環境保護稅存在的問題與對策研究

曹鑫爽 張春元（副教授） （天津農學院 天津 300384）

一、引言

2018年1月1日《中華人民共和國環境保護稅法》開始實施，這為生態環境保護確立了一項新的稅種，為加強我國環境保護提供了法律依據和標準，具有重要的意義。稅收是促進生態環境保護和資源節約利用的有效手段，環境保護稅的開征不僅能夠實現資源的有效配置，而且能提高我國企業的環保意識，積極履行環保責任，約束非環保行為，保護生態平衡；同時，對完善環境保護稅征收管理制度、優化財政收入結構、強化預算限制也具有重要意義。研究環境保護稅，能夠促進環境會計制度的完善和實施，增強會計核算的準確性，以更好地提供稅收、會計等信息，具有重要的理論和現實意義。

二、環境保護稅的理論基礎

（一）負外部性理論。外部性即行為主體對他人的影響，環境的負外部性，也可稱為外部成本，即給不包括在交易內的第三方帶來的成本，該理論是環境保護稅的理論基礎。生產活動和消費過程影響了其他人或企業，為了不形成生產負外部性與消費負外部性，就要避免企業追求利益最大而破壞環境。個體最優可能導致社會非最優，這些負外部性需要政府以行政手段介入，比如統一資源的用途和使用方式等。

（二）公共產品理論。所謂公共產品論，是指環境是公共物品，比如水、空氣、土地、森林。經濟活動會對自然資源造成嚴重影響，資源開發一旦失控，就會影響到人類的基本生活，同時會不可避免地出現部分群體不付成本免費享受他人創造的成果，即“搭便車”行為，影響經濟公平，這需要政府出面加以調控、引導。政府不僅引導公眾繳稅，還會對有環保貢獻的組織或個體給予獎勵。

（三）雙重紅利理論。雙重紅利是在研究碳稅改革時首次提出的，雙重紅利是否存在取決于收入循環效應和稅收交互效應疊加后的結果，表現為控制環境污染和提高經濟效率。實施環境保護稅，達到環境保護的目的，就可以實現第一重紅利，通常稱為綠色紅利；而加快經濟轉型，能提高經濟發展水平、增加就業、維護社會穩定，從而實現第二重紅利，通常稱為藍色紅利。綠色紅利的存在已被廣泛認可，但藍色紅利能否實現需要一系列配套措施并看結果如何。

（四）可持續發展理論。生態資源的利用一定得考慮成本，可持續發展的核心是發展。發展應是一種長久的、穩定的發展，不能只顧眼前利益卻忽視長遠利益，要做到自然之間、人與自然、人與人的和諧統一。政府代表了人們的利益，通過使用征收的稅款對污染進行治理，協調經濟、資源、環境三者間的關系，保證現有資源最大限度地供人們長久使用。

三、環境保護稅的課稅對象及影響

（一）環境保護稅的課稅對象。自環境保護稅開征以來，已經形成有效的約束，正向激勵機制影響甚大，部門間協調逐漸一致、稅收征管漸漸規范。多排放多付稅、少排放少付稅會實現污染物排放量的降低。鼓勵清潔生產、集體處理、循環使用，促使環境外部成本內生化。稅法規定，排放低于設定標準的30%，環境保護稅將減按75%課稅；排放低于設定標準的50%，環境保護稅將減按50%課稅。對農業生產（非規模化養殖）排放的、機動車等流動污染源排放的、依法設立的城鄉污水（生活垃圾）集中處理場所的未超標排放、符合標準的對固體廢物的綜合利用暫免征收環境保護稅。以上條款，激勵了企業技術改進與升級，以實現產業綠色轉型，從而有益于新時代特色社會主義建設。征收環境保護稅的對象有：（1）大氣污染。調查顯示，大氣污染物類型很多，目前征稅占比89.8%。應課稅大氣污染物的應課稅金額為污染當量數乘以適用稅項的具體金額。排放量按照污染物自動監測數據進行確定，監測設備必須符合要求。如果沒有安裝測試設備的，按照檢測機構出具的符合國家有關規定和監測范圍的數據進行確定。大氣污染物每單位征收稅額為1.2元至12元。（2）水污染。水污染物征稅占比7.2%，應課稅水污染物的應課稅金額為污染當量數乘以具體的應課稅金額。每個排污口的應納稅水污染物按第一類水污染物與其他水污染物區分。污染當量等于水的排放量污染物除以相應污染物的污染當量值，水污染物每單位征收稅額為1.4元至14元。（3）固體廢物和噪聲。固體廢物和噪聲征稅占比3%。應課稅固體廢物的應課稅金額是固體廢物排放量乘以適用稅項的具體數額，固體廢物的稅額為每噸5元至1 000元。噪聲應納稅額等于超過國家分貝規定標準的數乘以稅額，噪聲的稅額為每月350元至11 200元。在計算方法上，不同工作地點的單位必須分開計算，然后把計算數值相加。當然，關于污染物的計量，即環境會計，還需要加大研究力度。盧春梅（2020）認為國家需要指引專業部門和專家從環境會計的相關概念界定、核算內容、信息報告、會計科目、監督程序這些方面研究環境會計理論和實踐，加大資金的投入，完善環境會計的制度，推動環境會計的發展。

（二）開征環境保護稅的影響。王鑫、張譯丹（2020）研究表明，雖然企業無法獲得預期利潤，但是技術創新的舉措可以發揮正向激勵作用，從而實現企業績效水平的提高。開征環境保護稅也會促進產業調整，促進企業良性發展。排污費改環境保護稅后，限制了亂收費和協商收費的現象，構建了綠色財稅體制、消費體系，政府增加的收入再運用到環保事業，實現經濟與生態的可持續發展。也有觀點認為，開征環境保護稅會直接加大企業負擔，給企業帶來的可能是成本增長、效益下降甚至是破產。

四、環境保護稅存在的問題

（一）應稅污染物范圍較小。目前的環境保護稅要素繁多，但缺乏細目，覆蓋面不夠廣，“隱性污染”和“生活污染”的征收不足，導致經濟誘導功能較為有限。隱性污染具有污染大、不易被發現的特點。揮發性有機物對自然系統具有不可忽視的影響，同時也威脅著人類健康，尤其是VOCs，能夠引起臭氧污染，影響著PM2.5；重金屬超標嚴重影響土壤和植被；二氧化碳排放過量會造成“溫室效應”，這些都不在征稅范圍內。我國人口眾多，垃圾回收和正確處置意識較差，所以生活污染中的污水和生活垃圾有必要加以征稅。同樣建筑業的噪音干擾著人們的工作和休息，監測難度比較大，但后期應該慢慢納入環境保護稅的征稅范圍。另外，在征收對象方面，環境保護稅納稅人一般指的是直接排出污染物的化工企業，居民是否納入征稅范圍需要研究。

（二）環境保護稅稅率水平不高而且缺乏引導和源頭管理。與原排污費相比，環境保護稅稅率僅僅調整了部分地方適用稅額、超標加征、水和大氣污染物稅額上限。與發達國家相比，我國稅率相對較低，相應稅收收入較低，只能彌補污染治理成本的 8%。對于企業來說，環境保護稅繳納的污染費用低于治理成本。有的項目治理成本是繳納費用的四倍，那么企業就不會主動降低污染物排放量。而且不同企業使用無差別化的稅額，差別稅率沒有得到廣泛應用，這樣會導致調控力度不足的問題。另外環境保護稅是事后治理，而不是事前控制。沒有從源頭管理使企業形成環保自覺、積極納稅意識。企業普遍是受利益驅使，一邊排放污染物、一邊繳納環境保護稅。

（三）稅收優惠政策需要完善。與部分發達國家相比，我國征稅手段還不夠豐富，優惠政策尚未遵循協調統一理念（林鑫，2019）。比如英國已建立了比較完善的環境保護稅制度，還建立了全世界范圍內首個新稅種——氣候變化稅。我國排放量按照污染物自動監測數據進行確定，監測設備必須符合要求，而企業自行采購排污監測設備會顯著增加成本，給運營帶來較大的資金壓力。如果要求提供每季度的所有監測數據，這些企業將面臨增加污染源監測成本的壓力。調查結果顯示，一部分企業委托第三方監測的成本通常也遠遠大于支付的稅額。為了減輕企業的成本負擔，政府的稅收優惠政策就起到舉足輕重的作用。但是目前環境保護稅的優惠政策明顯不夠，缺乏激勵性，未來需要更完善的環境保護稅優惠政策。

（四）環境保護稅征管問題。第一，由于缺乏監測和具備環境會計技能的人員，環境保護稅會計核算的確認、計量、賬務處理和信息報告這四個方面掌握不夠，經常出現沒有遵循稅法規定準確地確認、計算和整合、分配等。第二，環保與稅務部門職責不明確，缺乏協作，還沒有形成可操作的分工協作指引。比如環保部門發現排放信息不實的情況時，不知道如何與稅收部門進行銜接。另外環保部門沒有了以前排污費的資金進入，就會打擊工作的積極性。第三，尚未建立系統的數據整理，共享數據不全。環境保護稅的會計核算應該遵循“誰污染誰承擔費用”的原則，但是信息不對稱會導致稅收征管效率低下，企業可能使用不當手段逃避或減少繳納稅款。各行業污染物的差異較大，稅務人員對環保業務知識學習不足，這樣就會出現銜接不暢、操作不便。

五、對環境保護稅問題的建議

（一）擴大“應稅污染物”范圍。隱性污染要從生產者入手，征收隱性環境保護稅。根據要求，適時把VOCs納入征收范圍。其他涉及揮發性有機物也應要納入征收范圍，按照治理緊迫度和難度擴大征收范圍。雖然目前開征碳稅還存在著一些爭議，即實行碳市場工具還是碳稅來控制排放還有待研究。但是調查結果顯示，碳稅更能加強碳排放管制，可見碳稅非常必要，建議先進行政策試點，在實踐中逐漸調整和完善。對生活污染征稅可以培養公眾垃圾回收、分類的意識。

（二）逐步提高環境保護稅的稅率水平，培養公眾環保意識。提高稅率，會促進企業減少污染物排放、提高技術水平，從而助力供給側結構性改革。但在開征的初始階段，要采取循序漸進的方式適當提高稅率，可以根據治理成本、損失成本等來衡量。企業在主動選擇治理污染時，政府可以給予政策上的鼓勵、支持。我們還應該減少無差別化稅額的使用，根據不同情況制定差額稅率；根據地區調整稅額標準，即應該根據污染物的類型和區域環境質量的變化，逐步提高稅率的水平，尤其是要提高石油、天然氣、煤炭的稅率，可以使用動態稅制，價格上升時提高稅率?？偠灾畱鹉暾{整稅率，使最終實際減排量等于預期減排量，從而實現社會成本最低和優化環境資源的目標。

加強源頭管理，積極進行設備變革、技術升級。一方面要加大綠色環境的宣傳，使公眾樹立節能減排的意識，積極參與到環境保護的活動中。深化環境保護稅的效應，促進資源利用方式的改變，從而顯著提高資源的整體效率。另一方面要推進環境信息公開，建立統一的信息處理平臺。保證公眾的知情權和監督權，促進公眾共同參與，營造積極健康的社會氛圍，奉行“綠水青山就是金山銀山”理念。

（三）調整部分優惠政策。稅款是根據污染物排放而征收，也要將征收的稅款用于環境保護，即“取之彼、用于彼”，而不是“取之此、用于彼”。建議加大優惠力度，比如，環保投資可抵扣企業所得稅等；環保設備購置應給予減、免、退；提高環保技術給予財政補貼，或采用擴大投資抵免、加速折舊進行適當的調整。獎勵單位能源排放量低的公司、懲罰單位能源排放量高的公司，從而為減少污染物排放提供激勵。采用設置環境保護稅免稅期限、暫緩征收、推廣減稅和合同環境服務模式等方式，激發企業節能減排的動力。另外稅收優惠與監管密切相關，鼓勵公眾監督和報告污染企業，減少企業偷排行為，使稅收優惠真正落到依法排放的企業。

（四）加強稅法宣傳，深化相關部門合作。

1.加強支持和稅法宣傳，提供政策咨詢。（1）高昂的成本會給參與排污企業帶來很大的壓力，有利于企業減少污染物排放。然而，巨大的稅收負擔對企業的生產和發展也會有限制作用，對當地經濟收入也有影響。政府應加強對本地企業技術改造的支持，鼓勵企業積極創新生產技術，減少污染物排放并提高對環境保護的認識。政府應在環境保護稅中設定部分特別稅比例，以幫助企業進行轉型和征稅，在改善環境的同時為企業提供支持。（2）設立環境保護稅業務知識專線，加強宣傳環境保護稅稅收的重要性，讓公眾明白“費改稅”不單單只是對企業征稅，而是為環境保護工作提供財政支持。

2.深化部門間合作，明確稅收用途。（1）優化稅務與環保部門參與征管的積極性。在環境保護稅的征管中，環保部門負有對納稅人申報資料審核和向稅務部門送達相關納稅人信息等義務，這可以通過環境保護稅法和稅收征管法的規定加以要求和約束，但環保部門協同配合的積極程度將在很大程度上影響到征管質量，為此，必須進一步明確稅務部門與環保部門在征管中的權利與義務，明確稅務、環保和其他部門之間的分工協作工作機制。（2）為了能真正地達到環境保護的效果，環境保護稅稅法征收上來的稅款要用于環境保護。對各種污染工程進行特殊處理，支持環境技術創新，提高工作效率。

3.改進信息對接，提高數據精度。（1）稅務局、環境保護局、納稅人的信息匹配上要保持對稱性。信息與納稅人的對稱性取決于公司是否提供了詳細信息，確保在法定報稅期內順利報稅，并確保稅項及時準確。（2）搭建信息平臺，可以快速交換信息和校準數據，有利于促進稅收和環境保護部門的合作機制，并提高部門合作和聯合管理的標準化水平，減輕納稅人的擔憂，提高收集和管理的質量。（3）檢查數據是否正確，重點在于基礎數據的輸入。排污企業要進行注冊登記，企業基礎信息要導入金稅系統，并自動生成納稅人的基本信息表。此外，還需要污染監測方面的技術援助，以便更準確、更有效地監測環境污染物。

六、結論

面對經濟與環境發展的日益沖突，促進企業綠色增長顯得尤為迫切。開征環境保護稅是項復雜的工作，也是一種激勵性環境強制措施。從環境保護稅收公平和效率的角度出發，環境保護稅已被證明能有效地緩解環境問題和減少企業污染物排放。但是環境保護稅率普遍較低，不足以鼓勵企業減少更多的污染。沒有政府的優惠政策大多數企業不會主動投入過多資源到環保方面，也不會主動進行技術改造和升級。因此，一是政府要提高環境保護稅率，使稅款收入逐步接近治理污染的成本，迫使企業進行技術改造。二是政府要堅持稅收中性，加大企業環保行為的補償力度，鼓勵企業綠色發展。三是加強稅收監督，嚴格檢查企業的稅收違規行為，以避免違反規則的減稅?？傊?，要循序漸進地推進環境保護稅的改革和完善，構建合理、科學的綠色稅收法律體系。