月29日下午，中共中央政治局就依法規范和引導資本健康發展進行第三十八次集體學習。據新華社報道，集體學習中強調，要依法規范和引導我國資本健康發展，發揮資本作為重要生產要素的積極作用;堅決打擊以權力為依托的資本逐利行為，著力查處資本無序擴張、平臺壟斷等背后的腐敗行為。

一天之內，政治局兩度提及平臺經濟，傳遞出什么信號？如何理解平臺經濟未來的發展？

4月29日上午召開的中共中央政治局會議，主題是分析研究當前經濟形勢和經濟工作，審議《國家“十四五”期間人才發展規劃》。

會議對當前疫情防控政策、宏觀政策、房地產、平臺經濟、資本市場等方面，作出重要決策部署，強調要加快落實已經確定的政策，將維穩資本市場提升到了新高度。其中涉及平臺經濟的表述不過50余字，卻對市場產生巨大影響。

當天A股和港股均有上漲。截至收盤，上證指數上漲2.41%，恒生指數上漲4.01%。恒生科技指數更是表現亮眼，上漲近10%，阿里巴巴、京東、美團上漲近16%，騰訊、嗶哩嗶哩、百度等多只個股漲超10%。

南開大學競爭法研究中心主任陳兵認為，政治局會議明確地傳遞出支持平臺經濟持續規范健康發展的信號，發展是平臺經濟的主線。

中國社會科學院大學副教授韓偉表示，平臺經濟的發展離不開規范，但規范的最終目的還是為了更好地發展。會議釋放的信號有助于穩定市場預期，提振市場信心。

清華大學五道口金融學院副院長田軒分析認為，政治局會議重點強調穩增長、穩市場預期，釋放積極信號。在平臺經濟發展方面，更加強調規范健康發展的重要意義。

按照田軒的理解，政治局會議肯定了平臺經濟的積極作用和重要價值。疫情期間，平臺企業在健康跟蹤、物資供應、居家辦公、保障就業等方面發揮了重要作用。目前，互聯網平臺已然成為促進經濟發展的一種新型的基礎設施，平臺經濟的健康平穩發展有利于充分發揮多要素價值，更好地促進經濟增長。

4月29日下午進行的中共中央政治局集體學習，主題是依法規范和引導我國資本健康發展。中共中央總書記習近平在主持學習時強調，資本是社會主義市場經濟的重要生產要素，在社會主義市場經濟條件下規范和引導資本發展，既是一個重大經濟問題、也是一個重大政治問題，既是一個重大實踐問題、也是一個重大理論問題，關系堅持社會主義基本經濟制度，關系改革開放基本國策，關系高質量發展和共同富裕，關系國家安全和社會穩定。必須深化對新的時代條件下我國各類資本及其作用的認識，規范和引導資本健康發展，發揮其作為重要生產要素的積極作用。

田軒認為，集體學習提出，要提高對資本的認識，這意味著關于平臺經濟的資本野蠻擴張和壟斷問題，并不是要一味地打壓，而是善于發揮資本作為社會主義市場經濟一種重要生產要素的作用，采取常態化監管的方式，以引導和規范化的手段，循序漸進地推進平臺經濟市場結構轉型，釋放其中的技術和模式創新。

田軒表示，對于平臺企業來說，未來在政策引導下，將繼續發揮在經濟社會發展、民生保障等方面的重要作用。不過，更需要正確理解國家政策，考慮如何穩妥推進專項整改，以及合理利用資本手段，對保障平臺企業規范化發展是非常重要的。

對平臺經濟監管的目標是為了促進它更加健康、更可持續、更為長遠的發展。圖/IC

那么，政治局會議提到的“完成平臺經濟專項整改”，主要包括什么內容？

北京安杰律師事務所合伙人馬翔翔表示，從目前已開展的監管實踐來看，這里的專項整改包括多個監管部門開展的不同舉措。

其一是國家網信辦自2020年以來開展的一系列清朗行動，比如“算法綜合治理”專項行動和“整治網絡直播、短視頻領域亂象”專項行動;其二是對網絡安全、數據安全方面可能存在的違法違規行為進行治理，比如，工信部對App侵害用戶權益的專項治理，以及根據網絡安全審查辦法要求，赴國外上市網絡平臺運營者申報網絡安全審查;其三是市場監管總局就平臺可能存在的壟斷和不正當競爭行為進行的監管和處罰。

馬翔翔指出，平臺經濟發展中，還存在靈活就業人員的算法控制、勞動權益保障等問題，也涉及相關部門監管。

對于會議提出的“實施常態化監管”，韓偉解釋，這意味著監管態度趨平穩、監管規則趨細化。常態化監管離不開規范、透明、可預期，這又建立在監管部門嚴格依法行政的基礎上。

武漢大學法學院副教授周圍表示，對平臺經濟進行治理并不是某個國家或某個階段的特殊現象，而是經濟發展到一定階段后，全球普遍面臨并且將長期存在的問題。因此，完成平臺經濟專項整改后，需要轉為常態化、規范化監管，避免運動式監管，以及可能對市場秩序和消費者權益造成二次損害。在這一過程中，需要以良法善治引導平臺企業健康有序地參與市場競爭，而平臺企業要積極履行合規義務，理性面對反壟斷監管。

上海交通大學特聘教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出，國家對經濟活動進行監管，并不是目的，而是手段，也就是要通過監管實現經濟的健康發展。對平臺經濟的監管也是這樣，其目標正是為了促進它更加健康、更可持續、更為長遠的發展。在特定階段的一些專項整治是必要的，但最終還是要回歸持續性和常態化的監管。

王先林做了一個類比：“就像人的健康管理一樣，生病了當然需要治療，而且對急病需要看急診，對重病還需要進行會診，但這種專門的治療結束后就要回歸到日常的健康管理，主要靠加強鍛煉和自我保健。”

王先林指出，常態監管本就是依法監管的題中應有之義，既不是怠于監管、放松監管，也不是過度監管、過嚴監管。今后需要堅持監管規范和促進發展兩手并重、兩手都硬的原則，通過促進公平競爭，進而促進高質量發展。

4月29日下午的政治局集體學習指出，要規范和引導資本發展。其中提到，要嚴把資本市場入口關，完善市場準入制度，提升市場準入清單的科學性和精準性。

陳兵認為，市場準入清單尤其值得關注。“以前更多提的是建立負面清單，是‘非禁即可’，鼓勵前端放開，加強事中、事后監管。準入清單則意味著，將完善事前、事中、事后的全鏈條監管。”他預測，未來在涉及基礎民生、金融安全、新聞輿論、核心科技等關乎國家總體安全和社會公共利益的核心基礎領域，將對資本及其行為設定更明確的準入條件和合規要求，包括對資本主體做好溯源，對資本行為設置“紅綠燈”，同時也可以考慮建立白名單，以此提高對資本市場的監管效率。

政治局集體學習中還提到，要加強反壟斷和反不正當競爭監管執法，依法打擊濫用市場支配地位等壟斷和不正當競爭行為。

韓偉指出，反壟斷與反不正當競爭法律制度都屬于負面清單規則。作為市場經濟有效運行的基礎性保障，競爭法律制度的有效實施，需要執法的常態化，否則可能干擾市場預期。規范、透明、可預期的執法有助于市場的長遠健康發展，也是良好營商環境的要求。

政治局集體學習中還提出，深入推進實施公平競爭政策，全面落實公平競爭審查制度。

2021年8月30日，中央深改委會議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，這表明公平競爭政策進一步得到重視，并已經成為頂層設計。

韓偉指出，競爭機制是市場經濟的核心，資本市場改革的深化，很大程度上需要競爭機制發揮越來越重要的作用。資本市場是傳統的強監管領域，該領域大力推進針對公共部門的公平競爭審查制度，對于打破市場進入壁壘、釋放市場競爭活力至關重要。

化解金融風險和加強金融監管也是政治局集體學習的重要內容。田軒介紹，中國目前間接融資主導的融資結構下，信貸風險較為集中，資本的無序擴張和平臺經濟的壟斷也顯示了經濟脫實向虛的傾向，不良資產風險、泡沫風險凸顯。在這一背景下，資本市場改革進入到較為關鍵的階段，加上疫情擾動，市場波動加劇，加重了風險進一步傳導、引發系統性金融風險的可能。

田軒建議，應重點關注風險敞口較大的領域，提高平臺經濟對資本手段使用的合理性，對平臺經濟進行更加細致、系統化的整改，引導資本加大對實體經濟的支持力度。在深化資本市場改革方面，持續完善資本市場制度，穩步推進注冊制改革，引導“長期的、耐心的”資本入市，進一步健全監管機制，提高風險防范機制，強化市場對風險的抵抗力。

在政治局學習中，除了提出要為資本發展設立“紅綠燈”，還提出要全面提升資本治理效能。

周圍指出，作為重要的生產要素，資本服務經濟增長的功能不會輕易改變。提升資本治理效能，首先，要提高保障資本及其合法權益的能力，強化市場在資源配置中的決定性作用，更好調動市場主體積極性;其次，要提高統籌資本發展和安全的能力。具體來說，一方面要確保經濟社會發展重點領域獲得有效的資源配置，另一方面要警惕金融行業的系統性風險以及數據安全隱患，探索在行業監管基礎上引入市場監管機制，保障資本運行的高效、合規;最后，要提高平衡資本分配公平性和普惠性的能力。既要注重保障資本在分配上獲得增殖的內生動力，也要注重資本在實現共同富裕中的社會使命。

資本作為一種重要的生產要素，一直在中國經濟發展過程中發揮著重要的作用。在田軒看來，首先應當正確認識到，資本的本質屬性是逐利的，而這一屬性是推動社會經濟不斷發展的重要原動力之一。若能正確引導，促進資本規范化發展，能夠充分發揮資本促進全要素生產率的作用，若不加以合理約束，則會造成無序擴張，造成資本的脫實向虛，或贏者通吃現象，甚至造成公權力的腐敗。

當前形勢下，引導資本健康發展面臨新的挑戰。

田軒指出，全球經濟承壓，政治格局復雜多變，同時中國經濟處于結構性改革的關鍵階段。資本布局需要重點考慮中國目前面臨的關鍵痛點、堵點，但是往往這些領域是資本收益較小、投資較長、風險較大的領域。同時，資本也呈現更加復雜的特征，新興行業不斷興起，給相關監管與風險防控帶來了壓力，往往造成監管滯后的情況。此外，目前制度堵點仍存，資本要素無法得到充分發揮。

田軒建議，引導資本發展首先需要從基礎制度出發，進一步深化改革。包括，推進資本市場發行、上市、交易、持續監管等基礎制度建設和法治體系完善，優化市場結構和生態，更好發揮資本形成和資源配置功能，以制度框架為指引，充分發揮市場的作用，并引導資本流向國家戰略發展的重要領域。其次，需要發揮“有形的手”的作用，在入口端統一監管規則，設置資本“紅綠燈”，細化準入清單。再次，加強對資本運行的監測，布局事前、事中、事后監管，利用智能化手段創新監管模式，及時預防與精準化解風險。最后，強化執法，依法打擊濫用資本市場規則、不正當競爭、擾亂市場秩序、內幕交易、侵害投資者利益等行為。