“互聯網+效能管理”綜合指標體系和數字賦能路徑的研究
——以安徽省直機關效能建設工作為例

朱 斌， 黎茜茜， 苑玉召

（中共安徽省直屬機關工作委員會，安徽 合肥 230091）

安徽省級黨政機關在全省工作中處于承上啟下的樞紐位置，是省委、省政府的智囊團和參謀部，又是推動落實中央及省委決策部署的指揮部和作戰部［1］，抓好省直黨政機關的效能建設任重道遠。學習貫徹習近平總書記關于效能建設的重要論述，注重發揮黨建的引領和保障作用，把績效管理理論作為邏輯起點，全面總結16 年來安徽省級黨政機關推進效能建設的實踐經驗，既是效能建設轉型發展的需要，也是效能建設更好服務高質量發展的需要。通過深入研究，本文概括提煉“黨建+效能”“勤政+善政”的一般性要求，總結“基礎能力清單”，構建效能管理綜合指標體系。同時，運用“互聯網+”、大數據、人工智能等新一代信息技術，創新性地構建了精準評估基礎能力的履職效果模型，實現省級黨政機關履職過程網絡化跟蹤、數字化表達，履職能力和履職效果一體化評估、可視化呈現，建立清單化、閉環式工作機制，為推進治理體系和治理能力現代化貢獻安徽樣本。

一、效能思想的起源與安徽省效能建設的發展

有研究認為，效能概念來源于黨中央1941年12月提出的精兵簡政政策，該政策強調要切實整頓黨、政、軍各級組織機構，精簡機關，提高效能。在黨和國家領導人中，最早提出并重視效能的是毛澤東同志。1942 年12月，毛澤東同志在陜甘寧邊區高級干部會議上的講話中指出，精兵簡政“必須達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的”［2］。效能建設是以效能為基本目標，把管理的諸要素有機結合在一起的高層次管理活動［3］。系統闡述效能思想并首開全國省級效能建設先河的是習近平同志。2000年，時任福建省省長的習近平擔任福建省機關效能建設領導小組組長，在全國率先推進服務型政府建設，并對效能建設的概念、總體思路等進行了闡釋。福建省隨之成立了效能辦，主抓機關效能建設，將“馬上就辦”進一步拓展為改進工作作風、增強服務意識、加強監督、提高工作效率的行動，在福建鄉鎮以上各級機關都設立機關效能投訴窗口，直接受理和解決社會各界對機關效能問題的投訴，對各部門效能建設工作情況進行監督檢查，老百姓稱贊投訴中心是黨政機關與人民群眾的“連心橋”［4］。福建省的效能建設一直走在全國前列，2014年1月《福建省機關效能建設工作條例》正式實施，這是全國首部機關效能建設的地方性法規，是法治效能的先行者［5］。習近平總書記關于效能建設的重要論述和推動機關效能建設的實踐，是提升治理體系和治理能力現代化的重要內容。

安徽省委、省政府高度重視、持續推進機關效能建設，早在2005年就成立了省直機關加強效能建設領導小組，全面領導和研究效能建設工作。16年來，歷任省領導大力支持效能建設工作。省直各單位黨組（黨委）認真履行效能建設工作的主體責任，努力以效能建設持續帶動行業系統效能全面提升。安徽已成為全國審批環節最少、辦事效率最高、行政成本最低、投資環境最優、人民群眾最滿意的省份之一。省直機關效能建設圍繞抓黨建促效能、轉變機關作風、深化簡政放權、創優營商環境做了大量工作，以效能建設“八項制度”為代表的制度體系進一步健全完善，省市效能建設工作聯動機制形成常態，省直單位協同發力、效能辦牽頭指導、干部職工擔當作為、社會公眾積極參與的效能建設工作格局已經形成。新時代呼喚新擔當，新時代需要新作為。2020年12月，安徽省委、省政府出臺《關于新時代加強省直機關效能建設的意見》［6］，明確了機關效能建設轉型發展的目標任務，提出要深化“講政治、守紀律、負責任、有效率”模范機關創建工作，推動機關效能建設在抓勞動紀律遵守、任務進度提速的基礎上，聚焦履職能力的提升和履職效果的考評，形成黨建引領成效明顯、效能建設制度完備、績效考評精準、社會監督有力的省直機關效能建設體系；通過制度賦能、數字賦能，建成以“互聯網+”為基礎的效能管理系統，不斷提升效能管理實時化、智慧化水平。

為貫徹落實好《關于新時代加強省直機關效能建設的意見》要求，進一步做好新時代加強省直機關效能建設工作，安徽省直機關加強效能建設領導小組及其辦公室進行了大量調查研究和實踐探索。調查研究表明，當前全國范圍內效能考核的量化指標設計多聚焦于政府窗口、業務部門的具體工作，而對于機關內部，尤其是對黨政機關履職能力、質效的精準測量和考核涉及不多。為破解機關效能建設的“中梗阻”，本文以習近平總書記關于效能建設的重要論述為指導，總結安徽十多年效能建設的經驗做法，創設了效能建設“基礎能力清單”，以單位履行職責為列表建立工作任務和工作標準，探索建立清單化、閉環式工作機制，構建了效能管理綜合指標體系，該體系的跟蹤和評價對象不僅包括各單位對外權力事項（權責清單），還創新性地將單位的內部權力事項納入考評范圍，這在全國效能建設領域具有首創性。

二、效能管理綜合指標體系模型構建

省級黨政機關的職能不同、定位不同、運轉模式不同、服務對象不同，如何建立具有普適性的基礎能力體系需要進一步論證。中國科學院“科技領導力研究”課題組提出的領導力理論認為：領導力是領導者通過對被領導者與利益相關者施加影響確保組織目標持續實現的能力，并認為優秀的領導者不論其處于何種組織類型，他們的領導能力都是相同的，可以抽象為共性能力［7］。省直機關作為政治機關、執行機關、服務機關，雖然三定方案規定的法定職責不同，工作對象與具體業務不同，但追求的目標和價值取向都是踐行以人民為中心的發展理念，單位為提升履職質效而進行能力建設也具備共性特征。本文從省級黨政部門“一把手”履行第一責任人職責的視角出發，提出“基礎能力清單”，全面、系統地列出省直單位的領導者該對哪些著力點持續性地施加影響，從而提升履職質效，最終確保目標實現，更好地踐行服務人民的宗旨。

（一）綜合指標體系構建的依據

綜合指標體系的構建，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于效能建設的重要論述為指導，以“講政治、守紀律、負責任、有效率”的模范機關創建為總要求，以《黨政領導干部考核工作條例》為重要參考，結合新時代機關效能建設的工作實踐，提取了省直單位履職能力的最大公約數，概括出以政治建設、黨建保障、依法履責、績效管理、服務發展、改革創新、隊伍建設、優化決策、高效執行、數字賦能為一級指標的基礎能力體系，對應“引領能力、保障能力、發展能力和行為能力”四大能力體系。基礎能力體系結構如圖1所示。

圖1 基礎能力體系結構

（1）“講政治”是總體要求，體現的是黨政機關通過持續性強有力的政治建設和黨建引領，明確單位運行的正確方向，是單位提升履職質效的引領能力。一是政治建設，強調黨政機關要增強“四個意識”，堅定“四個自信”，始終做到“兩個維護”，擁護“兩個確立”。二是黨建保障，強調黨組織的組織力，落實黨建工作責任制，推動黨建和業務的深度融合，促進業務工作的完成，服務高質量發展。

（2）“守紀律”是約束保障，體現的是黨政機關通過嚴格的紀律剛性約束保障，確保單位在運行過程中不偏航、不逾矩，是單位提升履職質效的保障能力。一是依法履責，強調要明確職責權限、規范權力運行，根據三定方案為每一個崗位明晰權力邊界和責任要求，并嚴格執行，制定獎懲措施，確保政令暢通、令行禁止。二是績效管理，用制度管人管事，強調用制度管好錢、用對錢，同時做好內部風險防控，形成嚴守紀律和規矩的良好風氣。

（3）“負責任”是擔當作為，體現的是黨政機關通過持續優化創新工作思路和方法，強化履職擔當，明確組織運行的實現路徑，是單位提升履職質效的發展能力。一是服務發展，強調把“勤政”和“善政”統一起來，勇挑重擔、主動作為，推動“三地一區”和“五個安徽”建設，統籌做好發展與安全工作，讓人民群眾有感有得。二是改革創新，善于在危機中育先機、變局中開新局，既要有責任擔當之勇，又要有破解難題之智，以改革創新的精神抓好各項工作的落實。三是隊伍建設，強調通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉，培養“忠誠、干凈、擔當”的干部隊伍。

（4）“有效率”是作風表現，體現黨政機關提速提效、確保政令暢通落地見效的精神風貌，是單位提升履職質效的行為能力。一是優化決策，強調自覺對標對表，做到依法、民主、科學決策，制定政策符合實際、合法合規。二是高效執行，以“馬上就辦、辦就辦好”的行動狠抓落實，努力做到銳意進取、奮勇爭先，樹牢今日事今日畢的工作理念。三是數字賦能，強調運用數據歸集、信息共享、業務流程再造等信息化技術和手段，提高省直單位的工作效率。基礎能力體系結構如圖1所示。

基礎能力體系是效能管理綜合指標體系的邏輯起點，包含效能管理綜合指標體系的一級指標，在此基礎上，本文將每個一級指標分解為2～3個二級指標，每個二級指標由2～3個三級指標來衡量，一、二、三級指標體系構成了一個持續改進機關效能的綜合指標框架。“講政治、守紀律、負責任、有效率”是效能管理綜合指標體系一級指標的主要依據，二級和三級指標的設置主要根據中央和安徽省委的相關規定，結合具體工作實際，從反映一級指標主要特征和可具體量化的角度凝練提出。以一級指標“政治建設”的二級和三級指標設計為例，根據中共中央《關于加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》等文件要求，從特征指向維度，提煉概括出“深化創新理論武裝”“帶頭做到‘兩個維護’”“彰顯政治機關屬性”3 個二級指標；具體到“深化創新理論武裝”這個二級指標，結合《2019-2023 年全國黨員教育培訓工作規劃》《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》以及省委有關文件關于做好理論武裝工作的要求，從可落地、可量化的角度確定“黨組（黨委）會議執行‘第一議題’制度”“黨組（黨委）理論中心組理論學習”“落實全員理論學習制度”3 個三級指標。效能管理“一體系十指標”的全部二級和三級指標的設計原理和層級分解的邏輯關系與上述“政治建設”的指標構建思路基本相同。

（二）綜合指標體系構建的特點

（1）目標導向。持續深化機關效能建設，推動“講政治、守紀律、負責任、有效率”模范機關創建工作扎實開展，圍繞全面建成黨建引領成效明顯、效能建設制度完備、績效考評精準、社會監督有力的機關效能建設體系，體現知行結合，一級指標是“基礎能力清單”的剛性要求，體現了省直單位履職的一般性和普遍性；二級指標能全面指向一級指標的內容，力求精練管用；三級指標重在定性和定量結合，注重數字化表達，可落地執行，力求導向明確。

（2）開放兼容。指標體系的開放兼容主要體現在三個方面：一是指標設置具有兼容性，現有的指標體系，是根據每年的中央及省委決策部署動態變化的，本身具備自我完善和迭代升級功能；二是指標體系的模塊化管理和靈活性配置，指標之間具有邏輯上的關聯性、一致性，同時互相不交叉，保持相對的獨立性，可以根據單位性質和評價重點的不同，通過賦值權重進行調節，對相關指標模塊進行靈活配置，使得考核更精準，更有針對性；三是單位基礎能力建設的過程和結果是透明的、公開的。運用現代互聯網技術，對效能建設進行工作流程再造，實現履職各環節、全過程信息的及時共享和高效交互，為政策制定、執行和評估提供數據支持。

（3）定量可測。在指標體系構建過程中，確保每一級指標都在同一維度上，并最大限度地降低指標的失真。針對每個三級指標，都設置了對應的指標解釋和計分方法，確保三級指標的可測量性。計分方法是實際工作“有沒有”“快不快”“好不好”具體可測量的點，數據來源主要包括單位推送和數據共享兩個方面。單位推送的數據主要是指被考核單位具體工作的方案、機制、舉措、清單、目錄等資料；數據共享主要是指相關職能部門對被考核單位工作情況督導評價的結果。例如，三級指標“單位黨組（黨委）會議執行‘第一議題’制度”的計分方法，主要衡量被考核單位“有沒有”開展“第一議題”的學習、組織學習“快不快”，這部分工作由被考核單位推送“第一議題”學習清單及舉措情況，考核單位通過“機器識讀+人工評估”的方法判定黨組（黨委）執行“第一議題”制度的情況；學習效果“好不好”則與宣傳部等職能部門的評價結果共享，共享數據是以打通存續數據接口的方式實現數據的實時對接、高效互聯，這是推動效能管理綜合指標體系在實踐工作中推廣應用的重要技術創新。60 個三級指標共有79個計分方法，均按上述邏輯思路設計，首次實現效能建設工作量化，并探索對量化工作的相關資料進行“機器識讀”。完整的指標體系見表1所列，具體的指標解釋和計分方法不再贅述。

表1 效能管理綜合指標體系

三、數字賦能路徑研究

建立效能管理綜合指標體系是機關效能建設的管理模式創新，具體到實踐應用層面，通過“一體系十指標”和“互聯網+”的深度耦合，跟蹤各單位的履職過程數據，進行“定量+定性”的分析，以效能建設指標推送的技術創新推動管理模式的落地見效，并在實際工作中加以推廣。本文基于效能管理綜合指標體系，結合安徽省建設“數字政府”的新要求［8］，探索安徽省級黨政機關效能建設的數字賦能路徑。數字賦能的路徑主要是依托安徽省電子政務網，建設“互聯網+效能管理”模式的信息化系統，以數字化的技術手段帶動機關單位效能考核和管理方式的轉變與迭代升級。

（一）數字賦能的實現路徑

數字賦能效能管理的實現路徑，具體體現為構建一個“互聯網+效能管理”的信息化系統，內容主要包括四部分：一是一專網兩系統。構建基于政務內外網并與互聯網終端運用一體、符合并匹配安徽省數據資源管理局相關數據資源軟硬件環境和技術參數的專網，同時構建面向省直效能管理部門的工作系統和面向省級黨政機關的工作系統。二是一體系十指標。根據“履職能力指標體系”設置十個一級指標，標定省直及中央駐皖單位在履行單位核心職能過程中所具備的基礎性一般性能力情況。三是一平臺六測評。“互聯網+效能管理”信息化平臺和綜合效果測評、專項工作測評、個性特征指標測評、共性特征指標測評、效能監管測評、多元評價測評六個測評指標，運用建模的方式，實現對省直及中央駐皖單位履職效果的精準考評。四是一數據庫多應用。通過建立集成數據庫，實現各類數據的采集、存儲、檢索和綜合應用，拓展數字效能多種應用場景。

1.優化機關履職信息監測機制，推動效能管理精準高效

利用數字技術建立健全評估分析、發現問題、督查整改等機制，優化機關履職信息監測手段，從而促進機關履職效能提升［9］。其實現路徑主要包括兩個方面：一是通過綜合統計和關聯多維分析，動態清晰呈現省級黨政機關履職能力和履職效果，實現效能管理“全域感知、精準施策”；二是通過在線實時獲取工作進度和指標完成情況，幫助效能建設管理部門全局把握任務態勢，實時監測預警，推動重大任務高質量落實，促進核心職能高效履行。

2.創新新時代效能考核模式，提升效能考核工作質量

利用數字技術采集、存儲、加工處理、共享效能考核所需數據，通過統一的效能考核指標體系，全面、客觀、動態掌握各省級黨政機關的實績實效［10］。其實現路徑主要包括四個方面：一是構建效能考核指標體系；二是搭建指標模型管理系統；三是強化在線效能考核，圍繞履職能力考核指標體系和履職效果構建綜合測評模型；四是搭建集成數據庫。

3.重構效能日常監管業務流程，增強效能管理工作質效

利用數字技術整合效能管理信息，聚焦省直效能管理部門的日常監管工作，通過業務流程優化，提升工作效率。其實現路徑主要包括兩個方面：一是通過業務流程整合優化，增強省直單位履職集約、移動、協同能力；二是建立基于數據應用的可查詢可追溯的反饋問題整改機制，跟蹤督促問題整改，做到效能問責，為實行效能考核結果與單位評先評優、干部成長進步掛鉤提供有力數據支撐。

4.強化效能建設工作協調聯動，打造效能監督合力

利用數字技術打破地域阻隔和信息壁壘，加強效能建設工作者縱橫聯通，凝聚效能建設與管理力量。其實現路徑主要包括兩個方面：一是建立機關效能建設的組織網絡平臺，實現效能管理省市縣工作聯動、統籌一體推進；二是創建效能建設的學習交流模塊，動態呈現機關效能建設最新工作資訊，營造效能建設比學趕超氛圍。

（二）數字賦能研究的成果運用

創新效能管理綜合指標體系、探索數字賦能路徑、構建“互聯網+效能管理”模式是對機關效能建設的深化、拓展和升華，能有效促進省級黨政機關履職質效，持續提升人民群眾獲得感和滿意度，為推動全省經濟社會高質量發展提供有力支撐。推動數字賦能研究的成果運用主要有以下三個方面。

1.健全新時代效能建設轉型發展制度體系，加快制度賦能

省直效能管理部門要對新時代效能建設轉型發展的理論研究和實踐探索成果進行梳理總結，推動省級黨政機關“互聯網+效能管理”模式綜合指標體系、電子在線監察、綜合評估應用等一系列制度規范文件的出臺。同時，進一步完善相關工作機制，充分發揮效能建設基礎性、導向性作用，不斷完善省委牽頭抓總、省級黨政機關各負其責、協同發力，干部職工改革創新、擔當作為，社會公眾積極參與、有效監督的工作格局。

2.推行“勤政+善政”“黨建+效能”模式，促進效能轉型

指導和督促省直各單位各級黨組織落實主體責任，做到“明職責、強素質、提效能”，構建“省級黨政機關→內設處室→黨員干部職工”的責任落實鏈條，建設讓黨中央放心、人民群眾滿意的模范機關，實現“黨建+效能”深度融合、質效倍增。強化互聯網思維，服務高質量發展，適應效能建設新形勢下的新要求，推動效能建設從“勤政”迭代升級到“勤政+善政”。

3.建設“互聯網+效能管理”信息化平臺，推進智慧管理

“互聯網+效能管理”模式的實踐意義和生命力在于能夠發現問題、找出癥結，推動工作持續改善，進一步推動考核評價數據的應用，以便更好地開展“圍繞中心、建設隊伍、服務群眾”工作。通過對各單位履職過程、管理服務對象狀況和評價等信息的廣泛搜集、分析比對、綜合評估，及時向各單位反饋評估報告，推動形成“監測—評估—反饋—改善”的閉環機制，作為省直單位持續改進工作的重要參考和領導決策的重要支撐。