疫情防控中船長未盡應急處理義務的行政處罰設定

俞玉坤

【摘 要】 為補充《中華人民共和國海上交通安全法》第40條規定的船長在疫情防控中未盡應急處理義務的法律責任，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第13條賦予地方立法機關補充設定行政處罰的權力，為對未盡應急處理義務的船長進行行政處罰設定提供法律依據。結合地方立法機關的補充設定權對船長未盡應急處理義務進行合法性分析，得出地方立法機關有權對未盡該義務的船長進行行政處罰的結論，可為各地的《海上交通安全條例》修訂提供借鑒。

【關鍵詞】 海上交通安全法;行政處罰法;新冠肺炎疫情;船長職責;補充設定行政處罰權

1 問題的提出

自新冠肺炎疫情發生以來，船舶的疫情防控問題受到各方關注。為防止船舶發生疫情，有必要明確船長在疫情防控方面的職責。新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）第40條規定：發現在船人員患有或者疑似患有嚴重威脅他人健康的傳染病的，船長應當立即啟動相應的應急預案，在職責范圍內對相關人員采取必要的隔離措施，并及時報告有關主管部門。然而在其“法律責任”章節中并未對船長未盡上述義務作出處罰規定。與此同時，在新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第13條創設了“補充設定行政處罰權”的概念，擴大了地方立法機關行政處罰的設定權。隨著新修訂的《海上交通安全法》的生效，“補充設定行政處罰權”對各地修訂地方《海上交通安全條例》有著指導意義。

2 補充設定行政處罰權的適用

《行政處罰法》第13條規定：法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定的，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。從該條的表述來看，補充設定行政處罰權的基本內容就是針對上位法已經明確的違法行為的補充罰則。隨著我國社會主義民主法治的完善，以及新技術條件下中央對地方監督能力的提升，立法者對地方立法機關濫用權力的憂慮逐漸減少，而對地方立法機關因缺少必要立法權而阻礙或影響各地因地制宜執法的憂慮逐漸增多，補充設定行政處罰權的提出正是中央與地方關系調整完善的重要體現。[1]

補充設定行政處罰權以法律的形式明確肯定了地方性補充立法的法律地位，擴大了地方立法的權限，因此有必要對補充設定處罰權進行合法性判斷。在第二十三次全國地方立法工作座談會上，全國人大法律委員會主任委員喬曉陽提出，對于法律沒有規定管理制度，或者規定了管理制度但未規定行政處罰，以及規定了管理制度但地方根據當地經濟社會發展水平規定了更高標準、更為嚴格的管理制度的，可以研究允許地方在遵循上位法立法目的、立法原則的基礎上，根據地方經濟社會發展水平和實際管理需要，規定違法行為及相應的行政處罰。因此，補充設定行政處罰首先必須符合上位法的基本原則，不能違背立法目的;補充立法要有充足的理由，確實是為了地方的發展和實際管理需要。[2]補充設定處罰權的“補充性”，地方立法補充的行政處罰的程度不能明顯畸重于上位法，也就是說上位法對其他類似違法行為設定的處罰在一定程度的范圍內，那么地方立法對所要補充違法行為的處罰不能超出該范圍。

3 疫情防控中船長的應急處理義務

船長作為船上的最高管理人員，在船舶新冠肺炎疫情防控中的作用尤為重要。各國的《船員法》一類的法規規定了船長和船員的職責范圍。2020年修訂的《中華人民共和國船員條例》（以下簡稱《船員條例》）第20條規定：船長在保障水上人身與財產安全、船舶保安、防治船舶污染水域方面，具有獨立決定權，并負有最終責任。該條規定確立了船長在保障船上人命安全方面有著最終責任和決定權，但并沒有具體規定應對疫情時船長該做的工作。

新修訂的《海上交通安全法》第40條是對船長責任的細化，首次明確了船長在疫情防控方面的職責，其中的“應當”一詞表明該條為義務性規則，船長承擔積極的作為義務。面對突發的疫情，船長必須高效地組織船上人員迅速啟動應急預案，立即對疑似病例進行隔離;如必要，需按照《船長醫療指南》和《急救手冊》對病人實施急救，立即啟動應急報告程序以避免或減少損害發生，遏制疫情的蔓延發展。

4 補充設定行政處罰的合法性判斷

《行政處罰法》第12條第3款賦予了地方立法機關補充設定行政處罰的權力，然而地方的《海上交通安全條例》能否對船長違反《海上交通安全法》第40條的規定設定罰則還需要進行合法性判斷。

4.1 地方補充設定不能違背立法目的

地方立法能否補充中央立法規范，需要結合立法目的進行具體情形具體分析。《海上交通安全法》第1條寫明：為了加強海上交通管理，維護海上交通秩序，保障生命財產安全，維護國家權益，制定本法。船長在保障水上人身與財產安全方面發揮著重要的作用，這一點在我國《海商法》第35條和《船員條例》第20條都有所規定。船長在發現或者疑似發現嚴重威脅他人健康的傳染病時，所承擔的應急處理義務是對船上人員生命的保護，通過及時高效的措施避免損害進一步擴大，以維護航行安全。面對此類突發情況，對船長進行義務性約束是有必要的。

《海上交通安全法》第72條規定：船舶、海上設施、航空器及人員在海上遇險的，應當立即報告海上搜救中心，不得瞞報、謊報海上險情。第110條作出了具體的處罰規定，附則第117條對“海上險情”進行了定義。海上險情是指對海上生命安全、水域環境構成威脅，需立即采取措施規避、控制、減輕和消除的各種情形。根據該定義，“海上突發疫情”屬于“海上險情”，但就此依據第110條對船長的未盡應急處理義務進行處罰仍未必妥當，理由是：（1）第40條規定船長的義務不局限于及時報告還包括立即啟動應急預案、采取必要隔離措施的義務。（2）根據第110條的規定，遇到海上險情履行及時報告義務的主體不限于船長，還包括違反義務的船舶所有人、經營人、責任船員;而第40條規定的義務僅限于船長，因此直接適用第110條進行處罰存在擴大適用主體的情況，顯然不合理。筆者認為，當船舶發生險情時，《海上交通安全法》對相關人員不履行及時報告義務的情形進行了處罰設定，同樣是為了保護海上生命安全，第40條規定了船上發生或者疑似發生疫情后，船長不僅承擔報告義務，而且還負有立即啟動應急預案、采取必要隔離措施的義務。根據當然解釋，也應當對后者進行處罰設定。綜上所述，對《海上交通安全法》第40條進行補充設定行政處罰并沒有違背立法目的。

4.2 地方補充設定要有充足的理由

新冠肺炎疫情暴發后，船舶由于其封閉性、涉外性的特點易發生人員聚集性感染，因此船舶和船員落實疫情防控措施對保障航運生產秩序、保護在船人員身體健康和生命安全尤為重要。

“鉆石公主”號的聚集性感染疫情最為突出，全船確診感染病例712例，其中13名患者死亡。

在舟山海域發生的“弘進”輪船員求助事件也受到過廣泛關注。全船共有16人確診，經治療健康狀況穩定。

面對“鉆石公主”號事件和“弘進”輪事件的嚴重后果，疫情防控需要以防為主、及時發現、快速處置、精準管控、有效救治。作為船上最高管理人員的船長，在疫情預防、發現、處置等方面應當采取有效措施。新冠肺炎疫情發生后，國際組織、各國主管機關以及船級社等機構紛紛發布了通函、指南一類的文件，用于指導船上的疫情防控工作，但是這些通函、指南類文件并不具備強制性。

2020年，我國海運進出口量達34.6億t，占全球海運貿易總量的30%。做好船上疫情防控工作不僅關系到每一位船員的健康，也關系到全球經濟的健康。《海上交通安全法》第40條明確了船長在疫情防控方面的職責，在疫情常態化防控形勢下，對船長應急處理義務進行補充設定行政處罰是為了更好約束船長的職責，滿足實際管理的需要。

4.3 地方補充設定要遵從補充性原則

地方性法規設定行政處罰事項相對于法律、行政法規而言應該是“補充性的”，不能喧賓奪主。比如上位法對其他類似違法行為設定的罰款普遍在一萬元以下，那么針對要補充違法行為的行政處罰的方式也應當是罰款，且數額不得超出一萬元。對《海上交通安全法》第40條“船長未盡疫情防控中的應急處理義務”，在不違背立法目的且地方機關有充足理由的情況下，可參考《海上交通安全法》第110條關于發生海上險情違反及時報告或瞞報謊報時船長的法律責任，即對船長處二千元以上二萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書六個月至二十四個月;情節嚴重的，吊銷船長的船員適任證書。

5 結 語

通過以上分析，可以得出以下結論：

（1）2021年我國《行政處罰法》第一次以法律的形式明確肯定了地方補充性立法的法律地位，完善了行政處罰領域中央立法與地方立法關系的結構，擴大了地方立法權限，具有積極意義。地方立法機關對違法行為補充設定行政處罰時應該按步驟分析其合法性：首先，地方補充設定不能違背立法目的;其次，地方補充設定要有充足的理由;最后，地方補充設定要遵從補充性原則。

（2）《海上交通安全法》第40條是對船長責任的細化，首次明確了船長在疫情防控方面的職責，船長發現在船人員患有或者疑似患有嚴重威脅他人健康的傳染病時，應當立即啟動應急預案、采取必要隔離措施、及時向有關部門報告，承擔著積極的作為義務。

（3）對違反《海上交通安全法》第40條義務的補充設定需要進行合法性判斷。船長在保障水上人身與財產安全方面發揮著重要的作用，結合《海商法》《船員條例》以及《海上交通安全法》第72條、第110條的相關內容，筆者認為地方補充設定并不違背立法目的;從“鉆石公主”號事件和“弘進”輪事件的嚴重后果看，在疫情常態化防控形勢下，對船長應急處理義務進行補充設定行政處罰是為了更好約束船長的職責，滿足實際管理的需要;地方立法機關在補充設定行政處罰時，為遵從補充性原則，可參考《海上交通安全法》第110條關于發生海上險情違反及時報告或瞞報謊報時船長的法律責任。

參考文獻：

[1]張效羽.行政處罰設定權的新發展及其思考[J].中國司法2021（4）：82-85

[2]程慶棟.地方補充性立法與行政處罰設定權的配置[J].政治與法律，2021（5）：79-91