城市街頭攤販空間治理困境的規劃思考*

高芙蓉

0 引言

我國城市街頭攤販活動作為日常生活的有機組成部分，具有重要的存在價值。國務院總理李克強在考察煙臺時指出“地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機”[1]。在當前新冠疫情之下，街頭攤販活動對提高城市居民就業率和增強城市活力的價值被突顯出來。目前，我國城市街頭攤販活動管理依舊是城市公共空間治理的重點和難點工作。街頭攤販占道經營治理不僅包括空間使用許可，還涉及攤販活動的空間引流、街道公共空間規劃設計和公共空間治理體制的完善；因此，這項工作不能僅依靠城管執法部門，還需要城市規劃部門的介入。本文從城市規劃角度對我國城市街頭攤販空間治理實踐中遇到的難題進行思考，并嘗試提出城市規劃介入的方法，以期為解決城市街頭攤販空間問題提供參考。

1 我國城市街頭攤販空間特點

1.1 城市街頭攤販空間概述

城市街頭攤販空間主要指攤販占道經營行為所占據的公共空間①，可以分為固定攤點和流動攤點。其中，流動攤點是我國目前數量最多、最難管理的類型，是街頭攤販空間治理的重點，也是本文的主要研究對象。

街頭攤販占道經營行為具有正負兩種外部性。一方面，街頭攤販空間復合于街道公共空間之上，根據售賣對象出現區域靈活變換空間位置[2]，為日常生活服務，發揮了經濟、文化和社會價值②；另一方面，由于攤販常聚集在人流密集區域占道流動經營，產生了公共空間不當占用、擾亂市場秩序、公共安全隱患[3]等問題，為城市公共空間規劃和管理帶來了挑戰。

1.2 我國城市街頭攤販空間特點

我國現階段城市街頭攤販空間具有一個顯著的特點：數量巨大。由于特定經濟社會發展歷程導致城市街頭攤販職業從業人員數量巨大，因此產生了巨大的街頭空間需求，也帶來了巨大的街頭空間壓力，導致與城市公共空間管理之間產生劇烈的沖突。

20世紀90年代以來，我國發生的兩次重大變革——國有企業改革和城鄉關系變化——給城市帶來了大量下崗職工和進城務工農民：中國下崗失業職工的規模1995年為280萬人，到2003年為421萬人[4]③，據專家測算，實際下崗失業人員總數可能達到4 000~5 000萬人[5]；2016—2020年，我國戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均超過1 300萬農業轉移人口進城落戶成為市民[6]。這兩類人群很難進入城市主流就業崗位[5]3，街頭攤販職業成為他們就業和再就業的重要選擇[7]。

街頭攤販空間的價值和問題在規模效應的作用下被放大。一方面，街頭攤販空間為大量下崗職工和進城務工農民提供了就業機會，緩解了社會矛盾；另一方面，大量的攤販占道經營活動會影響城市公共空間各項功能的正常發揮。

對城市街頭攤販空間的管理力度受到城市宏觀政策的影響。1994年開始的分稅制財政體制使得城市經營理念受到重視，街頭空間作為重要的形象展示區域和資本流通通道，城市管理對其控制力度逐步加強。規模效應下的攤販活動對街頭空間的使用和管理產生了巨大的沖擊。街頭攤販活動一度被以“堵”為主進行絕對控制，街頭空間矛盾升級，暴力事件時有發生。伴隨著2008年民生體系的建設完善，城市管理者對攤販空間存在價值進行了反思，管理方式也變成了“疏堵”結合，并進行了一系列治理模式的實踐探索[8]（圖1）。

圖1 城市街頭攤販空間數量及管理力度與宏觀政策的關系Fig.1 the relations between the quantity and management of urban street vendor space and macro policies

2 城市街頭攤販空間治理困境與規劃審思

2.1 我國城市街頭攤販空間治理模式與難題

目前，我國街頭攤販空間治理工作主要涉及街頭攤販活動的空間引流、街頭攤販空間的管制和街頭攤販空間治理制度等。通過對城管部門訪談、實地調研和文獻研究發現，在街頭攤販空間治理實踐過程中，普遍遇到了攤販引流空間選址不當、街道公共空間承載力有限和治理主體權力缺乏保障等難題。

2.1.1 設置流動攤販臨時疏導區

2.1.1.1 治理實踐

流動攤販臨時疏導區④設置目的是將流動攤販統一納入疏導區經營，既讓流動攤販有相對固定的經營地點，又解決流動攤販的管理難題，實現多方共贏。流動攤販臨時疏導區建設是我國目前引流街頭攤販、緩解街頭空間壓力行之有效的辦法。廣州市自2011年6月開始推進流動攤販臨時疏導區建設工作，廣州市城管辦和市城管委先后發布了《廣州市流動商販臨時疏導區管理試行辦法》和《關于劃定嚴禁亂擺賣區域的通告》，5年時間建了120多個疏導區，共有13萬流動攤販進入疏導區經營[9]。除此之外，深圳市[10]、柳州市[11]、南昌市[12]等城市都進行了流動攤販疏導區建設工作。

2.1.1.2 難題：部分疏導區選址不適合攤販經營

在很多城市的攤販臨時疏導區實踐中，會存在著相似的現象：在適于經營位置設置的疏導區，攤販們愿意交納一定的管理費用入駐經營；而在偏僻地帶設置的疏導區，由于沒有客源，即使免費入駐攤販們也不愿去經營[13]。無人申請的疏導區反映了政府干預不符合市場經濟規律，疏導區選址不適合攤販經營；不符合攤販需求的特定疏導區會扼殺攤販原有的優勢或能力，使攤販處于比入疏導區之前更糟的狀況而傾向于重返“非正規化”經營[14]，對在地者的日常生活缺乏關注[15]，因此無法真正實現街頭攤販活動的空間引流。

2.1.2 在街道公共空間中保留適當攤販空間

2.1.2.1 治理實踐

由于街頭攤販占道經營活動為日常生活提供了便捷，因此在街道公共空間中保留適當的攤販空間對于日常生活來說是必要的。為此，部分城區專門做了相關規劃，如重慶市渝中區市政管理局在2011年出臺的《渝中區支次干道及社區（背街小巷）示范街區臨時占道攤群攤點規劃布局實施方案》等。在街道公共空間中保留適當攤販空間主要采用的是分時分區管理和劃線經營模式。如重慶市根據街道等級對攤販管理力度進行分區，采取“主干道嚴禁—次干道嚴控—背街小巷規范經營”的原則進行管理；對于服務類攤點，采取了劃線經營的方式；并采用夜市、早市等分時管理方式允許攤販在特定時間內經營。

2.1.2.2 難題：可以允許攤販經營的街道空間有限

通過對城管部門的訪談，發現在街道公共空間中容納攤販占道經營行為面臨的一個重要難題是空間有限：多數情況下只能為服務類攤點劃定一些固定經營的空間；利用分時分區控制方式提供的可經營街道空間有限，并且申請條件苛刻⑤。這種情況下，根本無法滿足我國目前巨大的街頭攤販空間需求，很多街頭攤販還是只能采取流動經營的方式。

2.1.3 攤販空間治理主體的多方嘗試

2.1.3.1 治理實踐

我國城市街頭攤販空間的治理以政府主導模式為主，并且進行了社區牽頭、攤販自治和攤販公司管理等多方嘗試。社區牽頭的一個典型案例是北京市崇文區革新西里社區2007年的嘗試：由社區居委會組成直接管理部門，采用在小區人行道劃定攤販經營區域、要求攤販簽訂自律書、收取少量保潔費等規定實現攤販空間治理。這一模式開始運行后效果明顯，攤販開始規范自身經營活動，也便利了居民生活。溫州市民民商務服務有限公司是我國第一家攤販公司，其于2008年9月正式成立，主要對攤販進行日常管理，提供相應服務，包括統一標識、著裝、經營工具、經營時間等，并且在疏導區修建廁所等服務設施，提供健康證管理及培訓服務，代表攤販與城管執法局溝通，保障攤販的權益[16]。

2.1.3.2 難題：缺乏權力運行保障制度

由社區居委會牽頭的攤販空間治理貼近居民日常生活，在實踐過程中可以很好地規范攤販活動和滿足居民日常生活需求。但是，社區居委會作為基層管理機構，缺乏對城市街頭攤販空間的執法權，城管等部門可以很輕易地否認社區居委會劃定的攤販空間。如北京革新西里社區攤販治理的嘗試由于沖擊了城管的執法權，僅運行一個月后即取消[17]；而攤販公司的作用目前基本上就等同于一個農貿市場管理者[16]，并不能達到協同攤販自治的要求。總之，在攤販空間治理主體的多方參與中尚未建立完善的權力運行保障制度。

2.2 街頭攤販空間治理困境的規劃審思

我國目前城市街頭攤販空間治理中遇到的難題涉及城市用地規劃、街道公共空間設計和城市公共空間治理制度，因此，街頭攤販空間問題無法單純依靠城市管理解決，需要城市規劃介入。從城市規劃角度審視前文所述問題時，存在以下規劃應對不足的問題。

2.2.1 城市規劃應對計劃外空間需求彈性不足

流動攤販臨時疏導區建設選址過程中出現的選址不當問題，很大程度上是因為在居住區附近的用地幾乎都被明確規劃并且賦予特定功能，很難找到一塊空地來進行疏導區建設，導致只能在更加偏遠的位置設立。流動攤販臨時疏導區選址問題需要在城市規劃中統籌協調與解決。我國城市街頭攤販空間問題是在特定的歷史背景下產生的，超出了一般規劃預測。在城市規劃建設和發展過程中，外在環境處于動態不確定性和變化中，規劃的城市空間布局、指標體系以及政策機制等對外界社會經濟環境變化均應具有較高的適應能力，即規劃應具有足夠的彈性[18]。目前我國攤販空間治理中疏導區選址困難也從一個側面反映了規劃彈性不足的問題。

2.2.2 街道公共空間規劃設計功能承載力不足

在街道公共空間中可以允許攤販經營的空間有限，反映了我國目前街道公共空間規劃設計中攤販活動的承載力不足的問題。目前我國城市街道公共空間規劃設計中，對攤販群體的空間使用需求是忽略的；但在日常生活層面，攤販占道經營既滿足了自身的生存需求，又滿足了市民的便捷購物等需求，需要被城市街道公共空間規劃設計包容。街頭攤販活動具有流動性、復合性等空間使用不確定性的特點，這就使得很難在街道公共空間中為流動攤販劃定固定的空間與用地，需要街道公共空間具有足夠的功能承載復合性。從目前街頭攤販空間治理難題來看，街道公共空間規劃設計的功能承載復合性尚待提升。

2.2.3 街頭攤販空間治理體系中規劃專業支撐不足

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略任務，并且要求統籌城鄉社區建設，促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督[19]。在街頭攤販空間治理中，社區層面的居民自治體系的建立與完善非常重要。目前，在我國居民與攤販自治實踐中普遍缺乏空間使用的話語權，在組織架構中缺乏科學化依據和合法化路徑。日常生活空間使用方式有其自身的需求和規律，因此，這一層面的空間治理需要具有空間規劃設計知識背景的專業人員參與，他們可以在尊重空間規律的前提下，綜合考慮自上而下的管理和自下而上的空間使用需求之間的矛盾，為雙方找到協調和解決問題的科學方案。

3 城市街頭攤販空間治理中規劃介入方法

街頭攤販空間治理中規劃介入的具體實踐可以采用彈性規劃預留、復合性空間規劃設計、社區規劃師制度三種規劃方法（圖2）。

圖2 城市街頭攤販空間治理的規劃思考Fig.2 urban planning thinking on the management of street vendors’ space

3.1 增加規劃用地彈性預留

選擇適合攤販經營的地點建設臨時疏導區的前提是城市建成區內有相匹配的用地，這就需要增加城市規劃用地的彈性預留，涉及現狀用地梳理和未來用地規劃兩個方面工作。

一方面，面對現實需求，需要從城市規劃角度在城市建成區內梳理現有空地。這些空地既包括某些沒有被賦予用途的城市用地，也包括一些被定義了用途，但是用途正在消失，需要重新定義的用地[20]。在此基礎上編制城市空地規劃，調整用途以滿足建成區居民生活需求，并將暫無具體用途的空地作為城市彈性預留空間進行控制保留。

另一方面，在未來用地規劃中，需要專門規劃“有意懸置”用途的用地，為城市計劃外的用地需求預留空間。如新加坡對商業中心、交通樞紐或新城開發地段等區位條件優越、發展潛力巨大的區域，在土地開發控制層面引入不含具體用地性質和規劃指標的“白地”概念，待開發條件成熟后再確定用地的具體規劃指標推入市場[21]，對城市建設中用地的彈性需求起到了很好的調控作用。

城市空地規劃、白地規劃都是有效應對突發性用地需求的規劃方法，也為城市流動攤販臨時疏導區選址困難提供了規劃解決方案。

3.2 提升街道公共空間復合性

城市街頭攤販活動的物質空間載體是街道公共空間。街道公共空間除了保證必須的交通功能之外，也承載著居民豐富的日常生活活動，街道空間活力是社區規劃建設的關鍵與核心[22]，這就要求其有足夠的空間復合性。提升街道公共空間復合性可以從街道人行道寬度控制、街道斷面設計和與街道相連接的空地設計等方面開展工作。

首先，城市街道人行道需要規劃設計足夠的寬度。目前，我國多數城市只允許攤販在支路或背街小巷進行經營活動，這一級別的道路人行道在2019年前依據《城市道路交通規劃設計規范》[23]一般按1.5 m規劃，這個寬度僅能保障街道步行功能。2019年后《城市綜合交通體系規劃標準》中規定人行道最小寬度不應小于2.0 m[24]。如果考慮其中容納街頭攤販活動，最小攤位寬度按1 m計算[25]，那么可設置攤位的街道人行道寬度至少應該在2.5 m以上。

其次，相同寬度的人行道中，不同的斷面設計方式會影響實際街道空間的復合性。如在街道綠化景觀設計中，種植喬木比灌木叢或者草坪提供的街道可用面積更多，從而更能包容街道中各種日常生活行為需求。因此，可以在街道改造中，采用將人行道灌木叢或草坪改為硬質鋪地和喬木等斷面設計優化方法使得街道可使用面積增加（圖3）。

圖3 不同綠化設計街道可使用寬度對比Fig.3 comparison of street widths available for different green designs

第三，結合周邊建設情況預留與街道公共空間相連接的空地也是有效增加街道公共空間復合性的設計手法。街道空間中的局部拓寬可以承載各種日常生活行為而不影響街道的通行功能，如街道的陰角空間[26-27]、街頭綠地等，街頭攤販活動也可以在其中發生（圖4）。

圖4 街道陰角空間中的日常生活實踐Fig.4 practice of daily life in street shade corner space

3.3 以社區規劃師為紐帶完善多方協同治理模式

城市公共空間彈性管理的重點是將“管理”轉化為“治理”。對于街頭攤販空間治理工作，需要在簡政放權的前提下，優化治理模式，促進基層法治建設完善。由于不同街道的攤販空間設置需求不同，并且街頭攤販活動具有流動性和復合性，因此城市街頭攤販空間規劃是極為細致的工作，宜放到社區層面進行。在此基礎上，引入社會力量和攤販自治，從自上而下的強權控制變為包括政府、社區、居民、攤販等公眾參與的多方協同治理。

這種多方協作的空間治理模式的關鍵是需要一個“紐帶”將各方訴求整合并實現法制化的可能，這個“紐帶”需要具有綜合的規劃設計專業知識、具有在地化特征、具有較強的溝通能力，目前正在我國興起的社區規劃師[28-30]可以勝任這一角色。社區規劃師可以提供攤販布點等專業的技術咨詢，協調各個利益群體的需求，實現攤販規劃布點的落地和使用過程中的動態調整等，使得社區層面的攤販空間治理工作有法可依，切實得以實現（圖5）。

圖5 城市街頭攤販空間多方協同治理模式Fig.5 multi-party collaborative governance model of urban street vendor space

4 結語

在新型城鎮化的指導下，當前我國城鎮化重點正在從增量規劃向存量規劃、由外延式規劃向內涵式規劃轉變，城鄉規劃學對日常生活的微小空間敘事的關注被提上日程。從街頭攤販空間治理問題可以看出，城市街頭攤販空間是一個微小的日常生活空間，在法定城市規劃中幾乎不涉及此類空間對象，但是又確實是目前我國城市中存在的一個不容忽視的空間問題，解決這一問題需要城市規劃的介入。日常生活帶來的空間使用方式具有不同于傳統規劃用地空間的自身特點，規劃介入方法也有別于傳統規劃方法，需要對其空間行為特征作深入的調查研究，并且在此基礎上對城市規劃方法進行創新發展，使得城市空間可以更好地承載居民的日常生活。

注釋：

① 包括街道、廣場等公共空間，因攤販活動在街道公共空間中最為活躍，因此本文重點研究街道公共空間中的攤販治理問題。

② 街頭攤販空間經濟價值體現在為日常生活提供便利的購買條件、彌補日常商業布局中的空隙；文化價值體現在既傳承了城市的歷史，保存了豐富的傳統民間文化和工藝，是市民文化的重要組成部分，創造出豐富多彩的文化層次群；又孕育新的城市文化類型（如創意集市），體現時代的特征；社會價值體現在一方面為城市中的低技術居民提供了“低門檻”就業機會，另一方面相對固定的街頭攤販會成為雅各布斯所說的“街道的眼”，維系城市社會安全穩定。

③ 從1995年起，原勞動部建立起了季度的職工“下崗”統計，國家統計局也在1996年的勞動統計年報中增加了“下崗職工”的指標，在同年的城鎮住戶勞動力抽樣調查中加入更詳細的“下崗”統計指標。到了2003年底，上海市勞動和社會保障局宣布不再使用“下崗”一詞，而是納入失業統籌，“下崗”在上海已經成為歷史名詞，“下崗”這一社會現象開始退出歷史舞臺。

④ 流動攤販臨時疏導區也稱為流動商販（臨時）疏導區（點）、便民疏導區（點）等。

⑤ 筆者在對重慶市某街道辦事處相關管理和執法人員訪談中了解到，該轄區對街頭攤販可經營空間申請審批一般按照“本地居民優先、下崗失業等困難群眾優先、長期在區域內擺攤居民優先”的原則來控制。