福建省堤防保險工作對江西省的啟示

甘小艷，李 珍，劉明蘭

（江西省鄱陽湖水利樞紐建設辦公室,江西 南昌 330009）

0 引言

洪水保險是洪水風險管理的重要措施,是提高流域（區域）防災減災救災能力的有效手段[1]。我國防洪法第四十七條第二款規定“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”；2011 年中央一號文件提出“鼓勵和支持發展洪水保險”。江西省降雨豐沛,時空分布不均,洪澇災害頻繁,對堤防造成不同程度的損壞,堤防水毀修復資金量巨大。為有效應對我省堤防自然災害風險,幫助各級水利部門更加有效應對自然災害和意外事故,增強各地防災針對性和有效性,有必要探索開展堤防保險工作。

1 福建省堤防保險工作情況

福建省地處東南沿海,臺風影響頻次高、突發性強、破壞力大,水利工程水毀損失嚴重,僅依靠每年有限的防汛防臺抗旱應急經費和政府災后補貼難以應對重大自然災害對水利工程的破壞。為此,福建省2016 年在全省工作會議上提議探討以“水利設施商業保險模式”轉嫁臺風等自然災害導致的堤防設施損壞風險。2018 年開始實施了堤防設施災害保險工作。

1.1 政府主導市場運作

按照“政府主導、統籌策劃、統一投保、統一賠付”的原則,福建省堤防保險工作由政府主導,省財政廳根據各縣財力情況分三檔按保費80%、60%、50%[2]安排專項補助資金,省水利廳統一籌劃具體工作,兩家聯合印發《福建省江海堤防保險實施意見（試行）》。為提高行政效率,聘請保險經紀人協助省級水行政主管部門完成有關工作,通過公開招標方式確定商業保險公司,并簽訂省、縣兩級保險協議。

1.2 明確范圍自愿參保

將屬于水利系統及鄉鎮政府管理的江海3~5級堤防納入保險范圍,保險對象為堤防本身價值,不包括堤防保護區內房屋、耕地、道路、廠房等其他設施。按照“市縣自愿參保,縣、鄉、村共同受益”的原則,由各地區根據堤防現狀、近幾年災害損失以及投入修復經費使用情況,自愿決定是否參加投保和投保堤段。

1.3 測算價值出臺定額

委托有資質的設計單位測算堤防本身價值,每公里海堤按3 級1100 萬元、4 級800 萬元、5 級及以下400 萬元；每公里江堤、河堤按3 級800 萬元,4 級600 萬元,5 級400 萬元進行計算。根據各縣上報的堤線長度測算各縣投保堤防價值及全省投保堤防總價值。依據有關定額和規定,編制印發了經水利、保險兩家認可的《理賠單價綜合定額》。一旦發生災毀,承保機構根據保險協議和《理賠單價綜合定額》進行理賠。

1.4 加強管理限制投訴

組建由省水利廳推薦的專家、省級保險公司指定的保險專家及保險經紀人組成的服務管理小組,對各地保險協議執行情況、解決處理各市、縣上報的保險爭議進行考核。保險協議中規定保險公司服務范圍內累計5 個縣、每個縣有效投訴超過3 次；服務范圍內總共出現超過25 次有效投訴；或經實踐證明不適合承擔工作的,水利部門可隨時書面通知保險公司終止合作,且不承擔賠償損失,并有權依據保函追究其責任。

2 對江西省的啟示

江西省降雨豐沛,時空分布不均,洪澇災害頻繁,根據民政部官網、國家減災網、應急管理部官網公示信息,2008 年~2020 年13 年期間,江西因洪澇災害15 次被列入年度“全國十大自然災害事件”,見表1。

表1 2008年~2020年江西洪澇災害入選年度“全國十大自然災害事件”情況表

江西堤防眾多,據統計現有堤防2000 余座,堤線總長約1.3 萬km。這些堤防主要分布在贛、撫、信、饒、修五河干流中下游、長江沿岸及鄱陽湖濱湖地區。每年汛期,堤防均出現不同程度的損壞,據統計2016 年損毀1356 處、2017 年損毀12005 處、2018 年損毀484 處、2019 年損毀1259 處、2020 年損毀4320 處。汛后需專門安排資金用于水毀工程修復,而實際中卻存在維修款項到付遲緩、工程修復不及時引發次生損失等問題[1]。為幫助各級水利部門和堤防工程管理單位更加有效應對洪澇災害,建議江西省借鑒福建省經驗,加快實施堤防保險工作。通過實踐,逐步探索,逐步完善,積累經驗,制定并完善一套適合全省堤防設施保險的實施細則。

2.1 明確組織領導

福建省堤防保險工作之所以成功,政府主導功不可沒。堤防保險工作對我省來說是一項新生工作,單靠水利部門難以推進開展。我省可借鑒福建省經驗,由省政府協調,省水利廳、財政廳等部門共同參與并聯合出臺政策文件,促進堤防保險工作有力開展。

2.2 明確保險范圍和責任

“98大水”后,江西省持續加強堤防工程建設,先后實施了鄱陽湖治理一期工程、贛撫大堤加固配套工程、鄱陽湖區二期防洪工程四個單項、第五、第六個單項及重點圩堤應急防滲處理工程,重點圩堤除險加固工程相繼完成,萬畝以上圩堤正在進行系統加固整治,五河及中小河流綜合治理全面推進,長江沿岸及濱湖地區重點堤防防御標準大幅提升,防洪保安能力顯著增強。但江西省保護耕地面積0.1 萬畝~1 萬畝（以下簡稱“千畝”）堤防基本均未開展系統除險加固,現狀防洪能力總體偏低,是全省防洪體系建設的薄弱環節和突出短板。2020年汛期江西省遭遇流域性大洪水,導致多處堤防損壞,尤其是未加固的千畝堤防大面積發生滲漏、塌坡、跌窩及潰決等險情。建議將全省千畝以上堤防納入保險范圍,將因自然災害造成堤防工程損壞或滅失以及發生險情時產生的清理、搶險、搶修的費用納入保險責任。

2.3 公開招標確定保險經紀人和保險公司

堤防保險工作為一項新生工作且專業性強,為保障保險工作順利開展,建議通過公開招標方式選擇保險經紀人協助省級水行政主管部門做好保險方案設計、保險公司采購、投保手續辦理、保險業務培訓、保險理賠等工作。為平滑堤防工程災毀損失時空不均的特點,建議建立統籌聯保機制,將全省參加保險的堤防統一打包進行招標,由省級水行政主管部門采取公開招標方式確定商業保險公司和保險費率,由各縣級水利部門與服務本片區的保險公司簽訂保險協議。

2.4 規范建立制度

盡快研究制定堤防資產評估辦法,解決因堤防設施歷史久遠、類型多樣、情況復雜導致的堤防價值難以估算的問題。按照有關定額和規定,制定并印發理賠定額標準,明確賠付標準,保障理賠工作順暢。考慮目前堤防工程風險管理手段主要為除險加固、日常管理、應急搶險以及預警、撤退[3],為充分發揮堤防保險風險管控功能,創新堤防工程管理方式,建議設立防災防損基金,并制定防災防損基金管理辦法,規定防災防損基金的提取條件和比例、使用范圍和管理等內容。為形成考核競爭機制,制定保險經紀人和保險公司履約考核辦法。

3 結語

堤防工程是防洪工程體系的重要組成部分,是防御洪水的重要屏障。開展堤防保險可以提高堤防風險管理水平,將不固定的災害分散支出轉化為可預算安排的固定保險費支出,有效破解堤防工程災后修復中的補丁式被動應對、資金缺乏、修復資金撥付周期長、日常維管水平不夠等難點,促進堤防設施災后盡快修復和恢復正常運行,保障堤防正常發揮效益。