“以人民為中心”的城市公交服務供給模式研究

作者簡介：黎劍鋒（1989-），男，湖南衡陽人，管理學碩士，長沙市城市公共交通事務中心科員，中級經濟師，研究方向：公共政策、人力資源管理與城市公共交通管理。

摘 要：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持人民立場，把“以人民為中心”理念貫穿到經濟社會發(fā)展的方方面面。作為公共物品的城市公交服務必須“以人民為中心”，堅持公益導向，以供給側結構性改革為手段，暢通公眾參與渠道，加強服務監(jiān)管，以滿足公眾日益增長的對美好公交出行的需求。

關鍵詞：以人民為中心;城市公交服務;供給模式;公益導向

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.007

“以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特征。堅持以人民為中心就是要始終把滿足人民需求，增進人民福祉作為經濟社會發(fā)展出發(fā)點和落腳點。城市公交是為在城市范圍內為社會公眾提供基本出行服務的活動。城市公交服務供給需要“以人民為中心”，筆者從四個維度來分析如何建設“以人民為中心”的城市公交服務供給模式。

1 堅持公益導向，回歸公交服務的公共物品屬性

根據消費的競爭性和排他性可以將產品或服務區(qū)分為公共物品和私人物品，兩者是微觀經濟學中研究的重要范疇，由此產生政府或者市場兩種不同的供給機制。公共物品的根本屬性是公共性，它的消費具有非競爭性和非排他性。對于私人物品，經濟主體可以按照自身利益最大化原則和實際需求作出生產和消費的決策和選擇。但是，對于那些不具有排他性和競爭性的公共物品， 市場機制不能導致該物品的供給和需求達到有效率的水平。公共物品的根本屬性決定它主要由政府而不是企業(yè)或者個人提供，以確保有充足的公共物品讓公眾消費。城市公共汽電車客運是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性。因而城市公交服務是一種公共物品，不能單純由市場有效提供。

作為公共物品的城市公交服務資金投入大，利潤率低、成本回收期長，加上其他城市公共交通的發(fā)展如地鐵、網約車、共享單車等，擠占了資本的利潤空間，一旦出現利潤下降甚至無利可圖時，單純由市場供給將會出現市場失靈。市場機制下企業(yè)或個人會根據資本投入產出比、回收期長短等因素來決定城市公交服務的供給數量和質量。當投入無法獲得足夠的產出時，城市公交服務供給者會選擇減少發(fā)班趟次、縮短運營時間、改變運營走向和降低服務品質等方式來節(jié)約成本。這會導致公眾的出行需求得不到充分滿足。為了實現“以人民為中心”的政策價值目標，解決城市公交服務有效供給不足的問題，就需要發(fā)揮政府在服務供給中的主體責任，以公益為導向，運用公共財政支出，通過政府直接提供、公私合營或者政府購買私營提供的服務等方式讓城市公交服務回歸公共物品屬性。

2 以供給側結構性改革為手段，滿足人民需求

黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。要解決這一基本矛盾就需要進行供給側結構性改革，通過優(yōu)化供給來滿足公眾需求。“供給側結構性改革”包含“優(yōu)化結構”和“增加供給”兩個方面，為解決新時代“不平衡”“不充分”的問題提供了良好藥方。

隨著生活水平的提高，公眾已不再滿足于有公交車坐，不希望等候時間過長，希望有舒適的乘車環(huán)境，便捷的換乘，良好的乘車體驗。而現實中的城市公交服務會因為公交線網布局不合理、等候時間長、運營時間短、駕駛員服務態(tài)度差等因素滿足不了公眾的乘車需求，導致投訴時有發(fā)生，甚至不愿意乘坐城市公交，而選擇其他出行方式。同樣，城市公交服務供給者會考慮投入產出比來決定如何運營。公眾乘車需求的減少必然導致收入的降低，城市公交服務供給者會減少運營車輛，降低發(fā)班趟次來降低運營成本，造成城市公交服務的供給和需求達不到均衡點。一方面會出現公交車輛閑置的情況，另一方面公眾的出行需求卻得不到有效滿足。這就迫切需要城市公交服務的供給側結構性改革，提高城市公交服務供給的效率和質量。“以人民為中心”的供給側結構性改革，要從公眾出行的需求而不是經濟利益最大化的“經濟人”理性出發(fā)，對公交線網進行頂層設計，合理布局公交線路和站點，確定合適的運營時間，提高駕駛員服務素質，運用數字化手段及時向公眾發(fā)布信息以及提供定制公交服務等方式達到城市公交服務供給與需求的均衡點，滿足公眾多樣化的出行需求。

3 暢通公眾參與渠道，回應公眾公交出行訴求

中國特色社會主義進入新時代迫切要求轉變政府職能，提升治理體系和治理能力的現代化水平。從管制型政府向服務型政府的轉變決定政府在制定公共政策時必須堅持“以人民為中心”的價值導向。“公共管理者必須改變他們以往從事工作的思維方式，如果他們還沒有這樣做的話。他們必須改變自身對公共管理概念和理論的認識，充分理解公共參與在管理過程中的重要性”。這就需要暢通公眾參與的渠道，加強政府與公眾的合作關系，讓公眾加入公共政策的制定過程，以此獲取理解和支持，來減少政策執(zhí)行中遇到的阻力。

“以人民為中心”的公眾參與要求城市公交服務主管部門在制定公交線路新增、公交線網優(yōu)化、公交站點設置等方案前通過市民熱線、信箱、街道或社區(qū)報告和官方網站等多渠道收集公眾的出行需求;在方案實施前通過政府官方網站、新聞媒體等多種方式公示來征求公眾的意見，進一步完善方案;在方案實施后了解公眾公交出行滿意度，為下一步優(yōu)化公交線網提供參考。通過暢通公眾參與的渠道，讓公眾充分參與城市公交服務政策制定的全流程，有效回應公眾公交出行訴求，提升政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的科學化水平和公交財政補貼資金的績效評價水平。

4 加強公交服務監(jiān)管，提升公交出行滿意度

在一定程度上，公共物品的供給可以在政府和市場兩種機制間進行替代選擇。當市場機制不能有效供給公共物品即出現市場失靈時，就需要政府的介入，承擔主要供給者的責任，來彌補市場機制供給不足的缺口。但是，公共物品供給實際上是一個公共選擇過程，由于政府“理性經濟人”的緣故，必然出現公共物品領域的雙邊壟斷、信息不對稱和預算最大化問題，從而導致公共選擇過程中的政府失敗。因為公共財政收入的主要來源是稅收，在供給公共物品或公共服務時一般不會考慮投入產出比，更沒有激勵機制去主動降低成本或者創(chuàng)新供給模式，最終導致公共物品供給低效率。

“以人民為中心”的城市公交服務供給模式，就需要加大對公交服務質量的監(jiān)管，來確保供給的效率和質量，提升出行滿意度，避免政府失靈的情況發(fā)生。一是運用成本規(guī)制的方式，合理確定城市公交服務的運營成本。公用事業(yè)定價最常見的方法是成本加成管制法（cost-plus regulation）：精算過公司的生產成本后，允許一個較低的獲利水平（通常以一般企業(yè)在競爭市場可賺到的報酬為依據），且鎖定價格以便能獲取該水平的利潤。城市公交服務主管部門可以通過科學測算公交運營成本，并確定較低的利潤水平，為制定公交行業(yè)各項補貼政策提供重要依據，解決政府公共財政開支監(jiān)管不足導致資源配置效率低下，進而引發(fā)政府失靈的問題。二是加大激勵力度，運用公交服務質量考核來監(jiān)管城市公交服務供給者的運營行為，重點考核運營服務、安全生產、社會評價和數字化考核（含日均班次達標率、首末班準點率、實際營運車輛率等）指標，得分高低來決定服務補貼的金額。三是采用外包的方式，通過公開招標第三方測評公司對城市公交運營服務進行滿意度調查，每季度進行一次測評，年底綜合平均得分，與上一年度的情況進行比較，得分提升或降低的結果作為下一年度制定服務補貼政策和簽訂下一輪特許經營協(xié)議的重要參考。

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