鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村住房保障政策探討

文/孫錚 劉大鵬

一、引言

當(dāng)前，我國正處于后脫貧時期開創(chuàng)鄉(xiāng)村振興新局面的歷史轉(zhuǎn)折階段。經(jīng)過了五年多的不懈努力，全國共計9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，兩不愁三保障全面實現(xiàn)。但是，在看到可喜成績的同時，還必須清晰地認(rèn)識到當(dāng)前我國農(nóng)村存在的各類問題，如區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求和農(nóng)民群眾對美好生活的向往還有差距。特別是住房方面，國家現(xiàn)有的“三保障”政策中，只是針對農(nóng)村住房安全予以保障，并不能完全解決廣大農(nóng)民的住房問題和改善其住房條件。目前，我國大部分農(nóng)房處于“自建、自管、自用、自滅”狀態(tài)，盡管近年來針對農(nóng)村危房和舊房的修繕、加固甚至重建工作持續(xù)推進(jìn)，但是房屋選址不科學(xué)、結(jié)構(gòu)設(shè)計不規(guī)范、居住面積狹小、人居環(huán)境差等問題嚴(yán)重制約農(nóng)村社會的發(fā)展，阻礙了農(nóng)民生活水平的提升。因此，亟須盡快將我國廣大農(nóng)村納入現(xiàn)有的住房保障體系，借鑒浙江諸暨等先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗做法，建立起“特定人群有兜底、無房危房戶有保障、改善戶有選擇”的農(nóng)村住房保障制度。

二、農(nóng)村住房保障原則

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)計先行

將農(nóng)村住房保障納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。高標(biāo)準(zhǔn)謀劃農(nóng)村住房保障工作，制定年度保障計劃，合理確定保障規(guī)模、分區(qū)統(tǒng)籌保障指標(biāo)。

（二）務(wù)實為民，依靠人民

充分體現(xiàn)農(nóng)房保障為農(nóng)民，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境，補(bǔ)齊民生短板。堅持地方為主，強(qiáng)化地方黨委和政府責(zé)任，鼓勵社會力量積極參與，構(gòu)建多方共建共管格局。尊重村民意愿，激發(fā)內(nèi)生動力，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。引導(dǎo)村集體、農(nóng)民合作社等參與保障性住房建設(shè)、運(yùn)營和管理。鼓勵有條件的農(nóng)民合作社參與農(nóng)村危房改造、農(nóng)房抗震加固和保障性住房等項目。引導(dǎo)依法成立各類物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)組織或企業(yè)，吸納農(nóng)民承接本村人居環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)管護(hù)、小區(qū)物業(yè)管理等工作。

（三）盡力而為，量力而行

我國雖然是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是處于并將長期處于社會主義初級階段，住房保障的水平必須依托社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際。因此，在農(nóng)村住房保障制度設(shè)計時需要確立“保障基本、循序漸進(jìn)”的原則。就財政收支情況、集體經(jīng)濟(jì)實力和廣大農(nóng)民的可接受程度等問題進(jìn)行深入調(diào)查研究，科學(xué)合理地確定農(nóng)村住房保障事業(yè)的投資規(guī)模、負(fù)債比例和融資渠道，統(tǒng)籌安排目標(biāo)任務(wù)和項目工程，建立健全持續(xù)性的長效發(fā)展機(jī)制。既盡力而為，又量力而行，既加快補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板，又突出住房保障的兜底作用；既不超越經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段，又不脫離經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的客觀實際。

（四）傳承文化，保護(hù)生態(tài)

我國歷史悠久，自然資源豐富，文化源遠(yuǎn)流長，因此，推進(jìn)農(nóng)房改造、保障性住房建設(shè)須與保護(hù)歷史傳統(tǒng)風(fēng)貌相結(jié)合，與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合。保護(hù)具有歷史文化價值的建筑、民房和街區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌與特色格局，注重歷史文化遺產(chǎn)的活化利用，不拆真遺存，不造假古董。完善農(nóng)村生態(tài)功能，保護(hù)山體自然風(fēng)貌，修復(fù)河湖、濕地等水體，科學(xué)布局河道、水庫和堤防等排水防澇設(shè)施，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活污水和黑臭水體整治，逐步建立安全、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村水循環(huán)系統(tǒng)。

三、農(nóng)村住房保障內(nèi)容

（一）宅基地保障

落實“一戶一宅”宅基地制度，有下列情形農(nóng)戶可以向村民委員會申請使用宅基地：無宅基地的農(nóng)戶；因分戶,原有宅基地不能解決建房居住的農(nóng)戶；原有宅基地面積尚未達(dá)到法定限額標(biāo)準(zhǔn)，新建、改建、擴(kuò)建需增加宅基地用地面積的農(nóng)戶；實施村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)或項目建設(shè)占用原有宅基地,需要調(diào)整搬遷的農(nóng)戶；發(fā)生或防御自然災(zāi)害需要遷建的農(nóng)戶；村民住宅納入文物保護(hù)需要遷建的農(nóng)戶。

規(guī)范宅基地審批流程，申報辦理宅基地用地審批手續(xù)時,村民委員會應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處報送材料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處協(xié)調(diào)組織國土資源、規(guī)劃建設(shè)等部門聯(lián)合審核，對符合要求的及時報送縣級政府。縣政府依法依規(guī)組織國土資源、規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)部門對申報材料作二次審查，對符合要求的按規(guī)定及時審批,并由縣級國土部門核發(fā)批準(zhǔn)書。

（二）住房安全保障

為了保持政策的連續(xù)性，沿用農(nóng)村危房改造的名稱和部分政策。農(nóng)村住房安全鑒定分別為類：A級為沒有損壞，房屋基本完好；B級為有危險點(diǎn)，更換個別構(gòu)件或輕微維修后，即可正常使用；C級為局部危險，僅對局部構(gòu)件進(jìn)行更換、維修，即可恢復(fù)正常使用功能；D級為整體危險，需要拆除并重新建設(shè)。對有局部危險的農(nóng)房，采取維修加固方式實施改造，達(dá)到建筑面積適當(dāng)、主要部件合格、房屋結(jié)構(gòu)安全，墻體、梁柱、屋蓋等修復(fù)完好，基本功能齊全，無漏水、滲水現(xiàn)象；對有整體危險的農(nóng)房，新建完成后拆除原有農(nóng)房。

堅持農(nóng)戶自建為主的建設(shè)方式，對自建確有困難且有統(tǒng)建意愿的農(nóng)戶可采用統(tǒng)建方式。農(nóng)村危房改造采用自建方式的，農(nóng)戶和施工隊對房屋質(zhì)量負(fù)主體責(zé)任；采用統(tǒng)建方式的，建設(shè)主體和建設(shè)單位對房屋質(zhì)量負(fù)主體責(zé)任。市級相關(guān)部門根據(jù)實地情況，制定技術(shù)要求明白卡，向農(nóng)房改造戶免費(fèi)發(fā)放，并指導(dǎo)縣級住建部門組織力量，落實技術(shù)人員包村包戶制度，幫助農(nóng)戶制定改造方案和進(jìn)行施工建設(shè)，對地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、屋面等重要部位的施工給予現(xiàn)場指導(dǎo)。危房改造工程竣工后，縣級住建部門指導(dǎo)建設(shè)方進(jìn)行竣工驗收并提交建房備案書。

完善危房改造農(nóng)戶檔案管理，實行一戶一檔的檔案管理制度，將農(nóng)戶信息和建設(shè)管理情況等有關(guān)材料進(jìn)行歸檔。對技術(shù)力量不足、改造新建任務(wù)過重的地區(qū)，省住建部門積極協(xié)調(diào)、在省內(nèi)調(diào)配人員予以支持。

（三）保障性住房保障

農(nóng)村保障性住房是指由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，供本村集體成員、符合條件的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶、經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)安排的其他符合條件的群體居住的住宅。以下農(nóng)民可以申請購買或租賃農(nóng)村保障性住房：符合宅基地申請政策的農(nóng)民；原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃或因國家、集體建設(shè)需要搬遷的，或因受機(jī)場噪音影響、地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害等原因需要搬遷新建住宅的農(nóng)民；與村集體協(xié)商一致，自愿由村集體收回宅基地使用權(quán)，并注銷原宅基地使用證及房屋所有權(quán)證，憑宅基地“以地?fù)Q房”的農(nóng)民；農(nóng)村無房戶和鰥寡孤獨(dú)殘等特別困難的農(nóng)民；外地到本村長期務(wù)農(nóng)務(wù)工且確有住房困難的農(nóng)民。居住在城鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工村民，暫不能申請本村的農(nóng)村保障性住房。

農(nóng)村保障性住房應(yīng)優(yōu)先安排給符合“一戶一宅”宅基地申請政策的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、無房戶和鰥寡孤獨(dú)殘等特別困難村民。農(nóng)村無房戶和鰥寡孤獨(dú)殘等特別困難村民申請租賃農(nóng)村保障性住房，可以減少或免除租金交納。對符合申購條件的農(nóng)民，以隨機(jī)搖號的方式確定申購順序，并將申購對象、申購程序、項目預(yù)算、房屋價格核定等信息予以公示。已通過農(nóng)村保障性住房審批的農(nóng)戶，不再享受宅基地建房。

按先規(guī)劃后建設(shè)的原則，由縣級政府編制落實村莊規(guī)劃，堅持“既盡力而為，又量力而行”的原則，科學(xué)安排農(nóng)村保障性住房點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，既保障農(nóng)村的基本住房需求，又避免超標(biāo)房、豪華房現(xiàn)象。引導(dǎo)項目選址集中布局，以便交通、管網(wǎng)、通訊等公共配套設(shè)施的跟進(jìn)。根據(jù)用地情況和土地整治情況，綜合設(shè)計多種戶型，并配建公用生產(chǎn)工具擺放用房。將醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院、日間照料活動中心、商店等生活必要場所統(tǒng)一納入農(nóng)村保障性住房小區(qū)的規(guī)劃之中。

村集體建設(shè)農(nóng)村保障性住房用地，原則上為集體所有的建設(shè)用地，結(jié)合“空心村”土地整治行動，鼓勵盤活利用連片存量宅基地；可以通過置換房屋、拆除舊房、退出舊宅基地的方式，對用于建設(shè)農(nóng)村保障性住房的宅基地嚴(yán)格管控，確保宅基地建設(shè)規(guī)模只減不增。若涉及國有土地的，向市級國土規(guī)劃部門申請以國有劃撥方式供應(yīng)。

農(nóng)村保障性住房的建設(shè)主體應(yīng)由政府牽頭組織，以招投標(biāo)方式確立代建機(jī)構(gòu)，相關(guān)的設(shè)計、施工、監(jiān)理單位也必須具備有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求的資質(zhì)。公建配套和綠化須按照有關(guān)規(guī)定同步建設(shè)，并與住房同步驗收。

（四）經(jīng)濟(jì)保障

經(jīng)濟(jì)保障內(nèi)涵豐富，廣義上講，可以泛指用于農(nóng)村住房保障事業(yè)的所有資金支持，如公積金、減費(fèi)、補(bǔ)貼、貸款等。這里所述的經(jīng)濟(jì)保障是狹義的，是單獨(dú)實行的一種保障，特指農(nóng)村住房保險。

我國大部分地區(qū)位于季風(fēng)區(qū)，夏季高溫多雨，洪澇災(zāi)害時有發(fā)生。同時，我國位于喜馬拉雅地震帶和環(huán)太平洋地震帶，部分地區(qū)地質(zhì)活動十分活躍，曾發(fā)生過強(qiáng)烈地震。針對因雷擊、洪水、火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害或者飛行物體及其他空中運(yùn)行物體墜落等意外事故導(dǎo)致的房屋受損，可出臺農(nóng)村住房保險是提升農(nóng)民抗災(zāi)防災(zāi)能力。農(nóng)村住房保險由政府發(fā)起并投入資金，由保險公司投入運(yùn)作，農(nóng)民自愿參保同時支付保費(fèi)。根據(jù)農(nóng)民繳納的保費(fèi)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平確定保額。在保險期間，若被保險房屋出現(xiàn)墻體結(jié)構(gòu)塌落、承重構(gòu)件多數(shù)傾倒或嚴(yán)重?fù)p壞，必須進(jìn)行拆除重建的，墻基、墻體嚴(yán)重?fù)p毀而難以修復(fù)的，按保險金額全額賠償，受損房屋殘值不作扣減處理。若屋頂、屋架、樓板、墻板等部分房屋結(jié)構(gòu)受損的，須上報房屋安全鑒定部門定損，保險公司按照相應(yīng)比例進(jìn)行賠償。