城鄉融合發展與共同富裕＊
——以嘉善縣域科學發展示范點建設為例

白小虎 魏強

提 要：堅持統籌城鄉的系統方法構建新型城鄉關系、推動城鄉融合發展，是實現高質量發展中促進共同富裕的應有之義。運用整體思維，整合域內資源，推動城鄉基礎設施領域的一體化發展，補齊鄉村短板。堅持協同思維，將鄉鎮作為城鄉融合發展的重要平臺，充分發揮其連接作用。運用開放思維，推動農業現代化，完善農村基層治理，全面推進鄉村振興。城鄉融合發展新路是扎實推動共同富裕的有效路徑。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持系統謀劃、統籌推進黨和國家的各項事業，帶領全黨全國各族人民取得了歷史性成就。系統觀念是最具有基礎性的思想和工作方法。堅持系統觀念，是黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一。面對經濟社會發展中錯綜復雜的矛盾，習近平總書記明確指出必須從系統觀念出發加以謀劃和解決，全面協調推動各領域工作和社會主義現代化建設。習近平總書記在中共中央政治局第二十七次集體學習時強調：“完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須堅持系統觀念，統籌國內國際兩個大局，統籌‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。”在全面建設社會主義現代化國家新征程中，城鄉發展面臨著多樣性、隨機性、結構性的復雜矛盾，唯有堅持系統觀念、全域理念，通過協調推進新型城鎮化和鄉村振興戰略，才能重塑新型城鄉關系，實現更高質量的城鄉融合發展。

在中央財經委員會第十次會議上，習近平總書記作出我國現在“已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段”的重大判斷，強調要促進農民農村共同富裕。這對于推動新型城鄉關系發展具有十分重要意義。《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》明確指出，浙江建設共同富裕示范區，要堅持以系統觀念為工作原則，著力推動新型城鎮化與鄉村振興的全面對接，健全城鄉融合發展的體制機制，不斷縮小城鄉區域差距，建設城鄉區域協調發展引領區。扎實推動共同富裕，城鄉必須融合發展。

一、習近平關于統籌城鄉、共同富裕的重要論述的形成與發展

習近平同志在擔任浙江省委書記時指出，要正確把握浙江已經進入以工促農、以城帶鄉新階段的社會發展規律，把統籌城鄉發展作為基本方略，跳出“三農”抓“三農”，統籌城鄉興“三農”。首先，要抓住現代化建設進程中具有全局意義的工農關系、城鄉關系問題，實現一二三產業協調發展和城鄉共同進步。其次，要把工業化、城市化、市場化，作為推動“三農”發展和現代化建設的強大推動力。而且，習近平同志指出：“農業勞動生產率和綜合生產能力的不斷提高，是工業化、城市化水平不斷提升的必要條件。只有農村人口和農村勞動力不斷有序轉入城市與二、三產業，工業和城市的發展才會有持續的動力。”習近平同志對浙江“三農”發展的思路，始終建立在城市（二、三產業）和鄉村（農業）是一個相互促進的整體系統觀的基礎上。因此，習近平同志進一步明確了以統籌城鄉發展的方略解決“三農”問題的新思路。“實行工業反哺農業、城市支持農村的方針；就是要把農業的發展放到整個國民經濟發展中統籌考慮，……就是要把農村和城市作為一個有機統一的整體統籌協調，充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的體制機制。”

在實踐上，習近平同志謀劃了發揮浙江城鄉協調發展的優勢，統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的戰略決策和部署，啟動了“千村示范、萬村整治”工程。習近平同志在2004 年浙江省“千萬工程”現場會上，強調了這項工程在統籌城鄉發展、推進城鄉一體化中發揮出關鍵作用。“加快了農村基礎設施建設和社會事業發展，促進了公共財政和公共服務向農村覆蓋。”在2005 年浙江省“千萬工程”現場會講話中，習近平同志強調，統籌城鄉發展要“充分發揮政府的主導作用，統籌城鄉生產力和人口布局，科學規劃城鄉的基礎設施、公共服務和居民社區建設，推動社會公共資源向農村傾斜，城市公共設施向農村延伸，城市公共服務向農村覆蓋，城市文明向農村輻射”。政府發揮積極作用的同時，要重視調動農村基層組織和廣大農民群眾參與的積極性，建立健全政府主導、農民主體、社會參與的投資建設機制。

黨的十八大以來，習近平總書記堅持用系統觀來破解城鄉二元發展格局、促進城鄉融合發展。他強調：“推進城鄉發展一體，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。要努力在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力。”在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展。黨中央明確要求加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化，目標就是實現共同富裕。“到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。”

習近平總書記指出，進入新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須更加注重共同富裕問題。自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題，堅持在發展中保障和改善民生，統籌做好就業、收入分配、教育、社保、醫療、住房、養老、扶幼等各方面工作，更加注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，向困難群眾傾斜。在扎實推動共同富裕的戰略部署中，要促進農民農村共同富裕。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。統籌城鄉、城鄉融合是實現共同富裕的必由之路，是補足短板的重要一環。

習近平總書記在2020 年12 月中央農村工作會議上指出，新發展階段城鄉融合促進共同富裕的關鍵點是縣域城鄉融合發展。“要推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。”黨中央國務院對鄉村振興和農業農村現代化作出全面部署，將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，更加強調縣域在統籌城鄉方面日益重要的作用。

二、健全城鄉融合發展體制機制的系統觀邏輯

共同富裕是中國共產黨的使命與追求。進入新世紀以來，浙江省委將黨中央精神和浙江實際相結合，堅持和發展中國特色社會主義，走在了縮小三大差距、推進共同富裕的前列。其中，統籌城鄉發展、推進城鄉一體化，作為“八八戰略”的重要組成部分，踐行了習近平統籌城鄉的系統思維，奠定了城鄉協同融合發展、農業農村共同富裕的堅實基礎。

堅持系統觀，建立健全城鄉融合發展體制機制。構建新型城鄉關系是一個系統工程，需要從全局統籌城市和鄉村的發展，堅持統籌城鄉的系統方法，運用整體、協同、開放思維。為此，基于系統觀指導下的城鄉融合發展分析框架（見圖1）。

圖1 系統觀指導下的城鄉融合發展分析框架

一是推進城鄉一體化，提升城鄉基礎設施的互聯互通水平，推動教育、醫療、養老等公共服務向農村地區延伸。城鄉融合最終體現為城鄉經濟社會等領域的全面、協調發展。將城市先進制造業、工業及服務業與農業結合，促進農業升級，為傳統農業發展添上騰飛的翅膀，培育現代農業、科技農業、綠色農業，推動農村的一、二、三產業融合發展，實現富民增收。

二是搭建城鄉協同發展平臺，提高鄉鎮的經濟承載力，使其成為吸納農業轉移人口的主要陣地，將鄉鎮打造成為連接城鄉的區域性中心，進一步提高城鄉融合發展水平。堅持以人為本，將鄉鎮作為城鄉治理的重要載體，健全農業轉移人口市民化的相關制度保障，完善進城農民與留在農村農民的相關權益保障制度，不斷提升城鄉治理水平。

三是打通城鄉要素平等流動渠道，健全人才、資本、土地等要素在城鄉間雙向平等流動體制機制。在確保城鄉要素平等雙向流動的基礎上，構建擇業自由，城鄉居民同工同酬、同城同權的勞動力市場，有助于進一步提高城鄉間開放水平，縮小城鄉間勞動生產率差異。

（一）堅持系統觀，整體推進城鄉一體化

城鄉間存在的一系列問題，歸根結底是城鄉二元分割的體制機制。從整體上看，城鄉分割是普遍存在的，如：基礎設施建設水平、公共服務供給、要素市場開放度等方面，城鄉間均存在不小的差距。提升系統整體效能，必須加強整體謀劃，使新型城鎮化、鄉村振興等領域工作做到相互促進，齊頭并進。其中，建立健全諸如城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化等城鄉融合發展體制機制，是保障城鄉兩個系統穩定正向運轉的關鍵。

《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025 年）》勾勒出一個實現共同富裕、推動城鄉融合發展的切實有效路徑。為實現城鄉間基本公共服務均等化，浙江力爭打造“15 分鐘公共服務圈、15 分鐘品質文化生活圈、15 分鐘文明實踐服務圈”在市縣鄉三級的全覆蓋，實現公共服務在城鄉間更加普惠可及，不斷提高城鄉基礎設施一體化水平。

城鄉公共服務和基礎設施互聯互通水平的提高，為城鄉經濟社會協調發展奠定了更加扎實的基礎。堅持城鄉經濟社會發展一盤棋思路，促進城市中集聚的人才、資本、技術等優質資源向農村擴散，助力農業轉型升級，持續優化鄉村產業結構，鼓勵農業種植業與農產品深加工等現代食品制造業、旅游業等現代服務業深入結合，推動農村一、二、三產業融合發展。

（二）堅持系統觀，搭建以鄉鎮為載體的城鄉協同發展平臺

為實現城市和鄉村兩個系統的協調發展，共同朝著構建新型城鄉關系方向前進，需要在兩者之間搭建高效的城鄉融合發展平臺，不斷優化兩個系統的內部結構。在中國經濟社會發達的長三角地區，正在建設的鄉村未來社區以信息技術、人工智能等為代表的新技術為支撐，成為城鄉融合發展平臺的有力補充。鄉村未來社區充分利用網絡信息技術整合鄉村分散資源，鼓勵社會、政府、非政府組織等多元主體參與共建具有共享的民生服務體系。城鄉融合發展平臺是構建城鄉治理新模式的重要載體。以人為本是創新城鄉治理模式的靈魂，推動戶籍制度改革，不斷健全留在鄉村農民和進城農民的各項社會福利保障，提升其城鄉基本權益平等化和公共服務均等化水平。

（三）堅持系統觀，打通城鄉系統間要素雙向流動

一是加快打通城鄉要素雙向平等流動通道，鼓勵在縣城、鄉鎮就業的農民就地市民化。降低農業轉移人口市民化門檻，完善進城農民的保障性住房、公共服務均等化政策，保留進城農民的農村宅基地、承包地收益，提升城市尤其是鄉鎮對農民的吸引力。

二是建立健全技術、資本、人才等高端要素下鄉政策激勵、服務保障等機制，激發鄉村發展活力。為有效推進鄉村發展，2016 年11 月國務院辦公廳印發的《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》中指出，各地根據自身實際貫徹落實文件精神。浙江省于2019 年10 月提出“兩進兩回”行動，具有一定的代表性，通過一系列舉措，推動鄉村振興戰略實施，建設更加美麗富裕和諧的新農村。

三是深化農村土地等資源的產權改革，建立健全農村產權交易市場，明確農民包括宅基地使用權、土地流轉等各項權利。2019 年4 月，黨中央為進一步健全城鄉融合發展體制機制，提出農村土地流轉三項政策。持續提高城鄉間開放水平有助于形成統一規范的城鄉要素市場，農村土地入市交易、城市資本進鄉及城鄉勞動者平等就業制度基本完善，將進一步縮小城鄉間勞動生產率差異，推動城鄉融合發展。

三、縣域科學發展示范點的城鄉融合與共同富裕實踐

浙江省嘉善縣積極開展縣域科學發展示范點建設，充分利用自身臨滬地理優勢，推進以人為核心的新型城鎮化，重塑城鄉空間結構，向城鄉融合發展，促進共同富裕邁出堅實的步伐。

（一）城鄉融合發展現狀

嘉善城鄉居民收入不斷增長，從2012 年36437.12 元和18496 元，增長到2020 年的65266 元和40741 元。城鄉差距進一步縮小，城鄉居民收入比已連續多年持續減小，從2012 年的1.97:1 減到2020 年的1.60:1，遠低于2020 年全國城鄉居民收入比2.56:1。

富民增收不斷提升老百姓幸福感、獲得感。嘉善積極引進高質量農業項目，近三年來累計簽約農業項目33 個，總投資達97.73 億元。大力推進農業生產規模化、標準化、品質化建設，截至2020 年11 月，共創建省級現代農業科技示范基地5 個，培育市級示范性合作社6 家、省級示范性家庭農場7家、省級農業龍頭企業3 家。富裕路上一個也不能掉隊，嘉善持續推廣農村飛地抱團模式，全縣118個村2019 年村均經常性收入達306 萬元，村最低收入達到120 萬元以上，低收入農戶人均可支配收入增幅穩步保持在10%以上。

城鄉基礎設施與公共服務水平更加均等。嘉善已建成縣域內戶到戶1 小時交通圈，農村等級公路比例、農村公路安全設施完善率及客運班車通村率均達100%的便捷交通網。在縣域范圍內，嘉善不斷加強建設供水、排污、公園等基礎設施，鎮（街道）文明實踐所、綜合文化站、村文化禮堂實現“三個全覆蓋”，農村基本醫療保險參保率、鎮居家養老服務中心覆蓋面走在全省前列，建成“10 分鐘公共文化服務圈、20 分鐘醫療服務圈、15 分鐘養老服務圈”，教育方面實現“城鄉辦學條件零差異、城鄉師資水平零差別、縣域范圍內零擇校”。

（二）城鄉融合發展路徑

自示范點建設以來，嘉善城鄉融合發展取得的成果，充分印證了城市在鄉村振興中所起到的作用。新型城鎮化對于提升城市能級，優化城市功能，完善城鄉空間布局起到了積極作用。

堅持運用“多規合一”理念，統籌縣域生產、生活、生態空間。城鄉一體化首先是規劃一體化，嘉善對城鄉空間布局、城鄉基礎設施建設、城鄉社會發展等領域開展專題規劃，深入統籌城鄉發展，根據各鎮的自然資源稟賦，制定有針對性的規劃，推進資源的“元素集合”“要素集聚”“政策集成”，全力推動田園綜合體和美麗鄉村升級版建設，構建縣域范圍內中心城區、小城鎮、農村和諧發展的三級城鄉體系。其次是基礎設施一體化，構建便捷高效、綠色安全的現代交通運輸體系，加快推進軌道交通互聯互通、省際快速路互聯互通、縣域主干交通提升、示范區“三縱四橫”省際斷頭路打通等工程；不斷完善城鄉一體水電氣管網；推進污水革命、廁所革命、垃圾革命，建設美麗鄉村。最后是公共服務一體化，嘉善積極引進滬杭等地教育、醫療資源，建設鎮鄉村（社區）三級養老、衛生體系，打造文化禮堂、文化庭院，實現縣域范圍內進教育、醫療、養老、文化等公共服務一體化，讓農村人口享受和城鎮人口同等待遇，持續提升村民獲得感、幸福感。

以點帶面，構建以鄉鎮為載體的城鄉協同發展平臺。嘉善堅持農業人口向城市尤其是鄉鎮有序轉移，將鄉鎮建設成為連接城市和農村的重要連接點。堅定實施農房集聚及土地流轉行動，創新飛地抱團模式，承接適宜產業轉移，培育支柱產業，提升城鎮綜合管理能力。持續推進姚莊小城鎮建設，完善營商環境、城市功能和基礎設施，合理分配資源要素。西塘鎮把握建設省級樣板鎮的機遇，大力開展美麗鄉村建設，深挖千年古鎮旅游品牌內涵，抓住嘉興綜合保稅區B 區和祥符蕩科創綠谷建設契機，構建縣域北部次中心，提升城市功能。

吸引高端要素回村，健全土地流轉機制。嘉善積極實施“兩進兩回”行動：一是采取自建及合作等模式，打造農業經濟開發區、現代農業科技園、農業星創天地和科技轉化中心等高水平農業科技示范基地，輻射帶動周邊農民合作社、家庭農場，解決農村勞動力就業。二是引進院士、博士科研轉化項目，推廣應用新品種、新技術，孵化回鄉創業大學生。三是與農業龍頭企業合作，培育高科技農業和現代農業全產業鏈，建立“育種+生產+加工+倉儲+科技+營銷”的全產業鏈。四是拓展金融支農渠道，開展鎮（街道）融資平臺國有股權劃轉工作，成立由縣級政府主導，各鎮、國資等主體以股權、債權形式共同參與的基礎設施投資基金。為謀求寶貴的發展空間，嘉善一方面創新開展全域土地綜合整治、全域農田流轉、全域農房集聚，盤活土地存量，形成“一保四化”的嘉善模式；另一方面開啟以“兩分兩換”優化土地使用制度改革為核心的多項改革。

嘉善制定一系列“農民帶地進城”政策，在全省范圍率先推出農村產權的“三權三抵押”，破解農民融資難題，進一步激活農民資產，減少農民進城的后顧之憂，增強其在城市的發展能力。

結語

城鄉融合作為城鄉關系的理想狀態，其實現需要在系統觀念系統方法的指引下，堅持統籌城鄉，運用整體、協同、開放的系統思維，全面深入協調推動城鄉各領域工作，消除城鄉二元結構。牢牢把握共同富裕這一行動主線，促進城鄉間公共服務、基礎設施一體化，將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，運用整體思維，科學統籌縣域空間，整合縣域資源，持續推動城鄉一體化，不斷完善基本公共服務供給；堅持協同觀念，將鄉鎮建設成為城鄉融合發展的重要平臺，充分發揮其連接城市和服務鄉村的作用；運用開放思維，不斷健全城鄉要素雙向交流的體制機制，鼓勵人才等高端要素回流鄉村，推進現代農業發展，完善農村基層治理，改善農民生產生活條件，打造新時代美麗鄉村。

第一，縣域城鄉融合發展應強調整體推進，避免出現“各自為戰”。一要縣域規劃一體化，運用多規合一理念，統籌空間布局、基礎設施建設、生態保護、產業發展等多項城鄉專題規劃，形成全方位、多層次的城鄉融合發展格局。二要基礎設施建設一體化，在充分考慮當地實際情況的基礎上，加大力度提升城鄉互聯互通水平，補齊鄉村在水電氣網、垃圾處理等方面短板。三要公共服務一體化，根據各地實際，合理配置公共設施，促進公共服務向鄉村延伸。

第二，打造以鄉鎮為核心的城鄉融合發展平臺。一要選擇有條件的鄉鎮培育小城市，拓展城市建設資金來源，提升其基礎設施建設水平和公共服務供給，持續完善城市功能。二要創新城鄉治理模式，積極推進簡政放權和綜合行政執法等舉措，將社會治理向末端延伸，提高政府基層治理能力。

第三，提升城鄉間開放水平，推動城鄉要素雙向平等流動。一要鼓勵引導農業轉移人口就地市民化，完善進城后的農民在住房、醫療、教育等方面與城市居民同權。二要制定有利于城市技術、資金、人才下鄉的政策，建立健全科研院所與縣鄉聯系制度，搭建政府、民間資本等多元主體合作的投融資平臺，妥善解決返鄉人才的相關問題。三要健全農村土地交易市場，允許建設用地入市交易，為城鄉建設流轉出寶貴的發展空間。