PPP模式下財務測算研究

李琳琳 （高級會計師）

（山東省地質礦產勘查開發局第六地質大隊 山東威海 264209）

一、引言

近年來，我國不斷擴大公共基礎設施的建設范圍，由于我國經濟增長速度放緩，政府財政收入已難以滿足社會公共基礎設施建設資金的需求。政府致力于尋找完善公共服務的新對策，PPP模式的出現很好地緩解了這一局面。所謂PPP模式，即政府和社會資本合作模式，以增強公共產品和服務供給能力、提升供給效率為目的，政府通過特許經營、購買服務、股權合作等多種方式，與社會資本在公共基礎設施領域建立利益共享、風險分擔及長期合作的關系。該模式緩解了政府的財政壓力，在公共基礎設施建設中起著不可忽視的作用。

財務測算作為PPP項目中的重要環節，是PPP項目方案實施的必備內容，更是設計PPP項目交易結構的重要決策工具，已成為各方關注的焦點。財務測算在以為政府和社會資本方提供“慧眼”為目的的基礎之上將相關指標進行量化，以便雙方迅速找到核心利益訴求點，同時還能夠幫助咨詢團隊深入理解各個指標要素，從而提升團隊的溝通效率和效果，進而為促進PPP項目進程的落地打下堅實的基礎。通過財務測算不僅可以使政府方、社會資本方、咨詢團隊全面了解項目，而且還能夠實現多元化合作，拓寬公共基礎設施服務建設的資金渠道。基于此，本文以財務測算在PPP模式下的價值分析為切入點，以某市的軌道交通PPP項目為例，將內含報酬率、建設期利息、可行性缺口補貼、票務收入、人工成本、所涉主要稅種等多個項目涵蓋在內，深入分析財務測算在該項目中的實施，希望能夠對其他采用PPP模式的項目進行財務測算提供一定的參考。

二、PPP模式下財務測算的價值分析

隨著國家不斷深化金融體制改革，促進產業結構進一步調整，公共基礎設施的建設發生了巨大的變化，由傳統融資效率低、渠道單一以及缺乏資金的政府模式轉變為政府與社會資本合作的PPP模式，并且該模式已成為社會公共服務項目的主要模式，不僅緩解了政府的財政壓力，而且提升了公共基礎設施建設的融資運營效率，對拓展融資、提高服務質量具有重要意義。然而PPP項目本身就具有投資金額大、周期長、技術復雜等特點，再加上尚未對多種指標進行量化，PPP項目參與方很難清晰知曉自身的財務收支及利益底線，導致合作存在失敗的風險，進而影響了PPP項目的進程。在這種情況下，財務測算顯得尤為重要，不僅可以將各種指標以數據或報表的形式呈現給PPP項目參與方，而且能夠令參與方迅速取得利益關鍵平衡點及核心要素，同時對數據進行科學分析，從而為政府和社會資本的合作奠定堅實的基礎。財務測算在PPP項目中的價值具體體現在以下幾方面。

（一）為政府部門的工作提供準確的財務數據支持

隨著社會的發展、人民生活水平逐漸提高，人們對社會公共服務項目的要求越來越高，政府面臨的管理和財政壓力日漸增加，如何在眾多項目之中選出最好的方案成為政府審核管理PPP項目的首要工作任務，需要對PPP項目的相關信息數據進行綜合分析，對備選PPP項目的可行性、經濟性以及社會公共價值等進行充分討論和研究，同時還要挑選最佳的PPP項目合作伙伴，上述工作的開展離不開科學、嚴格且規范的項目財務測算。政府通過財務測算，不但可以了解自身的承受能力，而且可以掌握PPP項目的經濟性與可行性，甚至對即將要進行的PPP項目的相關財務指標有一定了解，有利于政府在審核PPP項目時對其進行全方位了解。不僅如此，政府可以根據財務測算的結果對PPP項目的相關指標進行設定，在保證政府目標得以實現的基礎上能夠被社會資本方接受，同時，幫助政府鑒別社會資本方投標訴求的合理性，從中選擇出最佳的合作伙伴。

（二）為社會資本方投資提供科學的財務數據

與政府的非營利性不同的是，社會資本方參與PPP項目的目的之一是通過投資拉動主業，擴大自身業務規模，并從中獲取相應的收入。也就是說，如果政府在招標之前所制定的PPP項目各項指標無法達到理想水平線，那么社會資本方便不會參與其中，社會資本方對PPP項目在財務信息上更加注重全面性。通過財務測算，一是對將要進行合作的項目的期限、投入、成本、風險、收入、現金流量、支出等多項內容進行深入了解，二是為社會資本方在投資之前的風險衡量、收益計算、投入產出等多項內容的合理性提供科學的財務數據，三是可以明確項目相關指標，以便社會資本方結合自身實際情況與戰略目的選擇最佳的PPP項目，從而避免盲目跟風給自身帶來的損失。

（三）為咨詢團隊進一步推進項目合作提供強有力的支持

PPP項目的順利推進，離不開雙方交易結構設計得合理與否，而交易結構是合作雙方以合同條款的形式所確定、協調、實現交易雙方最終利益關系的一系列安排。因此，PPP項目的交易結構包含項目建設成本、投資融資結構、利益分享、項目收支、項目期限、風險承擔等多項內容，對交易結構的設計就是事先確定好各類條款，由于所涉及的內容較多且繁雜，往往很難一次性就達到理想的效果，再加上交易結構的設計本身就是一項專業性較強的任務，要保證合理性與科學性需要精通各種金融知識的專業咨詢團隊通過不斷測試與完善，才能達到合作雙方各自的目標。因此，財務測算不僅能夠幫助咨詢團隊透徹理解PPP項目的指標含義及算法，還能夠幫助咨詢團隊完善交易結構設計，從而全面掌握項目資料，提升團隊與政府方、社會資本方的溝通效率，在雙方自愿的基礎上，通過一次次財務測算的結果對交易結構進行設計與調整，促使政府方與社會資本方盡快簽訂相關合同，促進項目盡快落地實施。

總之，PPP項目的財務測算工作不僅僅是政企合作的奠基石，也是二者在前期應當充分落實到位的工作，政府及社會資本方應將PPP項目財務測算視為工作中的重要內容，充分做好項目前期工作，為下一步的政企合作夯實基礎。

三、PPP模式下財務測算的實施案例分析

一個PPP項目的落地實施，離不開政府方與社會資本方以及項目咨詢團隊的合作，倘若其中任何一方對項目的收入支出、項目期限、內含報酬率、所要承擔的風險等多個指標未進行詳細了解及評價，不僅政府方無法就財務承受能力制定項目合作指標，咨詢團隊也無法充分發揮其作用，同時社會資本方也不能依據過于簡單的指標而盲目地對PPP項目進行投資。本文以財務測算在某軌道交通PPP項目中的實施為例進行分析，以期給政企雙方在軌道交通PPP項目上的合作提供一定的參考。

（一）案例基本情況

某城市擬對軌道交通PPP項目進行運作，投資建設總額約為300億元，由政府指定機構與中標人簽訂合作期限為30年的合同，并且PPP項目由雙方出資成立的企業進行建設與運營。此外，將軌道交通PPP項目歸于可行性缺口補貼之中，該部分資金將被政府分成兩部分：一是采用內含報酬率指標對回收包括本金、資本金、收益在內的收益補貼進行衡量，并且直接由政府向社會資本方進行支付；二是以項目企業累計現金凈流量結余6 000萬元/年為上限來彌補該企業運營成本的缺口，并且由政府向項目企業進行直接支付。值得注意的是，上述補貼均需要由市財政局在績效考核的基礎上分別支付。本文對該項目的財務測算基本框架內容進行整理，如圖1所示。

圖1 財務測算的基本框架

在圖1中，將衡量每年財政是否滿足支付要求的該市政府相關指標匯總到《政府補貼測算表》中；社會資本方將《項目總投資測算表》作為投資決策的依據；判斷除經營成果測算外多項測算勾稽關系正確與否的依據是《現金流量測算表》。

（二）財務測算的重點內容

軌道交通項目的財務測算內容不僅涵蓋建設、運營在內的多個環節，而且還包括成本、費用等多方面。本文結合圖1框架，從中挑選出包括內含報酬率、建設期利息、票務收入、人工成本、現金流量表、可行性缺口補貼以及增值稅、城鎮土地使用稅、車輛購置稅、房產稅在內多個項目的測算，共同組成財務測算的重點內容，希望通過對軌道交通PPP項目的財務測算，能給政企合作提供一定的參考。

1.內含報酬率及建設期融資利息的測算。對于企業而言，是否對一個PPP項目進行投資，首先要看IRR及建設期利息，這關系到企業的收入與支出，更關系到企業的利益，通過這兩個指標，不僅能夠對PPP項目的總投資額、期限、凈現值等多個項目進行全面了解，同時還能夠幫助企業決策是否對PPP項目進行投資提供具有科學價值的參考數據。

（1）內含報酬率的具體運用。能夠令未來的現金流入現值等于未來現金流出現值的貼現率便是內含報酬率，是用以衡量資金價值增值能力的指標，換句話說，就是使投資方案的凈現值為零的貼現率，其與融資利率的差額體現了投資方是盈利還是虧本。通常情況下，在同一項目中，內含報酬率≥內含成本，則表示該項目具備可行性，反之則表示該項目不具備可行性。值得注意的是，同一個項目中的內含報酬率越高，則方案越優。

以某市軌道交通PPP項目為例，可以做如下假設：①建設期3年（即2018—2020年，且2020年全部建設完畢并投入運營），運營期27年（2020—2047年）；②該項目的所有資金均來自于銀行貸款，利率為4.9%；③從2020年開始支付利息，在剩余運營年限內需要每年平均償還本金所剩余額；④每年的投資及回報數據全部匯總到表1之中。上述假設僅以內含報酬率作為雙方判斷該項目可行性的指標，暫不考慮其他指標給投資決策帶來的影響。

表1 軌道交通PPP項目投資內含報酬率計算表 單位：億元

根據表1數據，運用Excel對內含報酬率進行計算，發現該項目的內含報酬率為5%，且高于資金成本，表明該項目具有可行性。值得注意的是，本次測算中的資金成本未將償還本金對實際成本的影響以及時間價值考慮在內，還需要咨詢團隊根據實際可比資金成本率進行多次測算，以達到最優效果。

（2）建設期融資利息的測算。工程項目在建設期間內發生并計入固定資產的利息，主要包括支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費用即建設期利息，這也是建設投資成本的重要組成部分。由于建設期利息的資金來源不同（即支付的方式不同），使得其在計算上存在不同，主要體現在下述三種不同的支付類型上：一是建設期利息由政府方直接予以支付，那么可以按照PPP項目合同中的條款進行償還；二是資本金支付，且該利息全部由自由資金償還，政府方和社會資本方可以按照各自的出資比例進行償還；三是混合支付，在計算時稍微復雜一些。

以某市軌道交通PPP項目為例，如采用前兩種方式支付建設期利息，即由資本金或者政府方直接支付，那么在計算建設期利息時，可假設投資本金比例為建設投資的30%，項目貸款金額=建設投資×70%，而后按照與相關銀行協商的還款方式、期限、利率等計算即可得到。若該項目在建設期年初就將銀行貸款5億元（利率為4.9%）全部投入，那么可根據簡化公式1對建設期利息進行計算：

上述公式中，X表示建設期利息總額；t表示銀行借款利率；a表示項目投資總額（不包含建設期利息）。假設項目建設期為3年，投資總額為270億元，那么該項目的建設期利息X=70%×（270+X）×3×4.9%=39.4（億元）。

如該項目采用混合支付方式，則需要做如下假設：①建設貸款與運營貸款分開計算，且向銀行貸款500 000萬元；②根據工程進度，第一年投入貸款的30%，第二年投入30%，第三年投入40%，貸款利率為4.9%，貸款期限為10年。以上假設的銀行貸款在支用前均不產生任何利息，根據公式：建設期利息=∑［（上一年年末借款本息累計+當年借款額/2）×年利率］，可進行如下計算：

第一年建設期利息=（0+500 000×30%/2）×4.9%=3 675（萬元）

第二年建設期利息=（150 000+3 675+150 000/2）×4.9%=11 205.08（萬元）

第三年建設期利息=（150 000+11 205.08+200 000/2）×4.9%=12 799.05（萬元）

建設期總利息=3 675+11 205.08+12 799.05=27 679.13（萬元）

本文的計算方式均在理想狀態下進行，若要得到更加準確的數據，還需要考慮在支用貸款時所產生的利息。此外，還可以根據項目需要，在計算建設期利息時按照月份進行計算，所獲取的數據可以給社會資本方提供更加可靠的財務支持。

2.票務收入、人工成本、現金流量表的測算。在軌道交通PPP項目運營期間，票務收入是支撐該項目運營的核心保障之一，人工成本是該項目主要的現金支付，而現金流量表則用來判斷其他表格中指標之間的勾稽關系是否正確。基于此，本文對該項目的票務收入和人工成本進行測算。

（1）票務收入。由于軌道交通行業現行的增值稅稅率為9%，可根據公式2對每年的票務收入進行測算。

其中，P表示預測每日每人1千米的運價率，單位是元/km·人；F表示每日客流量預測值，單位是萬人次/日；D表示對平均運距的預測，單位是km；T表示每年不含稅的票務收入，單位是元。

根據上述公式，計算該項目運營期的票務收入，可做如下假設：①該項目建設期為3年，運營期為27年；②運價率為每日每人每公里0.272元，每日客運量為30—40萬人次；③平均運距為8.5—10.5km。以上假設僅以票務收入對該項目進行計算，暫不考慮其他因素給運營期帶來的影響，則該項目在運營期間的票務收入見表2。

表2 軌道交通PPP項目票務收入計算表

公式2中，前三者的值可在項目招標文件中由政府直接給定。盡管票務測算在一定程度上可以為政府方抑或是社會資本方提供運營期的參考，但該項指標受到諸多因素的影響，例如經濟發展重心轉移、政府對未來區域的規劃調整、交通設施的不斷完善等，都會令測算值與實際客流量存在較大差距，因而，需要咨詢團隊特別關注雙方的風險分擔機制。

（2）人工成本。在測算該指標時，需要考慮以下幾方面內容：一是考慮人工成本的范圍，包括相關人員的薪酬、勞務派遣、福利及補貼等，還要了解項目所在地區的勞動保護性政策，避免發生勞動糾紛風險。二是當政府方要求社會資本方對人工成本的單價進行報價時，社會資本方需要按照項目運營的架構組織將人員呈現“金字塔”型排列，還需要著重考慮塔基和塔尖平均之后要接近人工成本單價，防止出現數據極端化。三是需要考慮運營人工數量，根據相關規定，項目企業需要確定車務人員的崗位、編制、運輸工具、班制等。四是由于軌道交通的性質，在人員隊伍配置上要求具備一定的穩定性，所以，在測算人工成本時還需要將人工成本增長系數考慮在內。假設以3年為一個周期，人工成本增長調整系數可按照下列公式計算：

公式4中的增長率及CPI數據可從當地政府發布的相關文件中獲取，同時，在了解項目所在地用工情況的基礎上，還需要參考行業平均薪資水平，從而確定符合實際且能夠起到一定調節作用的人工成本增長調整系數。

3.確定運營缺口補貼金額。政府補貼是PPP項目各參與方關注的焦點。可行性政府補貼是指在無法滿足項目企業進行成本收回及取得合理回報的基礎上，政府采取一定的措施進行經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。該項目的可行性缺口補貼是指在項目企業以謹慎積極的態度開展相關經營活動的基礎上，政府方以項目企業累計盈余至少6 000萬元/年為上限，由政府向項目企業直接支付，來確保項目企業持續的財務支付能力。對于政府方而言，需要考慮的是如何在以現金流量為導向的機制下確保項目企業現金結余6 000萬元時，政府所支付的補貼金額達到最小值，要實現這一目的，需要對以下兩種情況進行測算：

（1）當增值稅=0，稅金及附加=0時，可通過公式5對某年的運營補貼（含稅）進行預判與試算：

（2）當增值稅＞0，稅金及附加＞0時，可通過公式6對某年的運營補貼（不含稅）進行預判與試算：

上述公式均建立在理想狀態之下，對于運營缺口補貼金額的測算，還需要將客流量、非票務收入等因素考慮在內，并結合PPP項目的實際情況。通過可行性缺口補貼，使得政府與社會資本雙方的利益達到了較為平衡且穩定的狀態，既保障了社會資本方的預期收益，同時也提升了軌道交通的管理效率和服務質量。

4.所涉及主要稅種的測算。PPP項目在實際運行過程當中不可避免地涉及到稅收問題，除企業所得稅與PPP項目運行特點涉及面不多以外，車輛購置稅、城鎮土地使用稅、房產稅、契稅、增值稅等多個稅種都與PPP項目密切相關，詳情如下:

（1）車輛購置稅。2019年7月《中華人民共和國車輛購置稅法》正式生效，按照規定，有軌電車將納入征稅范圍，大體來講，車船制造商為車船配置的相關合格證書將作為相關單位的納稅依據，有軌電車將按照10%的稅率繳稅，對于企業而言這是一份不菲的支出。

（2）城鎮土地使用稅。根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》中“由財政部另行規定免稅的能源、交通、水利設施用地和其他用地”的內容，PPP項目企業在使用城鎮土地時可申報進行減免稅，其中城市軌道交通相關企業可根據相關土地使用優惠政策進行免稅申請或處理。

（3）房產稅。對于軌道交通行業而言，目前國內尚未有這方面的詳細政策出臺，因此需要引起PPP項目參與方的重視。關于軌道交通PPP項目可能有關減免稅的內容是《中華人民共和國房產稅暫行條例》當中的“經財政部門批準免稅的房產”以及“困難性減免事項”，且房產稅屬于地方稅，軌道交通企業應向項目當地有關部門了解詳情。

（4）增值稅。交通運輸業在增值稅的總稅收中占有很大比例。軌道交通行業的項目較為龐大且復雜，每個項目都需要以年為單位來建設，在缺少銷項稅的項目建設期會占用企業很大一部分可用資金。海關總署、稅務總局、財政部在2019年4月印發了《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，其中明確指出，對于擁有良好信用的企業并且符合要求的可向有關單位提交申請，經稅務機關審批，情況符實可退還留抵稅。

四、結論

通過對財務測算在某市軌道交通PPP項目中的實施進行分析，本文得出以下結論：第一，對于政府方而言，軌道交通建設采用PPP模式在一定程度上緩解了政府資金集中支出的壓力，提升了公共產品的服務質量與效率，可促使政府更好地履行職能，而財務測算則是為政府在PPP項目中尋找最佳合作方，可以使政府減少不必要的、多余的支出，達到“花錢少、辦事多；花小錢、辦大事”的效果，并對PPP項目的未來發展做到“心中有數”。第二，對于社會資本方而言，與政府合作PPP項目，不僅提升了企業自身形象，而且對自身的營銷管理模式進行了創新，增加了社會資本方在市場上的份額。通過財務測算在PPP項目中的應用，一方面可以全面掌握項目的財務情況，另一方面可以實現企業的社會價值。第三，通過多次財務測算，優化了資源配置，不僅能夠進一步促進政企雙方合作，而且推進了項目的進程，同時提升了社會公眾的福利。