城市防災減災規劃的理念比較與路徑整合*

史 斌 劉弘濤

0 引言

面對新型冠狀病毒（COVID-19）疫情的持續威脅，以及傳統防災規劃“抵御災害思維導向”[1]、“針對災害類型確定”[2]的現實窘境，防災減災規劃亟需進行多領域、多學科知識的融合探索，以為城市安全建設與防災減災規劃提供更多的可能性。目前，防災減災規劃與災害應對理念的融合研究已取得一系列成果，主要集中在與韌性[3-4]、風險[5-6]、安全[7-8]等理念的交叉研究。研究內容注重單一理念框架的建立及策略應對，對不同理念指導下的防災減災規劃之間的關聯性、差異性尚未形成清晰認識。綜合防災減災規劃、韌性城市規劃、城市安全規劃等專項規劃由不同部門牽頭編制，致使防災減災內容重復有余而協調不足，如在防災空間布局的基礎上，需要再次分析空間的脆弱性以制定韌性策略；以災害種類為導向的風險管理，難以滿足城市全面安全的需求。理念認識模糊以及防災資源的多頭管理[9]，加劇了規劃實施的“碎片化”，城市防災減災“綜合”水平及能力提升緩慢。在新時代國土空間規劃“一張藍圖繪到底”的目標背景下，以降低災害風險、減少災害損失為目標的各類防災減災框架也面臨系統整合的需求。因此，有必要對防災減災規劃中的主要理念進行辨析歸納，厘清各類防災減災規劃的程序邏輯與內容側重點，從系統認識角度建立“綜合”防災減災規劃的統一路徑。

1 防災減災規劃的相關理念與系統認識

1.1 防災減災規劃領域的四個相關理念

新時代防災減災理念應實現從單一災種向綜合減災轉變、從減少災害損失向減輕災害風險的轉變，以建設具有韌性的安全城市。綜合防災減災、災害風險管理、韌性與安全已成為當前防災減災研究中的熱點內容與重要趨向[10-11]。

第一，綜合防災減災。綜合防災減災是防災安全布局、防災資源、防災體系、防災設施等方面的綜合防御部署和行動[12]，強調全災種應對、全社會參與、手段綜合應用，并在時間上、空間上進行全方位聯動[13]。

第二，災害風險管理。災害風險管理是通過行政機構、技術手段、政策與實施戰略等方式，減輕由災害帶來的不利影響[14]，包括災害風險識別、分析、評定、處置的過程，強調災害風險的不確定性及預防控制[15]。

第三，韌性。韌性強調系統應對變化與穩定自身的能力[16]，在災害抵抗、吸收、適應及恢復過程中，韌性系統具有維（保）持能力、恢復能力、適應變化以及快速轉型能力[17]。適應循環是韌性理論的核心機制[18]，具有“趨利避害”與“變化調整”的解釋[19]。

第四，安全。安全是對城市空間屬性的一種界定[20]，強調城市對各種安全問題的應對以及保持日常安全狀態的能力，具有“人人平等享有安全與健康權利”的愿景[21]。

1.2 相關理念的系統認識

防災減災作為一項系統工程，從“系統”的角度對以上理念進行歸納分析，可形成以下認識（圖1）。

圖1 防災減災理念“行為—功能”分類及內容要點Fig.1 attributes classification and content points of the concept of disaster prevention and mitigation

第一，系統“行為”導向的防災減災理念。

行為是系統相對于其環境所表現出來的任何變化，或者說系統可以從外部探測到的任何變化[22]。行為由內、外部因素引起，具有目的性、可控性。面對地震、洪澇、火災等特定災害種類，綜合防災減災通過防災措施、行動、部署的“綜合”，完成“避、疏、防”等災害應對行為的系統組織。災害風險管理以風險識別、分析、評定、處置的連續行為構成了整體管理過程，具有管理的行為及過程性。兩者以災害為出發點進行防災行動部署，強調城市面對災害時需要做出的系統行為。

第二，系統“功能”導向的防災減災理念。

功能是指系統行為所引起的對環境中某些事物乃至整個環境存續與發展的作用[22]。韌性強調城市系統需要具有抗擾動、穩定、適應、學習等功能或能力，安全本身就是對城市功能屬性的描述。雖然在韌性、安全城市建設的過程中，也伴隨調整、恢復等具體的行為反應，但其強調的是行為積累所達到的系統與災害風險的動態平衡狀態，即行為產生的效用。

“行為”導向的災害應對理念，注重與災害發生直接作用，通過對災害的抵御、規避、轉移等可控的行為，實現防洪、抗震、防火等確定的行為目的，期許產生可見的防災減災效應，如防洪堤抵御洪水，場地緊急避險等。“功能”導向的災害應對理念，是以系統具備怎樣的性能或能力為目標的，通過災害應對行為的組織，達到行為效用的累積。其行為組織可以采用被動防御、主動適應等多種方式。綜合防災減災、災害風險管理的行為必然影響城市系統的功能屬性，城市功能或能力的變化需求也會作用于防災減災行為。

2.不同理念指導下的防災減災規劃框架對比分析

2.1 規劃編制程序的潛在共同邏輯

國際標準《ISO31000—風險管理原則與實施指南》明確了風險管理的整體框架，包括“識別—分析—評定—處置”四個環節[23]，其中風險識別、分析、評定三個環節組合，稱為“風險評價”。從各類規劃編制程序來看（表1），進行風險評價是綜合防災減災規劃、災害風險管理及安全規劃編制的起點或前期基礎。在韌性城市規劃中，脆弱性評價需要進行災害對城市系統的不利影響分析[24]，也具有風險識別、分析、評定的過程。在風險處置環節，風險規避、轉移、減緩、預防等措施方法是各類規劃編制的核心內容。可見，各類防災減災規劃在編制程序上，具有風險“識別—分析—評定—處置”潛在共同邏輯，風險識別、分析、評定的過程主要是對災害與城市相互作用機制、程度、范圍及可接受水平的解釋，風險處置的策略差異是理念內涵不同的直觀體現。

表1 不同理念指導下的防災減災規劃編制程序Tab.1 programming of disaster prevention and mitigation planning under different concepts

2.2 規劃目標、對象、內容、實施效益的差異

2.2.1 目標差異

不同理念指導下的防災減災規劃具有降低災害風險，減少災害損失，保障城鄉人居安全與健康可持續發展的共同愿景，但也存在具體規劃目標的差異。第一，綜合防災減災規劃以制定防災標準、確定設施規模、統籌空間及設施布局為目標[35]。 第二，災害風險管理強調災前預防，并與災害構成要素、生成機制密切相關[36]，目標是通過工程及非工程措施將災害風險控制在公眾普遍能夠接受的水平范圍之內[15]。第三，韌性城市建設包括健康及福祉、經濟及社會、基礎設施及環境、領導力及策略四個維度[37]。韌性城市規劃并不局限于災害應對，還包括經濟、社會、文化、空間、環境等多個維度韌性發展的引導策略，以及城市系統的適應能力、冗余性等功能屬性的完善。第四，城市安全包括數字、衛生、基礎設施、人身等多個安全目標[38]，防災減災領域的安全規劃傾向從公共安全角度降低、控制全災害風險，進行安全防災、安全應急部署[39]。

2.2.2 規劃對象、內容差異

當前，綜合防災減災規劃、災害風險管理、安全規劃在災害種類應對方面逐步趨同，即開展自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全領域的全災種防御。相對確定的災害種類及具有不同風險程度的空間區域是以上三類規劃作用的主要對象。脆弱性是災害影響下城市系統自身狀態的反映[24]，以脆弱性分析為基礎的韌性城市規劃，將關注對象從災害風險轉移到城市系統本身。

災害風險處置的方式與策略是各類規劃進行防災減災部署、實施管理的主體部分，也是體現不同災害應對理念具有差異性的重要方面。第一，綜合防災減災規劃編制主要包括防災分區、疏散及設施布局、應急保障及應急服務設施、四線管控、服務管理等內容[12]。第二，災害風險管理存在控制型、財務型兩類對策，形成風險規避、轉移、減輕、自留等處置舉措，包括土地布局優化、防災工程設施、應急預案、保險債券等具體內容[28]。第三，韌性城市規劃主要是依據系統的冗余性、連通性、適應性、魯棒性等多個屬性特征，制定具體行動方案，如植物多樣性抵抗疾病、多線路疏散以保證應急冗余等[31]。同時，也存在從規模布局、基礎設施、公共服務設施、應急能力、社會治理等方面進行規劃編制的實踐，如長春、北京等地的韌性城市規劃[40]。第四，城市安全規劃內容可歸納為兩種類型：按照災害管理階段分為安全防災策略、安全應急體系、災后恢復與評價三個部分內容[34]；按照空間及災種差異，進行工業危險源、公共場所、公共基礎設施、自然災害、道路交通、恐怖襲擊與破壞、突發公共衛生事件七項內容[41]。

2.2.3 實施效益差異

在城市持續發展過程中，災害擾動不可避免，即出現“防災—減災—備災—災害侵襲—響應—恢復—發展—防災”的循環過程（圖2）。在這一過程中，隨著防災減災規劃的實施及系統的組織管理，城市系統的防災減災能力（N）呈整體上升趨勢，即防災減災規劃產生了的效益。首先，受災害事件影響，城市系統遭受破壞，防災減災能力呈下降趨勢，出現A1-A2或B1-B2的過程，具有韌性的城市需要遭受強度更大的災害沖擊，才出現下降趨勢，即災害事件2強度＞災害事件1強度。或可解釋為韌性城市具備對災害威脅適應吸收的能力，被相同強度的災害事件沖擊時，在時間上有延遲，如森林植被對洪水的滯阻作用，即出現B1在A1之后。同時，韌性城市因具備冗余等屬性，其防災減災能力下降程度較小，即出現B2＞A2。

圖2 綜合防災減災、韌性理念作用下的城市防災減災能力變化曲線Fig.2 change curve of urban disaster prevention and mitigation capacity

圖中A1-A3、B1-B3是災后恢復的過程，在時間上T（B1-B3）＜T（A1-A3），表明韌性城市的防災減災能力能夠快速從災后恢復到災前水平。此后進入A3-A4、B3-B4的發展提升過程，隨著綜合防災減災規劃確定的防災空間、設施、工程等內容的完善，防災減災能力得到快速提升。而韌性城市建設需要更多時間以整合社會、經濟等多方面因素，提升其應對災害不確定性的冗余及適應能力，從而出現N（A3-A4）高于N（B3-B4）的階段。隨著韌性建設的不斷完善，韌性城市在B4-B5階段防災減災能力持續提升，而A4-A5階段，城市空間及設施已趨于飽和，其防災減災能力提升有限而趨于穩定，最終N（B）＞N（A），適度冗余、適應、學習能力等韌性建設要求很好地解釋了兩者之間的差值。

3 防災減災理念的整合與規劃實現

基于理念內涵認識，應對傳統防災減災規劃的不足問題，學者提出了城市災害韌性框架[17]、安全與綜合防災系統[42]、防災規劃復合化體系[43]、“全過程”風險防控體系[9]等不同理念指導防災減災的框架。研究對單一理念與規劃體系、空間布局、實施管理的縱向融合研究關注較多，對不同理念之間存在的功能目標差異、規劃實現路徑中的橫向交互性探索不足，以致產生不同理念指導下的防災減災規劃策略協調性差、防災減災空間的多功能需求難以滿足、風險評價結論與建設發展策略不匹配等問題，開展以城市空間系統功能需求為導向的防災減災理念框架整合研究，已成為提升城市“綜合”防災減災能力與水平的重要趨勢[44]。

城市作為一個復雜系統，存在“結構—漲落—功能”的普遍作用關系[22]（圖3）。災害的不利影響破壞了系統結構、功能及兩者作用關系（漲落）平衡狀態，城市產生了功能完善、結構調整及防災減災的需求。為滿足需求，災害應對可以從功能、結構及災害本身多個角度展開，即造成防災減災理念具有功能、行為導向的差異。依照規劃編制中潛在的共同邏輯，以風險評價為基礎建立功能目標與空間系統的銜接橋梁，提出“功能需求整合—風險評價銜接—空間系統組織—規劃實施控制”防災減災整合框架（圖4）。該框架目的在于拓展、豐富以往防災減災規劃相對單一的功能目標，深化災害風險對城市空間系統構成、功能的影響認識，對風險處置策略附以韌性城市建設的要求，并通過多種可操作路徑保障框架實施。其顯著特點在于以城市空間系統為核心完成風險防控與安全韌性建設的交互，將不同理念的展示性從風險處置階段，整合進入空間系統規劃的目標需求、分析評價、實施管理多個維度，并打破綜合防災減災、韌性、安全各自規劃的壁壘，實現城市防災減災中的“多規合一”。

圖3 城市系統“結構—漲落—功能”與災害、規劃的關系Fig.3 relationship among structure, function, disaster and planning of urban system

圖4 防災減災“功能—行為”規劃框架Fig.4 planning framework for disaster prevention and mitigation with functional and behavior

3.1 防災減災的功能需求

當前，城市防災減災空間的功能需求，已然突破了僅進行災害預防、應急、恢復的“底線思維”，開始從生產、生活的基本安全保障轉向對“人”需求的關注，如應對老齡化的多功能應急避難所[45]。城市安全規劃在風險處置、應急救援等內容的基礎上，擴展了安全管理、共建共治等內容[46]，而韌性城市建設包含了健康、社會、管理等更廣泛的需求。可見，不同理念指導下的防災減災規劃需要實現的功能目標趨向綜合化、多元化。伴隨人們對城市生活品質要求的提升，城市空間的功能將被持續豐富，防災減災空間必然要進行功能上的拓展，如防災綠地的生活服務功能或平災結合的其他功能。同時，為應對災害風險的不確定性，城市空間需要具備一定的冗余、恢復及適應能力。由此，進行防災減災的城市空間系統需要具備多個功能目標，內容包括全面防災（全災種、全過程）、風險預防（降低風險及不確定性）、安全治理（安全應急、治理）及韌性發展（多維度韌性）四個方面。

3.2 風險評價銜接

防災減災規劃中的風險評價存在形式主要有以下兩種：一、分階段評價。對應災前、災中、災后等災害管理階段進行防災、應急及災后恢復的風險評價。綜合防災減災規劃、災害風險管理主要采用該方式。二、分類評價。如自然災害、事故災難等災種分類評價，或者經濟、社會、基礎設施、制度等系統構成要素的分類評價，安全規劃、韌性城市規劃主要采用分類評價的方式。以上兩種評價方式存在路徑上的交互關系（圖5），災害種類或城市系統構成要素的風險評價必然要兼顧災害管理的不同階段，分階段評價必然是以災害、城市系統為具體對象，分階段評價注重評價綜合性、全過程及完整性，分類評價能夠挖掘不同災害的作用關系及系統屬性的狀態。

圖5 風險評價的路徑及相互關系Fig.5 path and relationship of risk assessment

以不同災害種類為基礎的風險評價，可能導致防災空間組織針對災害種類確定、對災害風險預見不足的問題。由此，從城市系統構成要素切入，進行多災種綜合、全過程的風險評價成為防災減災規劃研究的重點內容[47]。遵循風險評價的整體邏輯，研究提出“城市空間系統分類—危險性、脆弱性識別與分析—全過程風險評價”的路徑（圖4）。城市空間系統可分為用地功能布局、道路系統、公共空間、建筑、基礎設施、軸線要素六個部分[44]。針對以往災害風險評價中對系統脆弱性認識不足的問題，研究提出以空間系統分類為基礎，進行空間系統構成要素的脆弱性分析。同時，改變以往以最大災害風險靜態劃定風險區域的方式，將風險評價延伸至災前日常階段、災中應急及災后恢復階段，得出具有階段差異的風險可接受水平及風險區域，編制能夠應對不同階段風險的規劃內容。

3.3 空間系統組織

從風險評價到空間系統組織，需要處理好兩個方面的問題：一、空間系統對災害風險的處置；二、空間系統對多功能需求的滿足。災害風險處置主要是依據災害風險評價形成的風險可接受水平及高、中、低風險區域分布，結合系統空間自身狀況及發展趨向，進行災害風險回避、抵御、轉移等處置策略的制定。為進一步優化提升空間系統應對風險不確定性的能力，實現防災減災多功能需求在空間上的具體組織，還需要依照城市空間系統分類，開展系統構成要素的功能或能力的需求分析。分析視角主要從韌性建設需求展開，包括系統要素的冗余性、多樣性、相互依賴性、網絡連通性、適應性及學習能力等。空間多功能提升發展的需求與上述災害風險處置策略，共同構成了城市空間系統需要滿足的整體條件（圖6）。在整體條件約束下，空間系統的組織調整需要從可行性、安全性、適宜性、需求性等方面進行多方案對比、評價，從體制機制保障、治理體系完善、空間規劃實施等層面提出最終決策的支撐體系，其中城市空間規劃或總體規劃是決策執行的重要行動之一。

圖6 空間系統的組織決策過程Fig.6 organization decision process of space system

3.4 規劃實施控制

在當前城鄉規劃體系中，防災減災規劃主要作為城市總體規劃的專題部分或單獨的專項規劃，法律、法規及體制為其編制、實施提供的保障有限，相關研究對防災減災規劃應用與實踐指導的關注也相對較少[11]，以致規劃體系上、下層次的傳導方式及實施路徑并不清晰。因此，具有明確的規劃實施路徑是保障空間系統防災減災理念整合與多功能目標實現的必備環節。在分析國內外相關規劃實踐案例的基礎上，研究認為實施防災減災規劃需要改變以往“專項規劃或專題研究”形式依附的方式，可以從規劃源頭引導、內容連接評判及實施行動計劃三個方面進行實施路徑的探討（圖7）。源頭引導主要強調在法定規劃中提升防災減災理念的地位及融入程度。如荷蘭鹿特丹市在空間規劃中直接提出韌性建設內容及實施策略[48]。規劃內容連接主要是建立法定規劃與防災減災規劃在內容上的連接關系，并通過評判機制對連接程度進行分析。如武漢市在目標標準、空間布局、設施配置、管理機制四個方面建立了空間規劃與防災規劃融合實施的評判機制[49]。實施行動是規劃策略執行的短期行動計劃，具有階段性、見效快的特點。如北京韌性城市建設主要通過行動計劃分階段實施。

圖7 防災減災規劃的實施路徑Fig.7 implementation path of disaster prevention and mitigation planning

以上三種實施路徑強調防災減災規劃對城市法定或主體規劃在內容上的依附性，通過法定規劃的有序實施，實現城市防災減災功能與系統其他功能的協調，避免防災減災規劃單獨實施而出現矛盾。相比防災標準、設施布局等終極藍圖存在的實施難度大、路徑不明確的問題，以上實施方式也十分注重防災減災行為的發生性，如短期行動計劃，或由系統空間的動態發展關聯帶動防災減災功能的優化完善。

4 結語

不同災害應對理念在規劃實踐中的融入與發展，是人們對防災減災規劃進行不斷探索的體現，反映出人們在災害認識、風險評價及空間組織管理過程中具有階段性、差異性。系統哲學視角下的綜合防災減災、災害風險管理、韌性、安全等理念存在“行為”與“功能”導向的差異，這種差異造成了防災減災規劃目標、對象、內容及實施效益的不同，但也存在應對災害風險進行“識別—分析—評定—處置”的潛在規劃編制邏輯。面對傳統防災規劃的不足及城市防災減災空間的多功能需求，從系統行為、結構、功能與規劃的作用關系出發，提出了“功能需求整合—風險評價銜接—空間系統組織—規劃實施控制”防災減災整合框架。認為防災減災規劃需具有全面防災、風險預防、安全治理、韌性發展的功能目標，建構了“城市空間系統分類—危險性、脆弱性識別與分析—全過程風險評價”的路徑，明確了城市空間系統從“風險評價結論+功能屬性”進行組織調整的決策流程，確立了“理念源頭引導—內容連接評判—行動計劃”的規劃實施路徑。

圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1：根據參考文獻：[12]、[23]、[25-34]整理繪制