日本為什么不再緊張了？

趙慧

東京都疫情應對措施變化

如果你在此時—即2022年春季—造訪東京，你可能會驚訝于商業街與餐廳里熙攘的人群—2020年春天，這個城市第一次發布近似于自肅型“封城”的“緊急事態宣言”之時，除了那些因工作和必要生活需求出門的人，整個城市的街道空空蕩蕩。

那大概是最近幾年街頭最冷清的時候。此后，即便東京又發出3次緊急事態宣言，人們似乎也沒有那么緊張了。最夸張的是2021年，東京有6成以上時間處于各種政策限制之中，大多數店鋪在晚間七八點鐘就關門歇業，疲憊一天的公司人想要找個居酒屋灌一點酒精都沒那么容易—為了減少人群聚集，精明的官員們把握住了日本人喜歡下班后喝一杯的習慣，發布了禁酒令。但這也限制不了那些想要聚在一起聊聊的人，沒幾天，在街頭公園帶著從便利店買來的罐裝酒聚會的人們就上了新聞。當然，這種去公園或者蹲在路邊喝酒的行為也很快被禁止了。

但即便在管制最嚴格的時候，日本政府也只使用了“自肅”這個字眼。意思是，政府不建議大家出門，但無法阻止人們出門。這個基調，在疫情暴發之時就早已確定。

2020年前三個月，日本政府主要忙著準備一件大事：讓接下來所有的施政策略都有法可依。日本曾在2012年頒布過一部名為《新型流感等對策特別措施法》（簡稱“特措法”）的法律，但所有人都明白，COVID-19并不在適用疾病名單上。日本內閣官房、厚生勞動省、眾議院、參議院內閣委員會前后討論了兩個多月，終于先將COVID-19納入既有法律框架（新法律簡稱“新冠特措法”），并應在野黨要求，增加針對新冠疫情的幾項附帶決議，要求施政時聽取多方專業意見，對國民自由及權利的限制必須為必要最低限度。

在此之前，2020年1月30日，日本內閣就已根據特措法，設置了負責疫情措施推進與協調的“新型冠狀病毒感染癥對策本部”。在新冠特措法完成修訂后，這個對策本部明確了權限與義務，規范名稱、地點與設置時間，下設“新型冠狀病毒感染癥對策專家會議”，聽取醫學角度的建議。

那3個月里，日本的公共醫療衛生系統遭遇了極大挑戰，那也是東京自疫情暴發以來最緊張的時刻。

在最初版本的疫情就醫聯絡指南里，日本厚生勞動省讓醫療資源分配權限過多集中于保健所。但日本的保健所數量近年大幅下降，出現公共問題時應對能力不足。當時即時檢測設備并不充足，到大醫院又需要介紹信，按照保健所建議的流程咨詢診所，會讓問題不停在診所、醫院、保健所之間折騰，病人遲遲無法確診。而且，由于初期對病毒了解有限，有病例出院后再次檢測仍為陽性，這又讓日本開始修正部分出院標準。

日本政府疫情分級指標

此外，日本也無法采取基層社區組織形態管理居民。“町內會”或者“自治會”這類地緣組織可以聯絡居民、維持居住環境、管理設施，但它們本質上沒有協助政府的義務。所以那段時間，因為不少病人無法得到妥善收治，日本的社交網絡上充滿抱怨之聲。

當時日本符合收治新冠患者標準的病床數也不夠多。2020年2月底的時候，整個日本能提供的病床數量不到2000張。進入3月后，依照新冠特措法，防疫不能過度影響正常醫療體系，系統上需要為日常疾病治療留出余力與收治空間，這在另一個層面上也擠壓著針對疫情的治療能力。

但日本也擁有讓社會維持基礎運轉的法律支撐與計劃。根據新冠特措法，從組織架構、權限分配、知識普及、醫療資源配置，到水電煤、物流等基礎設施計劃，再到物價穩定與損害補償策略，都有詳細規定。在此基礎上，當日本首相判斷疫情會在日本急速蔓延，可能對國民生活與經濟造成重大影響時，有權在指定區域發出緊急事態宣言。這也是新聞上出現各地知事（相當于中國的省長）要求首相發出宣言的原因。

于是，當檢測呈陽性者數量突破百人之后，東京發布了第一次緊急事態宣言。在這段時間里，居民們的確心驚膽戰。口罩在市場上仍然是緊俏貨，不少商家趁機抬價，這一狀況直到貨源陸續補充之后才有所緩解。即便是習慣囤貨防災的東京居民，也經歷了封城期間常會出現的廁紙危機，體驗了一段搶貨囤貨的日子。

無論如何，這次城市功能的大規模停擺確實產生了一定效果，自當年5月中旬起到“解封”，擁有約1400萬人口的東京都每日感染人數都控制在20人以下。但它也著實影響了城市的經濟運轉，2021年日本內閣府統計時發現，2020年度日本GDP實質下降了4.6%，這也是1995年以來的最大降幅。緊急事態宣言也影響了不少中小企業，日本經濟產業省等政府部門自2020年開始，不得不針對不同主體，推出各種補助金發放計劃與支援計劃。

即便如此，施政時專業人士的意見與建議也未必被所有人認可。東京第一次緊急事態宣言解除時就有媒體質疑，提出重要醫學參考意見的專家會議，沒有留下任何會議記錄，可能會影響施政措施的效果驗證判斷。也有媒體質疑，專家會議是在“看不見的地方擅自決定要求行為限制”。東京大學先端科學技術研究中心政治學與行政學領域教授牧原出公開表示，這時候不應該把焦點集中在專家會議的會議記錄上，“應該質疑的是，如今政府方針的決定過程仍不透明，需要讓這個過程更加明確地展現。”

對此，專家們辯解稱并無意隱瞞記錄，但政府官員抱怨說，自己也是為了保護專家，不讓他們因觀點受到輿論指責。6月8日，時任日本首相的安倍晉三同意保存并公開此后的會議記錄。

東京都疫情判斷指標具體表現

不過，兩個多星期之后，負責疫情對策的日本經濟再生擔當大臣西村康稔就宣布，廢除專家會議制度，擴充成員后，將改立“新型冠狀病毒感染癥對策分科會”，歸屬于內閣設置的一個咨詢機構—“新型流感等對策有識者會議”。除了針對新型冠狀病毒感染癥對策的分科會，有識者會議之下還設有對策方針分科會、醫療與公眾衛生領域分科會、社會功能分科會等，以聽取不同領域專家的建議。

擔任有識者會議會長的尾身茂在第一次緊急事態宣言結束之時指出，解除緊急事態宣言的基準有三點：每10萬人中的感染者數量在最近一周內降到0.5人以下，綜合判斷重癥患者數以及病床狀況等醫療體制，以及核酸檢測（PCR檢測）監控體制。但這些基準并非一成不變。此后，東京無論是再發布任何限制政策還是解除限制，日本政府必須根據疫情的發展變化，提出詳盡的判斷基準。

在基本態度上，當感染人數呈上升態勢時，應對策略會傾向于通過號召減少聚集，減緩患者增加的速度，另一方面增加病床數，確保醫療機制穩定有效;當感染人數呈下降態勢時，應對策略會傾向于減少重癥化比率。

2020年7月到8月，新型冠狀病毒感染癥對策分科會（以下簡稱“分科會”）為疫情做了一個有建設性的施政階段分類指引，將疫情發展情況從輕到重分為四個階段，并針對較嚴重的第三、第四階段，設置了病床使用率、療養者人數、核酸檢測陽性率、新型感染者人數、最近一周與上周感染者人數比較、感染路徑不明者所占比率這六個指標。各個地區可以根據自己的實際情況判斷處于哪個階段，再推出相應的政策指令，比如施行或解除緊急事態宣言。

這套階段指標在2021年略有調整，但基本思路保持一致：判斷維度由醫療機制負荷程度、監測體制、新增感染者人數三方面構成。2021年年底，分科會將四階段分類法改為五級分類體制。這是因為在疫苗接種率逐漸普及的前提下，即便感染，越來越多患者也可在輕癥狀態下痊愈，加上新冠治療藥的開發不斷推進，各地對可使用病床數的調控也相對充裕，所以日本的施政態度，從更重視新增感染者人數，轉為更重視如何維持醫療機制這一視角，最終瞄準的是恢復日常經濟與生活。

2022年，奧密克戎變異毒株成為新一輪疫情的主流，2月3日，東京單獨發布了此后再度申請緊急事態宣言的新指標：在感染沒有呈現下降趨勢的前提下，首先看對醫療機制的影響程度，因奧密克戎導致的重癥病床使用率或需要吸氧的住院患者所占比例要達到30%至40%，其次看對社會經濟活動的影響，指標為一周內平均新增感染人數達2.4萬人。

即便新增感染人數超過了此前任何一次高峰，但迄今為止，東京都沒有再度觸發這兩個指標。

3月22日開始，日本國內解除了所有針對疫情的特殊政策限制。日本政府還在計劃進一步打開國門，恢復除了觀光目的之外的各種簽證，入境后的隔離政策也將大幅緩和。日本政府還打算重新推出此前一度中斷的“GoTo”旅行補貼計劃，以刺激國內經濟。

東京居民們大多已經習慣戴著口罩外出的生活。即便沒有疫情，在出現呼吸道疾病或者受花粉癥困擾時，社會規范也要求他們在公共空間戴上口罩。他們也謹守規則，在公共場所會用酒精消毒手部，回到家就立刻洗手。兩三年前政府倡導的與病毒共存的新生活理念，早已滲透到他們的日常生活之中。

如今，即便出現了陽性患者，政府也不再要求集中隔離或強制入院，患者可以根據自己的癥狀，在申告后接受當地保健所指示，按照東京都福祉保健局發布的指南在家療養。若在發病10天且不服藥的前提下癥狀減輕，沒有癥狀出現72小時之后，各地保健所會視病情輕重跟進聯絡，允許患者解除在家療養狀態，輕癥患者甚至會在無人跟進聯絡的情況下解除療養。無癥狀感染者在家療養的時間更短，只有7天。