探究上海存量工業用地盤活機制
——以上海青浦區為例

文/曹佳

目前上海市產業園區內存在著大量土地使用權已整宗、獨立出讓，但土地使用權人的實際產能未能充分匹配實際已受讓面積的情況，造成了土地資源未能節約集約利用，這不僅是一種土地資源的浪費，同時也影響土地綜合效益的發揮和城市可持續發展。

一、盤活存量工業用地勢在必行

長期以來，中央和各地政府均對土地一級市場高度重視，而對土地二級市場較少關注，致使土地二級市場的發展無法滿足經濟發展的需要。在土地資源日趨緊張而經濟轉型又不斷深化的當下，土地二級市場的優化成為當務之急。特別是上海，由于當前建設用地規模已接近飽和，缺乏增量就要提質存量。而目前的現實狀況卻不容樂觀，存量工業用地利用效率普遍不高，土地使用權人未完全利用土地開展生產經營活動造成土地閑置的現象更是屢見不鮮。

在成立時間較早的工業園區中，或多或少存在已出讓但未利用的工業用地，這類用地的盤活可以為園區實施功能升級、產業結構調整提供“騰籠換鳥”的空間。近年來，上海市陸續出臺的多份文件都給出了盤活存量節余工業用地的政策，為節余土地分割轉讓并引入新的產業項目提供了操作空間。但在實際操作層面，如何平衡參與交易各方的利益以促成交易、在入市交易階段采用怎樣的交易模式、后續如何對原權利人原有項目和轉讓受讓人開發的項目實施履約監管等問題，值得深入研究，以期為實際操作提供優化完善建議。

二、盤活存量工業土地的政策依據

2016年《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的印發，進一步細化了節余土地分割轉讓的相關政策，其主要內容如下：一是由區規劃土地管理部門會同相關管理部門，明確全生命周期管理要求，涵蓋產業準入、土地利用績效等方面，土地轉讓的受讓人與原區規劃土地管理部門簽訂土地全生命周期監管協議，原土地使用權人與原區規劃土地管理部門簽訂土地出讓補充合同，落實土地全生命周期管理要求；二是進一步明確由原土地使用權人向上海市土地交易市場提出申請，以帶產業項目方式轉讓。

三、上海存量工業用地盤活利用的對策研究

根據原上海市規劃和國土資源管理局的部署和要求，上海工業用地管理必須適應轉型發展的要求，加大存量用地盤活利用力度。總的思路是：加強規劃引領，創新土地政策，完善體制機制，充分調動企業和當地政府的積極性，推動低效用地和閑置土地的再開發、再利用，進一步提高節約集約用地水平，推動產業轉型升級。

(一)科學編制存量工業用地盤活利用規劃

存量工業用地盤活利用規劃的編制要以產業轉型、用地集約、環境優化為導向。在規劃編制前要充分調研現有的閑置土地和低效用地情況，有針對性地進行規劃更新。在容積率、建筑密度、限高、開發強度等方面，需要與周邊環境、交通等城市規劃相協調。規劃的編制要充分考慮產業的定位和轉型，發揮土地資源在產業中的基石作用。

（二）創新存量工業用地盤活土地相關政策

自存量工業用地盤活啟動以來，全國許多區域都制定了適合當地實情的政策，并結合區域經濟發展狀況、工業用地市場情況、產業定位變化等，適時對相應政策進行補充和深化。筆者搜集了與上海情況最為相似的京、蘇、浙、皖歷年來的工業用地政策，分析其異同，對實現創新存量工業用地盤活具有重要的借鑒作用。

1.上海政策。自2013年上海發布工業區轉型升級三年行動計劃(2013—2015年)起，工業用地發展在政策層面得到充分重視。

上海市低效工業用地標準指南(2014版)的發布對當時的工業用地使用狀況進行了量化區分，為后續工業用地盤活提供了重要依據。

2014年至2016年，上海市政府、原市規劃和國土資源管理局連續發布工業用地盤活和工業用地出讓相關政策，明確了盤活存量工業用地的具體實施方式，對城市建設、經濟轉型升級和產業發展都具有重要的意義，形成了原土地權利人和新拿地企業共同參與土地轉型開發的模式。產業用地四用途（工業產業類、標準廠房類、研發總部產業類、研發總部通用類）、工業區域三分類（104區域、195區域、198區域）、全生命周期管理、彈性出讓年限（20年、50年）、持有轉讓限制條件等新名詞不斷進入視野，工業用地的管理更加精細化。

之后的土地資源高質量利用和產業高質量發展政策，都提及工業用地和產業用地的管理，既有針對實施路徑的要求，也有對地價水平的指引。上述政策都是在工業用地存量轉型和產業發展相結合的基礎上，對土地利用效率提升起到了關鍵的引領作用。

2.北京政策。相比上海政策的開放靈活，北京對于存量工業用地盤活政策的制定更為穩健。

早在2003年，北京市就已發布涉及現代制造業發展供地的相關政策，為先進制造業發展提供用地保障。

2017年北京市發布的《北京市關于加快科技創新構建高精尖經濟結構用地政策的意見》，把用地結構調整作為產業發展的重要支撐。

之后北京市出臺了市屬國有企業自有用地統籌利用工作方案及企業利用自有用地建設共有產權房相關政策，提出的“兩鼓勵一要求”（鼓勵市屬國企將零散土地用于城市留白增綠，優化城市發展環境；鼓勵市屬國企將零散土地用于停車場、菜籃子供給及文體活動設施建設，優化社區生活環境；要求市屬國企將出租到期的存量房屋優先出租給社區，為改善民生作出國有企業應有的貢獻）突出了國有企業在存量土地盤活中的重要作用。

2020年出臺的市屬國企土地管理和統籌利用政策指出，要堅持“企地市管”原則，存量國企用地盤活利用要在落實城市總體規劃前提下，與疏解整治促提升專項行動相結合，存量國企用地盤活主要用于補齊城市短板，改善民生福祉，發展高精尖產業，推動高質量發展。上述政策均強調國有企業需要在土地盤活利用上起到引領作用。

3.蘇浙皖政策。與北京的政策相比，長三角蘇浙皖區域存量工業用地盤活政策與上海市的政策較為接近。江蘇政策涵蓋盤活供地方式、地價政策、規劃調整等多方面內容，政策整體性強；浙江政策注重工業用地本身規劃條件優化，主要從規劃實施層面確保盤活政策落地；安徽政策強調供地方式的保障，在企業自身條件不足的情況下主要依托政府部門參與土地盤活。

江蘇省在2016年至2021年發布的工業用地盤活政策，一方面對工業用地的高效利用提供政策支持，鼓勵提容、加強地下空間開發，另一方面鼓勵完善服務配套設施，支持共建共享、增加布局。

在存量工業用地盤活方面有如下舉措：第一，在開展產業園區用地調查的基礎上，施行村鎮工業集中區改造提升專項行動，通過制定村鎮工業集中區升級改造三年行動方案，實現建設用地布局更優化、產業更高端、資源利用更高效、生態環境可持續的目標。

第二，完善低效工業用地再開發工作機制，編制和發布低效用地再開發專項規劃及年度計劃，通過產業更新、增容技改、綜合整治等模式來盤活存量低效用地，并優先支持新產業發展。同時，建立健全建設用地二級市場，創立市場平臺，明確交易規則，及時發布信息。

第三，允許土地使用權人自主再開發，或以轉讓、入股、聯營等方式來開發低效工業用地。在符合規劃的前提下，利用現有工業用地從事科研等新業態的，可不先進行土地轉性，給予五年過渡期，對不改變土地用途僅提容的，不加收土地價款。

第四，符合產業規劃的存量土地可采取協議出讓方式供地，此類土地符合相應的分割比例要求，可再進行分割轉讓。分割轉讓的受讓人應符合產業準入要求，并確定地塊投資、產出、稅收等條件。

浙江省于2016年至2019年陸續發布了工業用地盤活及相關產業發展的政策，著力于科學布局工業用地空間，強化工業用地要素保障，大力實施低效用地再開發，提高工業用地質量，加快項目落地見效，強化履約監管。

安徽省自2013年起先后發布和實施了諸多土地集約利用及工業用地盤活政策，依托經濟發展需求，建立存量工業用地盤活激勵機制。建設項目用地堅持“先存量、后增量”的原則，鼓勵原土地權利人自行改造和盤活土地，對于無法盤活低效利用土地的企業，由政府收回再盤活，并給予原土地使用者一定比例的土地增值收益，從而提高工業項目服務設施等用地比例以促進轉型升級。

應結合和借鑒目前國內已施行的存量工業用地盤活土地政策，從土地收儲、土地置換、土地轉型升級等多方面實現政策突破，對產業項目的開設、運營等方式進行進一步的深入研究，將政策鼓勵融入政策創新的目標中去。優化協調方式，設立盤活收益補償機制，降低土地轉讓成本，將更多存量土地納入轉型升級的實踐中，鼓勵優質企業進行開發，并給予政策優惠。

（三）建立制約機制

在鼓勵企業進行存量工業用地盤活的同時，建立低效工業用地續用的制約和處罰措施。一方面，對欲實施存量轉型的工業企業進行嚴格審查，工業企業對現有工業用地的利用不符合原土地出讓規定的，限制其進行轉型開發；另一方面，已實施存量轉型的企業若達不到土地出讓合同約定的土地節約集約控制指標，則在追加投資、稅費處罰、信貸管控等方向對其進行制約，督促其達標。此外可從合同約束、土地彈性出讓和租賃、集中建設標準廠房管理等角度，對土地利用效率不達標的項目和企業進行制約。

（四）以區域聯動“倒逼”存量盤活政策落地

單地塊、單工業區的工業用地盤活，不但影響地塊自身及所屬工業區的發展和評級，還需與新增建設用地指標分配相掛鉤，與開發區土地節約集約利用的考核評估相掛鉤，并將評估結果作為開發區擴區升級的重要依據，甚至可探索規劃區外工業用地與開發區的增減掛鉤政策。

四、青浦區存量工業用地盤活的特點與成效

（一）青浦工業園區節余土地現狀分析

根據《實施辦法》，青浦區規劃資源局會同區經委、青浦工業園區開展了工業園區內部企業節余土地情況的摸查工作。根據地籍信息及影像測量信息比對，園區對已出讓但存在節余未利用存量土地的情況進行了仔細的梳理，共計30幅存量工業用地存在節余未完全利用的情況，未利用土地共計983.02畝。其中單宗未利用的最大地塊面積為140.67畝，最小的為10.25畝。相較未出讓的土地面積，節余土地的體量也非常可觀，因此有很大的盤活再利用潛力。目前，青浦區依托產業規劃指引區域內的存量盤活。

（二）單地塊盤活的路徑研究——以上海昭和高分子有限公司項目地塊為例

1.企業基本情況。綜合考慮地塊具備獨立開發條件及企業意愿等因素，最終鎖定上海S高分子有限公司（以下簡稱“S公司”）項目地塊。S公司項目地塊位于青浦工業園區內，崧澤大道以南、新水路以東，2000年取得青浦區重固鎮16街坊84/1丘國有建設用地使用權，土地面積56982.9平方米，建筑面積14145.84平方米，土地用途為工業，土地使用年限50年（目前剩余32年），容積率不大于1.0。該公司根據自身使用情況，節余土地約8300平方米。

2.地塊分割方案制定。區規劃資源部門會同產業管理部門、園區管理機構對企業的申請材料進行審核并結合《實施辦法》及產業用地最新版出讓合同，擬定監管協議，其中明確開竣工時間、投達產時間、違約責任等全生命周期管理條款。土地轉讓價格按照不高于上一年度本區域內的工業用地產業項目類的平均價格擬定。

3.地塊入市交易規則制定。上述分割方案經青浦區土地領導小組會議審核同意后，S公司向上海市土地交易市場申請入市交易。經審核后，上海市土地交易市場發布交易信息公示，公示期為20天。根據交易規定，若公示期內無人就地塊是否可以轉讓提出異議，也無符合轉讓要求的其他意向用地人提出用地申請，本地塊意向人即為本地塊的受讓人，該地塊直接成交；若有符合轉讓要求的其他意向用地人提出用地申請，則轉入招拍掛階段，通過后續交易活動確定受讓人。

4.完成轉讓程序并簽訂監管協議。S公司在申請轉讓前通過園區平臺招商洽談，與上海某實業有限公司簽訂了意向協議，在公示期內也沒有其他用地意向人提交申請，公示期結束后，該企業直接與意向用地人上海某實業有限公司簽訂轉讓合同，成交價格為1231.43萬元。同時，按照產業用地全生命管理的要求，上海某實業有限公司與青浦區規劃和土地管理局簽訂《上海市國有建設用地使用權開發建設與利用監管協議》。

（三）青浦區存量工業用地盤活流程

上述項目為青浦區首例工業用地以分割轉讓方式盤活存量建設用地的案例，該案例對分割流程、監管協議制定、轉讓價格合理性等因素都加以明確，并由此制定出青浦區工業用地節余土地分割轉讓流程。

1.項目申請和受理意見。存在存量工業用地的企業，可向地塊所在區域的自然資源規劃部門、產業部門和園區平臺提交地塊盤活申請，并由上述部門根據地塊實際狀況依據各自分管職責出具審核意見。

2.項目前期工作。存量工業用地盤活審核通過后，即可開展相應的項目前期工作，包括土地勘測定界、產業評審、規劃部門土地開發建設條件征詢和地塊轉讓地價評估等。

3.項目審批。項目前期工作完成后，相關成果文件報區政府審批。區政府審批通過后出具地塊分割轉讓意見，并與企業簽訂《分割轉讓意向書》，標志著土地盤活項目進入實施階段。

該階段工作包含規劃執行或控規調整、場地環境初步調查、十三部門征詢、兩圖一表制作、確認函出具、設計方案批復、預轉讓合同制定以及監管協議擬定等。

4.入市交易。入市交易階段需進行20日公示，交易完成后簽訂成交確認書、地塊轉讓合同和監管協議。

5.交易登記及證照辦理。地塊成交后，轉讓方需簽訂土地出讓補充合同，調整用地范圍、受讓方需簽訂新的土地出讓合同，獲得土地使用權。雙方持合同至稅務部門繳稅，并進行不動產確權登記，由相關部門核發《不動產權證書》。

（四）青浦區存量工業用地盤活成效

經濟效益方面的成效有：一是可使原權利人在確保原有生產經營活動的基礎上，通過轉讓節余土地獲得資產增值收益,這也是推動原權利人轉讓未利用部分土地的最大動力；二是節余土地的受讓人取得的土地的使用權年限相較于一級市場出讓土地使用權的年限更長；三是節余土地的利用將為本區域帶來稅收與就業人口增長等長期經濟效益。

社會效益方面的成效有：一是可以幫助園區完成一部分騰籠換鳥工作，通過引入新項目，為園區注入新血液，實現產業升級；二是可以適當減輕一級市場的供地壓力，實現土地的節約集約利用；三是可以逐漸集聚二級市場的土地交易信息，便于了解土地價格，優化土地資源的配置效率。

五、結語

盤活存量工業用地，要從規劃著手通過政策突破、路徑深挖、獎懲共舉，實現統籌推進。提高存量的質量，充分利用土地資源為產業發展提供動力，對城市經濟發展具有十分重要的意義。