目的與手段：全過程人民民主與國家治理關系再建構

張愛軍

（西北政法大學 新聞傳播學院，陜西 西安 710122）

民主與治理具有合流的大趨勢。圍繞著民主與治理的關系，取得了諸多研究成果，并在實踐中得到檢驗，集中體現在民主與國家治理、協商民主與國家治理、民主與基層治理、民主與社會治理等方面。在中國共產黨提出全過程人民民主之際，需要進一步研究全過程人民民主與國家治理的關系，進而明晰全過程人民民主與國家治理的理論邏輯、價值邏輯、實踐邏輯。全過程人民民主與國家治理的理論邏輯是全過程人民民主帶動提升國家治理水平，并通過國家治理展開。價值邏輯是全過程人民民主的價值規范國家治理，防止因缺失全過程人民民主價值而導致國家治理失之偏頗。實踐邏輯是全過程人民民主與國家治理從分流到合流，到互嵌，再到互相推進，共同推動國家政治現代化的步伐。但也不可否認，實踐過程遠比理論推導更為復雜。

一、民主與治理從分流到合流

民主與治理的關系大致分為四個階段，分別是民主與治理的分流化、民主與治理的合流化、民主與治理的互嵌化及民主與治理的共進化。民主治理的歷程是從民主與治理分流到合流，從合流到互嵌，從互嵌到共進，最后融為一體，形成了民主治理的大趨勢。

（一）民主與治理的分流化

民主與治理，無論從理性到經驗、從理想到現實、從應然到實然、從規范到運作，都是分屬于兩個不同的話語體系。民主要解決的是權力的來源、權力的正當性、權力的合法性、權力的歸宿性問題。治理要解決的是權力的秩序性、權力的安全性、權力的權威性、權力的支配性、權力的有效性、權力的效率性等問題。民主的主體是人民，民主即人民的權力，民主的形式包括直接民主與間接民主。治理的主體是統治階級。馬克思主義認為，人類社會分為五個階段，除了原始社會，奴隸社會的統治階級是奴隸主，封建社會的統治階級是封建主，資本主義社會的統治階級是資產階級，社會主義社會的統治階級是無產階級。也就是說，傳統治理都是統治階級的治理。傳統社會是沒有民主治理的社會，是把大眾排斥在外的治理社會。按照馬克思的邏輯，只有到現代的社會主義社會，無產階級才成為治理的主體之一。無產階級成為治理主體的第一步，就是爭得民主。沒有民主，無產階級參與治理就會成為一句空話。

（二）民主與治理的合流化

從人類政治發展史來看，自古希臘之后，民主沉寂了兩千多年才再次興起，并經歷了民主化的三次浪潮。治理自古至今一直存在，治理的權力及程序不管如何更迭和轉型，都與民主缺少內在的聯系，二者處于互不干擾的狀態。只有“知識社會的出現提高了民主興起的可能性”［1］。民主與治理相結合，則是近現代的事情。從現代治理的發展來看，傳統治理讓位于現代治理，現代治理與民主治理相結合成為不可避免的大趨勢。

從國家政治現代化的角度來看，民主與治理必然從分流走向合流，民主與治理由外在聯系變成內在聯系，但內在的聯結點究竟在哪里，學者也對此感到困惑，因此才有“‘沒有民主的治理’和‘沒有治理的民主’。沒有民主的治理缺乏民意基礎，其合法性經常受到挑戰；沒有治理的民主意味著民主空轉，其效益性受到挑戰”［2］。很顯然，民主需要治理，治理也同樣需要民主。多數人的民主決策機制如果沒有與國家的法治聯姻，就有演變為多數人暴政的可能性。國家治理如果沒有邊界，沒有“民主的剃刀”，國家就會越界到社會，壓縮社會自主和社會自我治理的空間。國家政治現代化，必然是民主與治理合流的現代化。

（三）民主與治理的互嵌化

民主與治理既不同源也不同本，把民主與治理結合起來，需要建立協商民主治理機制。哈貝馬斯認為協商民主的關鍵“取決于相應的交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用”［3］。但這種協商民主并不是單獨意義上的民主治理，而是“議會制民主的超越和代議制的補充”［4］。既然是代議制的補充，協商民主治理的范圍就會受到嚴格的限制。“可以借助何種機制將民主嵌入治理并實現治理對民主的吸納。”［5］這種吸納是通過參與過程的民主化與社會化來完成的。卡羅爾·佩特曼認為，民主需要“社會中所有領域的政治體系通過參與過程得到民主化和社會化”［6］。民主治理“在最大限度地促進公共利益”［4］。由此可見，西方的協商民主治理是建立在西方意義民主政體的前提下，為代議制提供補充式治理，通過交往程序和交往預設的建制化機制完成，其協商的內容是商議過程與公共輿論互相作用的過程。西方民主與治理的互嵌只是機制的互嵌，而不是廣泛參與的互嵌，具有局限性。民主與治理的互嵌即是民主中有治理，治理中有民主，民主離不開治理，治理離不開民主，民主的內容和過程就是治理的內容和過程，而治理的內容和過程也是民主的內容和過程。協商民主機制主要是打破了二者互相隔離的局面，使民主與治理相互結合。

（四）民主與治理的共進化

民主與治理的共進化，指民主與治理共同推動國家政治現代化和文明化。民主是人類共同的價值，是世界各國人民的基本權利。民主是政治現代化和政治文明的基本標志。國家治理現代化，需要人人參與治理，需要國家、社會、市場、精英、大眾的協同治理，國家是治理的主體，也是社會、市場、精英、大眾治理的引領者。任何一種治理都離不開民主，離開民主的治理只能是傳統式治理。傳統治理往往只強調政治精英的治理，而政治精英的治理如果失去了民眾，拋棄了民主，國家治理易于導致失效的風險。傳統治理走向現代國家治理，必須使民主治理與國家治理相結合，才能避免國家治理的風險和危機，才能使民主治理最優化、國家治理實效化。國家治理的文明化，就是現代民主價值對國家治理的全覆蓋。

二、全過程人民民主與國家治理的內在契合

全過程人民民主與國家治理的內在契合，是對民主與治理關系的繼承與超越。民主與國家治理具有內在契合性表明，離開民主的國家治理與離開國家治理的民主都不利于社會主義政治現代化建設。國家治理需要與全過程人民民主互動。全過程人民民主與國家治理的關系在各個層面都具有不可分性。“民主與國家治理緊密相關，民主的發展與國家治理的現代化相伴相生，相互作用，相互促進。”［7］民主是國家善治的前提和基礎，也是社會主義優越性的體現，“好的民主一定是實現良政善治的，一定是推動國家發展的”［7］。民主質量決定了國家治理的效能，“中國民主的高質量，促進了國家治理的高效能，提升了國家治理體系和治理能力現代化水平”［7］。由此可見，民主與國家治理密不可分，民主之重是國家治理之重。全過程人民民主與國家治理的關系是互相促進的關系，全過程人民民主提升國家治理的價值、效能、水平、質量。

全過程人民民主與國家行為的內在契合表現在制度契合、價值契合、行為契合三個方面。全過程人民民主的制度與國家治理的制度是一致的。全過程人民民主的行為就是國家治理行為的組成部分，聚焦于廣泛參與。全過程人民民主與國家治理共同貫穿著以人民為中心的核心價值，二者的話語體系具有高度重疊性。

（一）廣泛參與的制度契合

制度具有根本性、長遠性、穩定性，全過程人民民主的廣泛參與因為有了制度，才有了穩定的預期。沒有制度，全過程人民民主的廣泛參與就會失去穩定的預期且難以持久，甚至變成可有可無的參與，也實現不了全過程人民民主的目的。制度是決定性因素，直接關系到參與的范圍、廣度、深度和過程。因此，制度決定了全過程人民民主廣泛參與的質量和效能。廣泛參與是制度化的廣泛參與、規范化的廣泛參與、程序化的廣泛參與、管理的廣泛參與。制度化的參與主要是在中國特色社會主義政治制度內的參與，這些制度包括人民代表大會的根本政治制度以及中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度。“對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出總體擘畫，重點部署堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。”［8］《中共中央關于中國共產黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》表明，廣泛參與的制度也是國家治理的制度，國家治理的制度與全過程人民民主廣泛參與的制度都是基于中國特色社會主義的政治制度。沒有中國特色社會主義制度，就沒有全過程人民民主，也沒有民主與國家治理的契合。民主是中國特色社會主義政治制度的民主，國家治理是中國特色社會主義政治制度的治理，二者共同內嵌于中國特色社會主義政治制度之中。

全過程人民民主與國家治理都通過廣泛參與來實現。任何參與都需按程序進行，任何程序都需具有正當合法性。離開合法程序的參與，其后果可能破壞制度本身或者降低參與的效能。廣泛參與重點在制度參與，制度設定了參與的基本框架。廣泛參與是聚焦國家政治事務、經濟事務、文化事務、社會事務四個范圍的參與。無論是強調以國家為中心的國家與社會互動，還是以社會為中心的社會與國家互動，都具有廣泛的互動程序。全過程人民民主是程序化的廣泛參與，中國特色的社會主義政治制度都具有廣泛參與的程序，比如立法程序的參與、協商民主程序的參與、少數服從多數的程序參與等。全過程人民民主體現程序正義、過程正義和結果正義，貫穿到國家治理的各個環節。

（二）廣泛參與的價值契合

全過程人民民主與國家治理都貫穿著人民至上的價值。人民至上是全過程人民民主的核心價值，也是國家治理的核心價值，全過程人民民主與國家治理共享人民至上的價值。《中共中央關于中國共產黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》從黨的領導、人民民主、依法治國、國家治理、社會治理、法治治理等多層面多角度強調以人民為中心，堅持人民至上的價值。“堅持以人民為中心”“最深厚的基礎是人民”“民心是最大的政治”“使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［8］，無論是全過程人民民主還是國家治理，都要“及時回答時代之問、人民之問”。也正因為不斷強調人民至上的價值，才能說“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”［9］。“‘善治’就是公眾利益最大化的管理過程或者說是治理過程。”［10］協商民主更能體現全過程人民民主的價值，并通過政治溝通來實現民主的價值，“協商民主就是官民共同來參加國家治理，必須考慮如何改善政府與公民的溝通，或者說如何實現政治溝通的現代化。”［10］全過程人民民主的價值在于實現權責統一，全過程人民民主權利與全過程人民民主責任密不可分。不存在沒有全過程人民民主權利的責任，也不存在沒有全過程人民民主責任的權利。公開性、公共性、透明性是全過程人民民主與國家治理的共同規范，人民廣泛參與與國家治理都需要公開性，防止暗箱操作。全過程人民民主與國家治理都具有公共性，而“公共性需要這些受影響者有機會獲取相關信息，偶然它也與透明性或開放性通用”［11］。全過程人民民主與國家治理的前提是信息透明，只有信息透明，國家與人民才具有可獲得性，才能真實有效地參與到公共治理中來。

（三）廣泛協商的行為契合

協商民主是全過程人民民主的特色。制度協商、政治協商、政黨協商、決策協商、立法協商、人事協商、社會協商、全過程協商都是協商民主治理體系的基本內容。全過程人民民主在某種意義上就是全過程協商民主。全過程協商民主不同于西方的協商民主在于，協商貫穿于人民民主的全過程，體現著全過程協商民主的過程性、動態性、互動性、回應性、即時性。協商民主無論在制度層面還是在非制度層面，無論在國家層面還是在社會層面都是全過程協商。“民主政治有兩個最關鍵的環節，一個是授權環節，一個是限權環節。前者主要通過選舉民主得以實現，后者主要通過協商民主得以實現。”［10］廣泛協商不僅具有理論底蘊、歷史底蘊和現實基礎，而且具有高度實踐性。協商民主的限權，不但能實現國家與社會、社會與社會之間行為互動，而且還能通過互動限制國家治理的權力越界。全過程人民民主協商，主要體現在行為上，使全過程人民民主建立在現實的基礎上。

三、全過程人民民主為國家治理提供內在價值

全過程人民民主與國家治理都具有價值性，但國家治理的工具理性，要服務和服從于全過程人民民主的價值理性。全過程人民民主的價值理性優先于國家治理的工具理性，將國家治理作為推進社會主義全過程人民民主建設的主要手段，把踐行和實現全過程人民民主作為社會主義民主和國家治理的重要目的。

（一）國家治理需要全過程人民民主的價值規范

民主是國家治理的內在價值。現代國家的發展在于確立、踐行和維護民主價值，使之成為實現政治現代化的主要維度。把國家治理與民主聯結在一起，就需要民主價值規范國家治理。“治理畢竟是工具理性，最后的價值理性還是政治發展。”［12］政治發展的價值理性包括諸多內容，民主、法治、公平、正義、人權、平等、自由等。國家治理包括國家制度體系和國家能力體系。國家制度體系如果沒有現代價值規范，即便再完美，也不是良政制度體系，并具有導致惡政體系的潛在風險和現實風險。國家制度體系如果是良政制度體系，但治理主體素質低下，再好的良政制度體系也會遭到破壞，會具有走向惡政治理體系的可能性與現實性。國家治理體系現代化，不但要求以人民民主對國家治理體系進行價值規范，還要求對治理能力主體進行價值規范。因此，對國家治理體系和治理能力進行價值規范就顯得尤其重要。

（二）國家治理需要全過程人民民主的價值引導

規范化的參與是政治道德性的參與，國家治理的過程，是人民民主價值引領的過程，否則國家治理或者是為治理而治理，或者如“脫韁的野馬”而橫沖直撞，最后導致國家治理的失控與危機，甚至會導致國家治理的失敗。一些發展中國家之所以治理失敗，其原因是多方面的，如經濟停滯、國家建構沒有完成，但與沒有價值引領具有密切的關系。中國國家治理在取得經濟方面巨大成就的同時，政治也不斷走向現代化，這與社會主義民主的引領具有重大關系。黨的十一屆三中全會以來，黨和政府不斷強調社會主義的引領性，強調民主是中國共產黨一直追求的目標，并在各個層面，從宏觀到微觀，從抽象到具體強調民主價值的引領作用。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。民主是社會主義的本質屬性和內在要求，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中指出“人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟”，特別強調了人民民主價值的引領作用。“國家治理主體開始把一定社會的倫理特性從自在狀態向自為狀態轉化的時候，倫理系統就處在有意識地被構造和發展過程之中。”［13］“道德賦能產生的就是‘下沉效應’。‘下沉’意味著倫理系統將賦予子系統或個體不斷提高自主性的權能。”［13］民主治理才能實現道德賦能，才能使個體提高自主性，才能參與國家治理。而現代化的治理意味著善治，“善治意味著官民對社會事務的合作共治”［14］。國家治理無論從應然狀態還是實然狀態都是合作共治，合作共治不僅是善治，而且是良政。良政就是全過程人民民主價值引導的良政，沒有全過程人民民主的引導作用，善治會變成國家善于治理，民眾成為國家善于治理的對象。只有良政才有善治，無良政則無善治。

（三）國家治理需要全過程人民民主的價值約束

國家治理靠權力來實現，靠權力來完成，更要靠全過程人民民主的價值來約束。這是因為國家治理的權力需要正當性、合法性、合憲性。國家治理權力的正當性來源于人民，回歸于人民。國家治理的權力必須具有合法性，“現代社會治理的核心問題是要讓所有治理權力受到合法性原則的約束”［15］。國家權力如果沒有全過程人民民主價值的約束，失去了合法性約束的國家治理權力就會變成“裸奔”的權力。中華人民共和國憲法強調國家一切權力屬于人民，國家治理權力來自人民，也受合憲性的約束。通過憲法和法律約束國家治理的權力，維護憲法尊嚴、樹立憲法尊嚴就是維護全過程人民民主的權威和尊嚴。

（四）國家復合治理體系需要全過程人民民主價值的復合內嵌

全過程人民民主與國家治理都是復合體系。復合體系包括價值復合體系、制度復合體系、主體復合體系。價值復合體系包括民主、法治、自由、平等復合體系，主要體現在社會主義核心價值體系中。制度復合體系包括黨的領導制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度和民族區域自治制度等。主體復合體系包括多元主體，即“治理主體的多元性使得治理體系表現為龐大的復合體系，這種包括了國家、公民、社會組織，甚至是私營部門在內的復合體系蔚為壯觀，組成了一支前所未有的‘國家治理合唱團’”［16］。國家、公民、社會組織都需要全過程人民民主價值的全部內嵌，使國家治理民主化、公民參與民主化、社會組織民主化。如果復合體系中任何一個子系統沒有嵌入全過程人民民主的價值，都會使其他的復合體系受到嚴重影響。

四、國家治理是實現全過程人民民主的手段

全過程人民民主是目的，國家治理是手段。國家治理的工具理性要為全過程人民民主的價值理性服務，從這個意義上說，國家治理自始至終都是實現全過程人民民主的手段。

（一）國家治理是實現經濟民主的手段

全過程人民民主包括經濟民主，經濟民主是政治民主的基礎。經濟民主的核心是平等，沒有國家治理，經濟平等只會停留在形式意義上，而不能實現實質意義上的平等。只有實現國家治理體系和治理能力的現代化，社會才會更加平等。全過程人民民主在經濟民主上體現的特色有兩個方面：一是要解決社會主義的主要矛盾，讓人民群眾在經濟發展過程中具有獲得感、幸福感、安全感；二是解決共同富裕，實現公平正義，防止兩極分化。這兩個方面都離不開國家治理，沒有國家治理體系和治理能力的現代化，僅靠市場主體或者社會主體是難以完成實現公平分配和共同富裕這一艱巨任務的。

國家治理通過經濟績效來推進全過程人民民主。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑具有反作用。國家治理根源于經濟基礎，國家治理通過促進經濟發展，提升經濟績效，進而推進經濟民主。民主與治理通過經濟績效發生內在關聯。從世界政治發展過程來看，民主與治理并無必然關系之說就在于沒有促進經濟發展，取得經濟績效。公共政策能否取得經濟績效，無疑是衡量民主與治理的根本標準。當治理不能取得經濟績效時，就會不斷引入民主的內容，通過民主促進經濟發展，實行經濟民主。這是“不得不實行不同程度的決策開放，引入民主選舉、民主協商、民主監督、民主評議的方法。我們把這樣的理論稱之為‘以問題為導向的民主理論’”［2］。中國改革開放的四十多年，是國家治理推動經濟發展的四十多年，也是及時有效地推進人民民主發展的四十多年。

（二）國家治理對全過程人民民主具有保障功能

國家治理是保障全過程人民民主的手段。國家治理能夠保障全過程人民民主的民主權利、價值、有序參與和制度參與等。“治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制是一種工具理性。”［14］全過程人民民主是目的，目的決定和規范手段；國家治理是手段，手段只有服務于目的，才具有合法性、正當性。離開了全過程人民民主這一根本目的，國家治理就失去了合法性和正當性。只講國家治理，不講全過程人民民主，國家治理就會失去基本的方向和目標。黨和政府一直強調人民至上的價值，堅持人民的主體地位，就是黨和政府通過國家治理來實現人民至上的價值，堅持人民群眾的主體地位。“現代國家治理通常又稱為民主治理，離開民主，國家治理的現代化就無從談起。”［17］全過程人民民主以制度為中心，以管理設定民主的范圍，目的在于通過國家治理體系和國家治理能力來保證全過程人民民主。

（三）國家治理具有復合全過程人民民主的功能

全過程人民民主強調民主的全過程性，國家治理能力也強調治理的全過程性，全過程人民民主的全過程就是國家治理能力的全過程，國家治理能力的全過程就是人民民主的全過程。全過程人民民主因為問題導向而呈現出不同類型的治理模式。從治理模式來評，民主分為選舉治理、協商治理、多中心治理、參與治理、回應性治理、應急性治理、政策性治理。但無論何種治理，治理都是手段，治理的目的是實現民主的價值。“以復合的治理體系來實現民主治理的合力，這在國家治理的現代化過程中表現為一般規律。”［16］“要提高民主治理的能力，不僅需要提高民主治理體系各個組成部分的能力，還應該注意整合各個組成部分，使其發揮合力效應。正是圍繞著合力效應的發揮，民主治理形成了復合體系和復合機制。”［18］國家治理能力就是民主治理能力，國家復合功能就是民主復合功能。國家治理更具有復合全過程人民民主的功能，這是因為國家具有支配性、權威性，并壟斷國家的暴力權力，因此更具有整合能力。

（四）國家治理解決了選舉民主的難題

國家治理是全過程人民民主的治理，全過程人民民主就是人民參與全過程國家治理，國家治理體系為全過程人民民主提供了有效保障。在西方的學者看來，沒有選舉就沒有民主，選舉民主成本低效率高。在選舉的意義上，民主本身成了手段，民主通過選舉實現了民主的價值。民主選舉體現的是制度安排，其中以熊彼特、達爾、薩托利的觀點最為典型。熊彼特認為，民主方法就是那種為“作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，人通過爭取人民選票取得做決定的權力”［19］。達爾認為：“一個獨立于國家的多元的、自我管理的公民社會，是民主社會的必不可少的條件。”［20］薩托利認為：“大規模民主是一種程序或機制，它（1）帶來開放的多頭統治，這種統治在選舉市場上的競爭（2）把權力帶給人民，并且（3）具體地加強了領導者對被領導者的責任。”［21］西方選舉式治理很顯然是精英式治理，在民眾選舉出政治委托人之后，民眾就進入了“休眠期”，精英開始了治理期，精英治理的過程也就是民眾失去廣泛參與的過程。熊彼特的所謂民主也僅僅是政治精英通過民主選舉獲得了作出決定的權力，達爾認為公民社會要實現自我管理，但他沒有認識到民眾還應有作出決策的參與權力，薩托利也只是讓精英對被領導者負有責任。

（五）國家治理維護民主的秩序

國家治理具有維護秩序與安全的功能，沒有國家治理，秩序與安全就會受到嚴重破壞。改革開放前的歷史充分證明了國家治理在維護秩序與安全方面的重要性，沒有秩序與安全的全過程人民民主會陷入一盤散沙的狀態，會導致多數人的暴政和公共權力的濫用。“國家治理有賴于強有力的政府來維護自由和秩序，政府濫用權力同樣也可能危及自由。”［22］國家治理的全過程是維護全過程人民民主秩序與安全的全過程。在廣泛參與的全過程人民民主下，如果不通過國家治理維護其秩序與安全，全過程人民民主就會變成無序混亂的、處于恐懼狀態下的民主。沒有穩定，沒有秩序與安全，就會走向民主的反面。

總之，全過程人民民主的全過程涵蓋國家治理的全過程，國家治理的全過程是全過程人民民主體現的過程。全過程人民民主的質量是國家治理能力的基本標志。同時需要注意的是，任何民主都具有成本與收益、公平與效率的關系。全過程人民民主與國家治理同樣需要考慮成本與收益、公平與效率關系。理想的狀態是只有全過程人民民主與國家治理在收益大于成本的時候，全過程人民民主與國家治理才能成為優選項。現實的狀態是全過程人民民主與國家治理的成本與收益極為復雜。全過程人民民主強調的是公平性，國家治理強調的是效率因素。這就需要建構全過程人民民主與國家治理的內在契合機制，兼顧公平與效率，進而實現全過程人民民主與國家治理的平衡。