村支書“一肩挑”治理模式的創新及制度優化

摘 要：新時代，全面推行村支書“一肩挑”是黨和國家的政治要求。“一肩挑”過程中各地結合實際，開創不同的“一肩挑”治理模式，加強了黨的領導，化解了“兩委”間的矛盾沖突，密切了黨群干群之間的聯系，有效提升了村級組織的治理效能。同時，“一肩挑”也存在黨的政策與現行村委會組織法之間的張力、退出人員因利益受損易引發矛盾沖突、村莊中黨員的數量和質量不足、“一肩挑”村支書權力集中監督難等問題。為保證“一肩挑”順利實施，必須化解“一肩挑”政策與現有法律之間的張力，妥善安置退出人員，創新人才選拔機制，構建權力制約體系。

關鍵詞：村支書“一肩挑”;黨的領導;治理模式;治理創新;制度優化

中圖分類號：C912.82;D262.3" """"""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）03-0049-08

收稿日期：2021-10-06" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.06

基金項目：國家社會科學基金一般項目（19BKS203）

作者簡介：蔡文成，男，蘭州大學馬克思主義學院教授，博士生導師，主要研究方向為中國特色社會主義理論與實踐。

“一肩挑”是指村黨組織書記（簡稱村支書）和村民委員會主任（簡稱村主任）由同一人擔任。黨的十九大后，黨中央明確要求大力推進、全面推行“一肩挑”，并且“一肩挑”由過去的“一肩雙挑”演變為“一肩四挑”，村支書不僅要兼任村主任還需要兼任村級集體經濟組織、合作經濟組織的負責人。新時代，實施“一肩挑”是國家權力在農村創造一種有利于政治權力發揮領導作用，提升黨組織引領基層社會治理能力的治理模式。從最初的地方探索到國家全面推行，村支書“一肩挑”是黨和國家推進農業農村全面發展，億萬農民共同富裕，實現鄉村治理現代化的重要戰略決策。村支書“一肩挑”后，形成以“一肩挑”書記為核心的村級領導體系，成為加強黨對農村工作全面領導，增強村級組織治理能力，全面推進鄉村振興的主導力量。

一、村支書“一肩挑”的治理創新

基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理的基礎工程。新時代，全面推行村支書“一肩挑”，從治理主體角度看，有利于加強黨的領導，鞏固基層黨組織核心地位;從治理內容看，能夠有效化解“兩委”間的矛盾沖突，構建和諧的“兩委”關系;從治理過程看，“一肩挑”書記通過群眾路線加強了與村民的聯系，密切了黨群干群之間的關系;從治理效果看，“一肩挑”后，村黨組織的領導能力、整合能力，村級組織的決策能力、執行能力得到有效提升。

（一）治理主體：鞏固基層黨組織的核心地位

鄉村治理，黨的領導是根本。黨對農村工作的全面領導主要依靠村黨組織來保證和實現，村黨組織是黨開展農村工作的戰斗堡壘。村民自治實施后，國家開始向農村放權，村民委員會成為鄉村治理的中心，“村黨組織出現影響力減弱、權威下降的狀況，二元權力結構對村黨組織功能發揮提出挑戰。”[1]因此，堅持和加強黨對農村工作的全面領導是新時代全面推行“一肩挑”的根本出發點和落腳點。黨的十八大以來，國家政治生活最大的亮點就是全面加強黨的領導，明確“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[2]。農村是國家政權的基石，也是國家治理的短板。全面推進鄉村振興，實現農業農村現代化，“要堅持黨管農村工作，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。”[3]村級黨組織必須在村級治理中發揮領導作用，成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的戰斗堡壘。”[4]首先，全面推行“一肩挑”，用一種規范的、具有操作性和較強實用性的制度加強基層黨組織的領導地位，真正落實村黨組織的領導權，使黨組織的領導權顯化、具體化，強化了村黨組織的領導作用。其次，“一肩挑”后，村支書兼任村主任和村集體經濟、合作經濟組織的負責人，村支書可以依據“兼職”身份實現村黨組織對村級事務的全面介入和領導，黨的領導覆蓋到鄉村的各方面，村黨組織真正成為落實黨的方針政策的核心，成為村內各類組織的核心，成為團結帶領人民群眾實現美好生活的核心。

（二）治理內容：化解“兩委”間的矛盾沖突

農村“兩委”是村級治理中最重要的組織。“兩委”沖突主要來自三方面：國家行政授權與村民自治授權的沖突、“兩委”組織間分權的沖突、“兩委”負責人間的沖突。“兩委”矛盾很實際地反映了黨的領導與群眾當家做主之間的關系[5]。實施“一肩挑”，首先，可以有效化解兩種權力間的沖突。鄉村二元權力的事實存在和權力主體間的權責模糊導致“兩委”爭權、內耗。“一肩挑”后，村支書集自上而下的國家授權和自下而上的村民授權于一體，既是上級黨委政府在村莊中的代表，又是全體村民共同選舉的“當家人”，避免了權力授予兩個組織導致的沖突。當兩種權力發生矛盾時，“一肩挑”村支書還能夠通過身份的轉換和自我調節化解國家行政權與村民自治權的沖突。其次，能夠有效化解“兩委”組織間的沖突。“從實際操作看，越到基層，黨政分開越困難。”[6]村內許多工作需要村支部與村委會、村支書與村主任協作完成。“一肩挑”后村支部成為村級事務的領導核心，黨的領導加強了，村支書可以依據具體情況處理“政務”與“村務”，把“村務”歸村委會，“政務”歸村支部，平衡二者間的關系，“政務”與“村務”通過不同的角色“扮演”，既相互分開又緊密配合，組織間的矛盾得到有效化解。最后，有效化解“兩委”負責人間的沖突。“一肩挑”后，村支書和村主任兩重身份“合二為一”，工作或個人間的沖突也自然消解。村支書還可以扮演“兩委”之間溝通的橋梁和紐帶，進一步促進“兩委”關系的和諧發展，保證村級工作的有效運轉。

（三）治理過程：改善黨群干群關系

人民群眾是黨的執政之基、力量之源。厚植黨在農村的執政基礎，必須不斷調整黨的適應性和回應性，加強黨同人民群眾的聯系。“一肩挑”有利于密切黨同人民群眾之間的聯系。首先，“一肩挑”把黨的領導與村民自治有效結合。“一肩挑”之前，普通村民對于村支書的人選缺少發言權，村支書在工作中也會更多考慮和執行上級意圖。實施“一肩挑”后，村支書想要順利兼任村主任，還需要在村民選舉中獲勝。要得到村民的擁護和支持，村支書必須傾聽村民呼聲，關心村民利益，滿足村民需求。村民在村支書的選舉中擁有了話語權，參與基層民主的積極性、主動性被調動起來，對自己選出的村支書也會更加認同和支持，很好地實現了組織意圖和村民意愿的有效結合。其次，“一肩挑”后，“兩委”交叉任職，黨群網絡與干群網絡實現“合體”。村支書既是黨員的“小家長”又是村里的“大家長”。過去在村里辦事同村主任聯系比較緊密，現在重要的事情需要找村支書，村支書在為群眾辦事中密切了與群眾的聯系，村民從中受益，村支書的公信力和群眾基礎也提高了，黨群干群間的關系得到改善，黨的執政基礎更加牢固。最后，“一肩挑”后，村支書溝通上級組織與村民之間的橋梁作用更加突出。在工作中及時做到上情下達和下情上傳，上下之間的溝通順暢了，上級能及時了解和掌握基層信息，及時回應村民需求，村民的需求有回應，必然會增強對黨和政府的認同和支持。

（四）治理成效：增強村級組織治理能力

鄉村振興，治理有效是基礎。全面推行“一肩挑”后，黨對農村工作的領導全面加強，村“兩委”之間的矛盾沖突得到有效化解，村民對村黨組織領導地位的認同增強，村黨組織與其他組織的關系理順，在多方合力推動下，村級組織的治理能力必然會有效提升。首先，村黨組織領導能力提升。“一肩挑”后，村支書通過兼職，集村級權力于一體，獲得雙重身份，得到雙重認可，村黨組織的權威性、合法性增強，更有利于黨組織把政治優勢、組織優勢轉化為基層治理的效能，成為構建鄉村治理共同體的重要保障。其次，村黨組織整合能力提升。在我國國家治理中黨組織是一種特殊的力量，更能夠發揮“元治理”功能，成為連接國家、社會的紐帶。“一肩挑”后，黨的領導深入鄉村各方面，黨組織成為村級治理體系的真正核心。村黨組織以核心身份發揮整合功能，對村中的多元主體進行統籌、引領，發揮黨領導下多元主體共治鄉村的合力，使各治理主體能夠達成基本一致的行動目標，在黨的領導下共同參與鄉村建設。再次，村級組織決策能力提升。“一肩挑”后，在村級重要工作、重大問題的協商中避免了村支書和村主任因意見分歧造成的拖而不決、相互扯皮的問題。村級組織的決策效率得到提升。最后，村級組織執行能力提升。“一肩挑”后，村支書成為村級治理的“領頭雁”，對于上級組織的工作任務和村級組織決定的重要事項，村支書避免了“掣肘”，既可以發揮頭雁效應，帶領村級組織認真貫徹落實;還可以發揮監督作用，監督和督促其他治理主體認真落實和執行。

二、村支書“一肩挑”的治理模式

我國地域廣闊，鄉村之間文化習俗、區位條件、資源稟賦、發展程度各不相同，村級組織在黨的建設、組織設置、人員素質等方面也存在較大差異。因此，實施村支書“一肩挑”過程中，村級治理的領導班子設置應該保持“同中有異”的差異化而不是“一刀切”的同質化，必須結合各村實際，因地制宜，按需設置村領導班子。從“一肩挑”的實踐看，村支書“一肩挑”后，村級領導班子主要形成以“一肩挑”村支書為核心的三種模式。三種模式針對三種不同的村莊情況，既能有效發揮黨的領導，又有利于村內各項工作的順利開展。

（一）“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員

村支書“一肩挑”后，村級領導班子人數按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）應該是3～7人。最規范的設置是，領導班子中包括“一肩挑”村支書1人，至少1位村支部副書記、1位村委會副主任以及其他成員（主要是指村文書等人員），共同組成村級治理的領導班子。2021年6月，甘肅省村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的比例已經達到912%[7]。在對甘肅省委組織部人員、駐村干部、鄉鎮干部、“一肩挑”人員的調研訪談中筆者了解到全省村支書“一肩挑”后村委班子組成大部分是“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員的模式。甘肅省古浪縣黃花灘生態移民區富民新村屬于異地搬遷扶貧后將原來的幾個自然村合并建成的新村，村莊規模大、人口多，治理的任務重，“一肩挑”中形成“一肩挑”村支書+1位副書記+2位副主任+1位村文書的治理模式。

“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員的制度安排優勢在村支書和村主任由村支書一人擔任，既能夠代表和執行上級組織的意圖又能夠代表全體村民的利益，從根本上實現了“政務”和“村務”一統。村支書一手抓“政務”和“村務”，工作中做到“政務”“村務”相互協調、齊頭并進;一手負責為村莊發展把方向、謀大局、做決策。班子中為“一肩挑”村支書配備村支部和村委會副職，其中村支部副書記作為“一肩挑”村支書的副手，協助村支書處理黨務工作，抓好村級黨建。村委會副主任作為“一肩挑”村主任的副手，主要協助村主任處理好“村務”，抓好鄉村建設和鄉村發展等工作。一把手負總責，副職具體執行，村級工作有合作又有分工，形成明確的分工與合作關系，既能夠有效應對一些村莊規模較大、人口較多、村級事務多、任務重的問題，“一肩挑”村書記也能夠從繁瑣、具體的事務中解脫出來，有更多的機會重點思考鄉村發展的重大問題，著手解決上級組織交辦的重要工作。

（二）“一肩挑”村支書+副書記+其他成員

村支書“一肩挑”后，村級領導班子的第二種組成模式是村級領導班子中不設置村委會副主任的職位，而是為“一肩挑”村支書選配至少1名村支部副書記和1名村文書，共同組成村級治理的領導班子。這種班子模式是“一肩挑”后的一種特殊模式，其主要特點是村支書“一肩挑”，村級領導主要成員以村支部成員為主。這種模式可以將其視為“一肩挑”后村級組織的主要工作偏向于“黨務”，旨在加強村級黨建工作，做好管黨治黨強黨的任務。甘肅省古浪縣黃羊川鎮一棵樹村，過去村黨組織存在虛化、弱化、軟化的問題，在村莊中難以發揮領導核心作用。此次“一肩挑”中針對村黨組織存在的問題進行針對性治理，形成“一肩挑”村支書+1位副書記+1位村文書的班子模式。

“一肩挑”村支書+副書記+其他成員為核心的村級領導班子設置主要是為應對部分村級黨組織虛化、弱化、邊緣化問題。基層黨組織“三化”問題是黨的十九大報告中明確指出需要解決的重點問題。十九大以來針對“三化”問題進行了相關治理，農村黨組織“三化”問題已經發生根本轉變，但個別地方并未完全治理好，依舊出現反復。農村基層黨組織是黨在農村工作的領導核心，如果黨組織的組織力不夠，黨員干部能力不足，就難以在執行黨的方針政策、推進鄉村振興和實現鄉村治理現代化過程中起到引領和帶動作用。面對“三化”問題，加強基層黨建，提升村級黨組織的組織力成為村級治理工作中的主要矛盾和需要解決的重點問題。因此，這類村莊“一肩挑”班子的設置，才會更加突出黨的領導作用，在職務設置時偏向于村支部成員，重點設置村支部副書記的職務作為“一肩挑”村支書的副手，協助村支書重點抓基層黨建，以提升村黨組織的組織力和黨員干部的能力素質，使村黨組織真正成為村級治理的領導核心。

（三）“一肩挑”村支書+副主任+其他成員

村支書“一肩挑”后，村級領導班子的第三種組成模式是村黨支部不單獨設置村支部副書記的職位，村黨支部工作由村支書統一領導和處理。村級領導班子中為“一肩挑”村支書配備至少1名村委會副主任和1名村文書，共同組成村級治理的領導核心。它的最大特點在于村級領導班子中除正職之外，主要的村干部人員以村委會成員為主，村“兩委”工作更多的偏向關注“村務”。甘肅省玉門市六墩鎮屬于移民鄉鎮，鄉鎮的經濟發展條件較差，主要任務是實現發展。此次村支書“一肩挑”中，六墩鎮下轄的5個行政村，除安康村配置黨支部副書記外，其余4個行政村安和村、昌盛村、柳北村、昌和村“一肩挑”中均形成“一肩挑”村支書+2位副主任+1名村文書的治理模式。

“一肩挑”村支書+副主任+其他成員的村級領導班子也是一種特殊的“一肩挑”模式。這樣配置村領導班子的主要原因是這類村莊黨建工作存在的問題少，黨組織的各項工作開展順利。但是村莊發展的先天條件較弱，發展中后勁不足，甚至存在“四無”（無村級集體經濟、無縣鄉落戶項目、無大戶帶動、無回鄉人員創業）的情況。村莊發展的任務重，村莊的中心工作和重點任務是如何實現村莊發展。尤其是打贏脫貧攻堅戰后，需要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上全面推進鄉村振興，實現鄉村“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[8]的總要求。發展鄉村經濟、推進基層民主、實施村民自治、興辦公共事業、維護社會治安等具體工作更多需要在村黨組織領導下依靠村委會帶領村民來辦理。因此，村領導班子設置按照村莊發展需求，領導班子的成員向村委會傾斜，主要設置村委會副主任職務，協助“一肩挑”村支書抓好村莊發展工作，促進村莊“產業振興、人才振興、文化振興 、生態振興、組織振興”[8]，實現村莊發展進步，村民生活富裕。

以上三種村支書“一肩挑”的治理模式各有特點，并無優劣之分，都是針對基層治理的具體問題所做的制度安排。第一種“一肩挑”治理模式組織設置規范，人員安排齊全，在工作中能夠兼顧到方方面面，是大部分村莊所采用的模式。第二、第三種“一肩挑”模式針對性強，突出重點工作，工作中具有很強的指向性和目標性，主要針對有特殊情況的村莊。對于如何選擇“一肩挑”的治理模式，各村需要結合實際，因地制宜，科學施策。

三、村支書“一肩挑”的實踐難題

村支書“一肩挑”有利于加強黨的領導、提高鄉村治理的效能。但實施中也存在一些現實問題：黨的“一肩挑”政策與現行《村民委員會組織法》之間存在張力，“一肩挑”推行中退出人員因利益受損引發矛盾沖突，村莊中黨員的數量和質量難以滿足“一肩挑”的選人要求，“一肩挑”村支書權力集中造成監督難等，需要我們在推進過程中厘清問題、化解難題。

（一）黨的政策與村民自治之間的張力

黨和國家的相關政策對“一肩挑”的要求是村支書通過法定程序擔任村委會主任，同時也擔任村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。由村支書兼任村主任和集體經濟、合作經濟的負責人，這種人事安排在人員選擇上具有很強的“先定性”原則。但是，現行《村民委員會組織法》對村委會成員的選舉采取程序中立和選舉民主的原則。對候選人的資格只在年齡、是否本村人員和政治權利方面有限制，并且為了提升基層選舉的民主性，落實村民的民主選舉權，村民委員會候選人還可以由選民直接提名或者經過“海選”直接投票選舉。從村民自治和依法選舉的角度看，村委會主任候選人資格遵循普遍性原則。相關法律不限制非黨員村民競選村主任，只要符合條件且有競選意愿的村民都可以參與村委會競選。而且村民自治實施30多年來，村委會選舉的普遍性原則和相關選舉程序已經深入村民內心，關注選舉的民主性以及候選人的能力、人品已經成為村民的一種習慣性價值取向和政治態度。如果硬性規定必須由村支書來兼任村委會主任，那么“一肩挑”的選人范圍與村民自治的選舉規則以及村民長期形成的選舉觀念之間存在張力。但是如果開放和擴大選人的范圍，村支書能否順利實現“一肩挑”的不確定性會增大。一些地方為了順利實現村支書“一肩挑”，對非黨員村民禁止其競選村委會主任職務，這種做法缺少法律依據，甚至與《中華人民共和國村民委員會選舉法》相背離。單純地依靠政治權威推行“一肩挑”的行為，非但不能得到村民的認同與支持，而且會透支和侵蝕黨和政府政治權威，從長遠看必定會損害黨和政府在基層的形象和權威。

（二）退出人員的利益損失與補償

實施“一肩挑”，不論是村支書還是村主任必有一人要退出村級權力中心，在村莊中失去往日因職位帶來的權力和權威。這種因黨和國家政策變化而導致的利益受損，會使當事人感覺自己的能力尚可，并且沒有犯明顯的錯誤卻被組織“拋棄”，容易在心理上產生很大落差，“引發‘利益受損者’的抗爭”[9]。這些在村中有影響、有“能量”的人一旦產生不滿情緒，可能會成為“一肩挑”實施的阻礙，還有可能導致其他的不穩定因素，給基層維穩工作造成負擔。因此，建立合理的退出人員安置機制，安排好“一肩挑”過程中退選或者落選的村干部（主要是村主任或村支書），也是“一肩挑”穩定實施的重要環節。在“一肩挑”過程中，有三種情況需要對當事人進行相關的安置和補償：第一種情況，村支書留任實現“一肩挑”，村主任競選村委會副主任或者直接退出村級權力體系，需要對原村主任作出相關補償。第二種情況，村主任留任，并由村主任兼任村支書實現“一肩挑”，村支書競選村支部副書記或者直接退出村級權力體系，需要對原村支書作出相關補償。第三種情況，村支書和村主任兩人都競選副職或者都退出村級權力體系，“一肩挑”村支書另選新人，需要對原村支書和村主任兩人作出相關的補償和安置。退出或落選人員的安置屬于非正式的制度安排，只是一種應急準備措施。但是從基層選舉的經驗看，它的存在對化解退出人員的不滿情緒、防止選舉中意外事端的發生十分必要。

（三）“一肩挑”的選人要求與人才不足

“一肩挑”從“倡導實施”到“全面推行”，已成為一項硬性的政治任務。為保證“一肩挑”挑的順利，離不開鄉村人才資源的支撐。“一肩挑”的雙重角色決定了候選人在黨內和群眾中間都必須有良好的基礎，最終才有資格當選。因此，“一肩挑”對鄉村的黨員數量和質量提出了較高要求。尤其是改革開放以來，農村人口加速外流，許多人離土離鄉進城務工，一些地方農村黨員的數量和質量都難以滿足全面推行“一肩挑”的要求。從黨員的數量來看，一些村子黨員發展工作成效甚微，部分黨組織每年發展的黨員屈指可數，一些黨組織甚至多年來都沒有發展新黨員。通過對P鎮的調研發現，5年來P鎮42個行政村總共發展黨員43人，各村每年平均只發展1名黨員。其中有19個村黨支部未發展新黨員，有個別村甚至17年來未發展一名黨員[10]。黨員數量過少使“一肩挑”選人受限，甚至出現沒有符合“一肩挑”人選條件的村莊。從黨員的質量來看，黨員結構沒有形成梯次配置。許多年輕人外出上學、務工，留在農村的老黨員居多，大多數年齡偏高，文化層次相對較低，適合擔任村干部的黨員人數少。而且老黨員由于年齡和文化的雙重限制，缺乏干勁和闖勁，工作創新力不足。因此，要實現村支書 “一肩挑”的預期目標，必須加強鄉村黨員隊伍建設，在質量和數量上雙管齊下，才能保證村民在選舉時有廣泛對比和選擇空間，保證“一肩挑”順利實施。

（四）權力集中與有效監督的難題

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[11]。“兩委”分設時形成村級治理的二元結構，在工作中既相互配合又相互制衡，同級之間能夠相互監督防止權力濫用。“一肩挑”改變了村級權力的權力結構和運行規則。“一肩挑”后，當選人權力更加集中，導致“一把手”擁有了更大行動空間，副職、下級由于職位和權力受限，難以形成對正職的有效制約，很難起到有力的監督作用。“一肩挑”書記實際掌握的“絕對權力”很容易助長“一言堂”和“家長制”，導致專權和腐敗等問題。村監委會主任由于是村黨組織委員擔任，本質上從屬于村黨組織，很難實現獨立監督。村莊又是血緣、姻緣、地緣等構成的熟人社會，彼此之間有著千絲萬縷的關系，導致村民代表在行使監督權方面存在軟弱性和消極性，在不涉及自己根本利益的情況下，村民秉承著不得罪人的原則，普遍都懷有“搭便車”心理，希望有人帶頭監督，自己坐享成果，最終導致集體行動困境，致使村民代表會議的監督失靈，形同虛設。上級政府雖會成立巡查小組定期對各村展開巡查，但是這種巡查有開始重視但逐步放寬、放松的趨勢，巡查中巡查小組的時間緊、任務重，工作很容易流于形式。上級政府對“一肩挑”干部考核監管也過松，考核細則的落實很多流于形式，不敢動真碰硬，造成“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的局面。總之，權力疊加帶來的監督難是全面推行“一肩挑”的重要難題。

四、村支書“一肩挑”的制度優化

全面推行“一肩挑”是黨和國家的政策要求，是各級政府必須完成的一項政治任務。因此，為保證“一肩挑”順利實施，必須在實踐中不斷完善“一肩挑”制度。化解“一肩挑”與現有法律之間的張力，妥善安置退出人員，創新人才選拔機制，為“一肩挑”選人提供充足的人才資源，構建權力制約體系，加強對“一肩挑”書記的監督。

（一）“一肩挑”的前提：完善相關程序

解決好“一肩挑”與現有法律之間的張力必須從組織程序和選舉程序兩方面入手，不斷健全相關制度。首先，做好“一肩挑”的前期宣傳。縣鄉政府要提前動員，通過干部入村串戶講解、發放宣傳單、張貼海報、掛橫幅等手段做好“一肩挑”的相關政策宣傳。主要從政治高度、國家政策、“一肩挑”的優勢等方面做宣講，村民了解到是國家要求，并且政府十分重視，無形中會增加他們選舉中支持“一肩挑”的意愿。其次，嚴把入選關。對“一肩挑”的提名，上級黨委和政府應該嚴格政治把關和素質把關，明確必備條件和否決條件，事前要經過摸排調查、黨組織提名、黨內外民主測評、組織審查，充分了解情況后再確定候選人選。要保證把政治素質高、業務能力強、群眾基礎好的黨員推上來，保證在村委會主任選舉中，黨組織推出的人選能夠“拿得出，選得上”。再次，優化提名程序。對于非黨員不能將他們拒之門外，但對他們參選的標準要更加嚴格。如要求能力突出、群眾基礎好、有奉獻精神、有責任心、年輕有知識，無違法犯罪行為等，還必須經過個人申請，組織審查和批準。這樣既能使部分非黨員望而卻步，也能把有能力真正想參選的人員篩選出來，可謂一舉兩得。最后，差異化選舉流程。在選舉程序上應依據各村黨建情況，分村分類設計“一肩挑”選舉流程。黨建基礎好的村，可以采用從村支書到村主任“一肩挑”的路徑。黨建基礎薄弱的村，則可采取從村主任到村支書的流程，先選出村主任，村主任再兼任村支書。若村主任為非黨員，可在選舉后經組織考察發展為黨員，正式任命為村支書。對于難以實現“一肩挑”的村莊，可以由上級黨組織選派優秀干部臨時擔任村支部書記，并不斷充實黨建力量，等時機成熟，再進行選舉。

（二）“一肩挑”的關鍵：妥善安置退出人員

全面推行“一肩挑”會導致退出人員的利益損失，使他們成為“利益受損者”。這部分在村莊中有能量、會運作的人，如果他們從中阻撓必定使“一肩挑”無法順利進行。因此，要建立安置措施，保障他們的合理利益，促使他們合作。主要措施是結合實際情況，給予精神撫慰、經濟補償、權力補償。首先，由原來正職轉任副職但未退出村級權力體系的人員。一方面要保持他們原來職位的待遇不變，做到降職不降待遇;另一方面，在新的村委班子分工中，“一肩挑”書記在掌握領導權的同時可以在工作中向副職做些職權方面的讓渡，使副職在接受工作的同時獲得較大的權力，這樣“一肩挑”書記也能減輕工作壓力，實現雙贏。其次，因年齡問題或者個人不愿意擔任副職想要提前退出的人員。一方面，上級部門要做好談心談話工作，講政策講方法做好心理安撫，把他們的思想包袱降到最低，還可以給予這些人村級榮譽，聘請他們擔任村莊發展顧問，繼續為村莊發展建言獻策，盡量降低他們的心理落差;另一方面，按照政策落實“退休”待遇，最好保持原職位待遇不變或者略有降低。最后，對于退出村級權力體系，但是還未到退休年齡希望繼續工作的人員。上級黨委和政府可以結合實際進行再安置，將他們安置在鄉鎮部門或事業單位中。這種情況在經濟發展比較好能夠提供充足就業崗位的地區較容易落實，經濟發展落后的地區則難以實行。總之，對于“一肩挑”中退出的人員進行柔性安置是一種必要的措施，做好這項工作對順利推行“一肩挑”至關重要。

（三）“一肩挑”的核心：創新人才選拔機制

鄉村振興，人才先行。“實現鄉村振興的根本在政策支持，出路在制度創新，要害在人才支撐。”[12]人才是全面推行“一肩挑”的核心要素，必須不斷發展壯大農村人才隊伍，尤其是優化黨員隊伍。首先，改善現有黨員干部能力素質提升機制。“一肩挑”要挑得好，關鍵在黨員干部的能力素質。必須加強對現有黨員干部各方面能力的培養，加強黨性教育，堅定其為村民服務的信念，確保其政治素質過硬。還要不斷提高黨員干部發展村莊經濟、帶頭致富和帶領致富的能力和本領，只有這樣才能贏得群眾信任，獲得群眾支持。其次，創新人才引進機制。要打破地域、身份、職業界限，不拘一格選拔人才。不管是致富能手、退伍軍人、鄉村教師、鄉村醫生、退休返鄉人員、下鄉服務人員等，只要是真正為農村發展著想、對農村發展有利的人員都可以作為人才加以優待。再次，創新人才培養機制。調整黨員發展標準，堅持德才兼備、注重實績和群眾認可。要把有群眾基礎、有凝聚力、有影響力尤其是能夠促進村莊經濟社會發展、帶領村民致富的“能人”作為黨員發展的主要培養對象。重點關注本鄉本土的大學畢業生、返鄉創業人員、外出務工青年、退役軍人等，將他們中的優秀人員作為重點對象培養，為黨組織“輸血”，不斷優化黨員隊伍結構。最后，創新人才持續發展機制。要破除制度壁壘，為返鄉人員在各方面提供便利。落實從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員的制度。從制度上提高保障，吸引青年人參與到鄉村事務中來，鼓勵有志青年爭當職業村支書。加強榮譽激勵，表彰先進典型，為青年人才樹立榜樣。

（四）“一肩挑”的發展：構建權力制約體系

“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”[11]。“一肩挑”使權力過度集中于村支書之手，若無行之有效的監督，必然會引發權力濫用和腐敗，必須建立規范權力運行的相關制度，用制度管權、管人、管事。首先，完善外部監督機制。上級監督要常態化，細化監督責任，明確監督分工。建立以上級黨組織為領導，紀檢監察、民政、農業農村等多部門共同參與的監督機制。加強紀檢監察機關發現問題、收集線索的能力，增強調查和懲處的力度。加強不定期黨紀巡查，充分運用函詢約談、誡勉談話等手段對“一肩挑”負責人形成警示。加強民政、農業農村等部門本領域的監督職責。加強對村干部任期、離任的審計制度，做到發現問題，終生追責，形成對“微腐敗”的震懾。嚴格落實上級部門對“一肩挑”干部任期內的考核、考察，建立“一肩挑”干部定期工作匯報制度，嚴格落實考核規定。此外，還應發揮媒體的監督優勢，讓媒體深度參與鄉村事務，及時關注和報道鄉村發展中的重大問題，發揮輿論監督作用。其次，健全內部監督機制。落實村級工作集體討論決策機制，村級重大事項、重要工作嚴格落實“‘四議’‘兩公開’”，讓權力在陽光下運行。村級班子內實行工作分工，村級工作雖難以做到明確分工，還是要盡量明確內部成員的權力邊界與職責權限，做到相互協作、互相監督，防止村支書大權獨攬、獨斷專行。規范村務監督委員會運行機制，完善村務監督制度，規范監督程序，明確監督權限，提升村務監督委員會的權威，重點解決村務監督委員會不愿監督、不敢監督、監督不了的問題，充分發揮其村級組織內部監督功能。要激活村民的權利意識，充分發揮村民代表會議擁有罷免權的監督功能，使“一肩挑”負責人警鐘長鳴。

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[12] 孔祥智.鄉村振興的九個維度[M].廣州：廣東人民出版社，2018：262.

The Village Party Secretary’s “One Shoulder Carrying Multi-task” Governance Innovation，Practical Problems and System Optimization

CAI Wencheng，ZHU Rongkang

（College of Marxism，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China）

Abstract：In the new era，it is the political requirement of the Party and the state to fully implement the “one shoulder carrying multi-task” of the village Party secretary.In the process of “one shoulder carrying multi-task”，various localities combined with actual conditions to create different “one shoulder carrying multi-task” governance models.The Party's leadership has been strengthened，the conflicts between the “two committees” have been resolved，the relationship between the Party and the masses，cadres and the masses has been enhanced，and the governance efficiency of village-level organizations has been effectively improved.There are also certain problems，such as tension between the Party’s policy and the existing village committee’s organizational law in “one shoulder carrying multi-task”，conflicts caused by the loss of interests of retired personnel，insufficient number and quality of Party members in the village，and the difficulty in supervision over centralized power of village Party branch secretary.In order to ensure the smooth implementation of the “one shoulder carrying multi-task” policy，it is necessary to resolve the tension between the “one shoulder carrying multi-task” policy and the existing laws，properly arrange for retired personnel，innovate the talent selection mechanism，and build a power restriction system.

Key words：village party secretary “one shoulder carrying multi-task”; Party leadership;governance model;governance innovation;system optimization

（責任編輯：張潔）