從適度普惠走向全面普惠：中國兒童福利發(fā)展的必由之路

尹吉東

一、引言

習(xí)近平總書記指出：“讓孩子們健康成長關(guān)系祖國和民族未來，也是每個家庭最大的愿望和期盼。”①中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于青少年和共青團工作論述摘編》，中央文獻出版社，2017年，第108頁。這一表述意味著兒童發(fā)展連接著家庭與國家的發(fā)展，對中國而言具有很強的針對性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國出生人口為1062萬人，人口出生率僅為7.52‰，②《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2022年2月28日。出生人口數(shù)自2016年以來連續(xù)5年減少，出生率自2020年跌破10‰之后繼續(xù)下降，2021年人口凈增長僅48萬人。照此下去，我國將很快進入人口負(fù)增長時代。近10年的人口出生數(shù)可見圖1。

圖1 2012—2021年我國每年出生人口數(shù)（萬人）

與此同時，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)亦顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率僅為1.3，①《國新辦舉行第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果發(fā)布會》，國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45470/wz45472/Document/1703620/1703620.htm，2021年5月11日。不僅低于人口正常更替水平2.1，也低于國際警戒線1.5，少子化現(xiàn)象進一步突出。鑒于此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出：“深入實施兒童發(fā)展綱要，優(yōu)化兒童發(fā)展環(huán)境，切實保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)。完善兒童健康服務(wù)體系，預(yù)防和控制兒童疾病，減少兒童死亡和嚴(yán)重出生缺陷發(fā)生，有效控制兒童肥胖和近視，實施學(xué)齡前兒童營養(yǎng)改善計劃。保障兒童公平受教育權(quán)利，加強兒童心理健康教育和服務(wù)。”②《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》，《人民日報》，2021年3月13日第1版。2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，明確提出為進一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。

從人口出生率連年下降到最高層連續(xù)做出相關(guān)決策，揭示了我國人口均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)遭遇了巨大的挑戰(zhàn)，究其原因，既有社會發(fā)展進步必然帶來人口增長減緩的客觀規(guī)律，也有兒童福利發(fā)展滯后、養(yǎng)育成本居高不下的現(xiàn)實因素影響。因此，我國亟待將兒童福利事業(yè)納入促進兒童健康成長和實現(xiàn)人口均衡發(fā)展、積極實施應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、扎實推動全體人民走向共同富裕的歷史進程中，而將兒童福利事業(yè)從適度普惠型轉(zhuǎn)向全面普惠型顯然是一條必由之路。

二、適度普惠型兒童福利的提出與發(fā)展

在討論新時代我國兒童福利事業(yè)發(fā)展時，有必要回顧以往兒童福利發(fā)展的情況，特別是黨的十八大以來由主管部門推進的適度普惠型兒童福利，這是我國兒童福利事業(yè)向全面普惠發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）適度普惠型兒童福利的提出及內(nèi)涵

2006年，民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中國將“積極推動社會福利事業(yè)由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變”，①竇玉沛：《中國社會福利的改革與發(fā)展》，《社會福利》2006年第10期。這是我國福利部門首次提出建設(shè)適度普惠型社會福利的設(shè)想。毫無疑問，適度普惠型社會福利也包含民政部門負(fù)責(zé)的兒童福利。2011年，國務(wù)院頒布《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》，其中提出“擴大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，適度普惠型兒童福利的概念正式得到確立。黨的十八大后，民政部發(fā)布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》（民函〔2013〕206號），在江蘇昆山、浙江海寧、河南洛寧、廣東深圳進行試點，適度普惠型兒童福利真正付諸行動。

從當(dāng)時現(xiàn)實條件出發(fā)，適度普惠這一概念可以從“適度”“普惠”兩個角度來理解。“適度”的含義包括：一是兒童福利水平應(yīng)適度，要與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，既不能超前也不能滯后；二是兒童福利項目內(nèi)容的擴展應(yīng)適度，要根據(jù)兒童對福利訴求的變化積極擴展相關(guān)福利項目與內(nèi)容，從生存性需要逐步走向發(fā)展性需要；三是兒童福利的覆蓋范圍應(yīng)適度，優(yōu)先覆蓋孤兒等特殊兒童，逐步向全體兒童擴展。“普惠”即覆蓋全體兒童。因此，從當(dāng)時現(xiàn)實條件出發(fā)，“適度普惠是綜合我國社會制度、人口狀況、文化傳統(tǒng)、執(zhí)政理念等多種因素而提出的具有中國特色的福利模式。”②陸士楨：《適度普惠社會保障體制下的社會福利服務(wù)——以兒童福利的視角》，《社會保障研究（北京）》2010年第2期。然而，由于這一概念是民政部門提出并由其主導(dǎo)試點，適度普惠型兒童福利的覆蓋對象僅包括孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童和貧困家庭的兒童；具體內(nèi)容主要包括對困境兒童的孤兒津貼、事實無人撫養(yǎng)兒童津貼、重度殘疾兒童補貼、殘疾兒童康復(fù)救助服務(wù)、艾滋病病毒感染兒童基本生活費及特困兒童救助供養(yǎng)等，福利水平總體偏低。由此可見，適度普惠型兒童福利是僅僅局限于覆蓋特殊兒童的有限的民政福利。

（二）實施適度普惠型兒童福利試點的背景

從概念提出到開展試點，所顯示的不僅是伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而對兒童福利問題的進一步重視，亦與黨的十八大后國家更加重視民生的政策取向和加快包括兒童福利在內(nèi)的社會保障體系建設(shè)密切相關(guān)。

1.社會保障制度發(fā)展步伐加快提供了有利的宏觀背景。經(jīng)過世紀(jì)之交社會保障改革從效率取向向公平取向的轉(zhuǎn)變，我國社會保障制度進入加速發(fā)展期。特別是黨的十八大后，讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為國家的基本政策取向，社會保障改革走向深化，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、社會救助等各項社會保障事業(yè)全面發(fā)展，在這種大背景下，兒童福利作為社會保障體系建設(shè)的短板，也日益引起社會各界的關(guān)注，進而對其發(fā)展起到了推動作用。

2.傳統(tǒng)兒童福利不適應(yīng)發(fā)展需要的局面亟待改變。改革開放后，傳統(tǒng)的單位福利與集體福利逐漸消失，兒童福利逐漸社會化與市場化，實踐中暴露出的問題與矛盾日益顯性化。首先，傳統(tǒng)的兒童福利僅覆蓋福利機構(gòu)中的孤兒（棄嬰）和農(nóng)村中納入“五保”供養(yǎng)的孤兒，導(dǎo)致絕大多數(shù)普通兒童甚至部分其他弱勢兒童均無法被納入到相關(guān)政策范圍內(nèi)；與此同時，兒童福利水平較低，僅能滿足孤兒的生存需要。其次，兒童福利制度呈現(xiàn)鮮明的城鄉(xiāng)二元分割特征，廣大農(nóng)村兒童被排斥在兒童福利體系之外。二元制福利模式成為城鄉(xiāng)差別擴大的重要因素。①成海軍、朱艷敏：《社會轉(zhuǎn)型視閾下的普惠型兒童福利制度構(gòu)建》，《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第8期。例如，受人口流動和城鎮(zhèn)化影響，2000—2010年間，農(nóng)村留守兒童占比從8%上升至22%，城鎮(zhèn)流動兒童則從5%上升至10%。②段成榮等：《城市化背景下農(nóng)村留守兒童的家庭教育與學(xué)校教育》，《北京大學(xué)教育評論》2014年第12期。再次，兒童福利組織發(fā)展緩慢，服務(wù)能力匱乏。由于相關(guān)法規(guī)政策的約束，民間組織難以進入兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，同時，較少部分的兒童服務(wù)組織所提供的服務(wù)也局限于生活保障方面，難以滿足兒童需求。最后，兒童福利政策欠缺且效果不佳。針對兒童的福利政策不僅欠缺，而且已出臺的相關(guān)政策也是“隱藏”在婚姻、婦女等相關(guān)政策中；同時，兒童福利政策還存在較為突出的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”問題，甚至有的政策與實踐本末倒置。總之，隨著社會的轉(zhuǎn)型，與兒童相關(guān)的問題不僅在數(shù)量上不斷增多，而且問題的復(fù)雜程度也在不斷上升，推進適度普惠型兒童福利發(fā)展成為解決現(xiàn)實問題和促進兒童健康發(fā)展的必要舉措。

3.具備了發(fā)展適度普惠型兒童福利的條件。2010年，我國成為世界第二大經(jīng)濟體，財政收入保持較快增長，為發(fā)展適度普惠型兒童福利奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。從國際上看，日本和韓國擴大兒童福利服務(wù)范圍時的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為3974美元（1973年）和1883美元（1981年），而我國在2010年的人均GDP已為4550美元，③World Bank, GDP Per Capita (Current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD, 2022-1-10.因此，發(fā)展適度普惠型兒童福利應(yīng)當(dāng)具有了相應(yīng)的經(jīng)濟條件。

綜上，適度普惠型兒童福利概念的提出與試點推進，標(biāo)志著我國兒童福利事業(yè)發(fā)展進入了一個新的階段。

（三）采取的行動與取得的效果

黨的十八大以來，在黨中央的高度重視下，我國采取了一系列增進兒童福利、促進兒童健康成長的行動。例如，在經(jīng)濟保障方面，繼2010年發(fā)放孤兒津貼后，2012年又為艾滋病感染兒童發(fā)放津貼，2015年國家建立貧困殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼（簡稱殘疾人兩補）制度亦將殘疾兒童納入在內(nèi)，2019年參照孤兒標(biāo)準(zhǔn)再為事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放津貼，2022年將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除等。在醫(yī)療方面，以醫(yī)療保健機構(gòu)為載體實施兩期兒童早期綜合發(fā)展項目，國家衛(wèi)健委等六部門開展兒童白血病救治管理工作等。在兒童服務(wù)方面，2013年民政部實施“兒童福利機構(gòu)建設(shè)藍天計劃”，確定全國統(tǒng)一的兒童救助保護熱線，開展殘疾兒童康復(fù)救助，2014年全國婦聯(lián)主導(dǎo)開展了兒童快樂家園項目等。特別是在農(nóng)村兒童福利方面，實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃和貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項目，還有“兩免一補”、營養(yǎng)午餐及特殊教育提升計劃。此外，民政部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立兒童督導(dǎo)員、在村（居）委會設(shè)立“兒童主任”崗位并于2020年實現(xiàn)了全覆蓋，探索出了基層兒童福利與保護服務(wù)模式；2022年又開展了“護童成長”——兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)試點項目等。這一系列行動的開展，有效保護了兒童尤其是困境兒童的權(quán)利，促進了兒童的成長發(fā)展，適度普惠型兒童福利制度建設(shè)取得了初步成效。

1.政府主導(dǎo)責(zé)任逐漸突出，兒童福利政策逐步體系化。一方面，民政部門負(fù)責(zé)的兒童福利覆蓋范圍不斷拓展，從最初的孤兒到重病重殘兒童，再到事實無人撫養(yǎng)兒童、貧困家庭兒童等，進一步凸顯了政府在兒童福利中的主導(dǎo)責(zé)任。另一方面，全國人大、國務(wù)院及民政部等部門制定或修訂了一系列法律法規(guī)與政策文件，涉及兒童教育、衛(wèi)生保健等多個方面，如《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國母嬰保健法》《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》等，這些法律法規(guī)與政策文件的實施，直接促進了兒童福利的增長和兒童的健康發(fā)展。監(jiān)測地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年到2020年，新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率均在大幅度降低，7歲以下兒童保健管理率逐年提高（見表1）。

表1 2013—2020年新生兒死亡率、嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率（‰）

2.困境兒童供養(yǎng)能力得到加強，養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。黨的十八大以來，隨著各級政府財政投入逐年增加，福利機構(gòu)對困境兒童的供養(yǎng)能力持續(xù)加強。截至2020年底，全國共有注冊登記的獨立兒童福利和救助保護服務(wù)機構(gòu)760個，床位10.1萬張，年末在機構(gòu)撫養(yǎng)人員4.6萬人。①《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。從2019年開始，中央財政補助東、中、西部的孤兒生活費標(biāo)準(zhǔn)從每人每月200元、300元、400元提高到每人每月300元、450元、600元，提高幅度達 50%。2020年全國共支出兒童福利經(jīng)費68.2億元，其中孤兒基本生活保障經(jīng)費33.4億元，事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障經(jīng)費21.8億元，其他兒童福利經(jīng)費13.0億元；與此同時，全國各類民政服務(wù)機構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)、社會散居孤兒基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)不斷提高（見圖2）。②《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。政府對兒童福利經(jīng)費投入的增加，為保障兒童生活水平與提高機構(gòu)供養(yǎng)能力奠定了基礎(chǔ)，有助于切實保障兒童的合法權(quán)益。

圖2 孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)與保障經(jīng)費

3.兒童福利管理體制得到明確。針對以往兒童福利管理分散的局面，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中，在民政部設(shè)立了兒童福利司，其職責(zé)即是負(fù)責(zé)擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策、標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護機構(gòu)管理工作。自此開始，縣級人民政府以上各級民政部門均設(shè)置了兒童福利專責(zé)機構(gòu)，這對于促進兒童福利事業(yè)不斷發(fā)展具有重要意義。不僅如此，基層兒童福利領(lǐng)域工作隊伍建設(shè)不斷加快，特別是兒童督導(dǎo)員和兒童主任的設(shè)立，進一步健全了基層兒童福利工作體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打通了兒童福利服務(wù)遞送的“最后一公里”。截至2020年底，全國共有兒童督導(dǎo)員5.5萬人，兒童主任66.7萬人，③《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。兒童督導(dǎo)員與兒童主任實現(xiàn)了全覆蓋，成為維護兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展的重要力量。

4.為兒童服務(wù)的社會組織發(fā)展步伐加快，服務(wù)供給能力提高。截止到2020年4月，全國共有兒童福利機構(gòu)1217家，未成年人救助保護機構(gòu)1806家。①《民政部2020年第二季度例行新聞發(fā)布會》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/xwfbh/n23/，2020年4月24日。不僅如此，兒童服務(wù)項目也在增加。2021年，中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目共立項128個，項目資金共計4186.08萬元。其中，兒童領(lǐng)域項目68個，項目金額共計2833.94萬元，占2021年資金總額的67.7%。2012年以來，兒童類項目占比逐年提高。②《民政部辦公廳關(guān)于發(fā)布2021年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目立項名單的通知》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202109/20210900036346.shtml，2021年9月2日。兒童福利類社會組織的較快發(fā)展，為滿足各類兒童特別是困境兒童的服務(wù)需求創(chuàng)造了有利條件。

總體來看，自2013年開展適度普惠型兒童福利試點以來，我國兒童福利事業(yè)發(fā)展取得了初步成效，較好地維護了兒童特別是困境兒童的合法權(quán)益。但“當(dāng)前兒童福利與國家發(fā)展階段、社會福利整體水平仍有差距，與中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與國際兒童福利相呼應(yīng)、滿足全體兒童福利需要的政策體系尚未完成。”③吳海航：《兒童權(quán)利保障與兒童福利立法研究》，《中國青年研究》2014年第1期。這表明我國兒童福利事業(yè)與新時代的發(fā)展要求還有很大差距。

三、適度普惠型兒童福利不能適應(yīng)國家發(fā)展新要求

新時代是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時代，也是逐步走向全體人民共同富裕的時代，這決定了全面發(fā)展兒童福利事業(yè)是新時代的內(nèi)在要求，而少子高齡化現(xiàn)象的日益嚴(yán)峻性，更決定了全面發(fā)展兒童福利事業(yè)具有緊迫性。然而，現(xiàn)階段推進的適度普惠型兒童福利顯然無法適應(yīng)新時代國家發(fā)展的新要求。

（一）兒童優(yōu)先理念落實不到位

在走向共同富裕與建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進程中，兒童是國家和民族的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的主力軍，而全面發(fā)展的兒童福利制度也是現(xiàn)代化國家的標(biāo)配，因此，應(yīng)當(dāng)堅持兒童優(yōu)先的理念并具體落實到兒童福利發(fā)展上來。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要提出了“堅持兒童優(yōu)先發(fā)展”的命題，《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》也明確提出“堅持對兒童發(fā)展的優(yōu)先保障”，然而，兒童優(yōu)先的理念在兒童福利領(lǐng)域還沒有得到落實，適度普惠型兒童福利更不可能落實。首先，在覆蓋對象方面，現(xiàn)行適度普惠型兒童福利僅僅覆蓋孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童等困境兒童，絕大多數(shù)兒童被排除在這種制度之外。其次，在福利水平方面，適度普惠型兒童福利制度對兒童的保障水平總體較低，一般局限于滿足基本生活需要。最后，在福利項目與內(nèi)容方面，適度普惠型兒童福利的項目較少，主要側(cè)重生活保障與義務(wù)教育方面，內(nèi)容較為單一，往往局限于生存性福利方面。

與此同時，財政投入不足也表明兒童優(yōu)先的理念沒有得到有效落實。黨的十八大以來，我國對兒童福利的經(jīng)費投入雖然總體上不斷增長，但增長幅度依然偏低，占一般公共預(yù)算支出的比重仍然很低（見圖3），與德國、日本等發(fā)達國家相比還有很大差距（見圖4）。

圖3 2011—2020年兒童福利經(jīng)費支出及其占一般公共預(yù)算支出的比重

圖4 德國、法國、日本用于兒童的現(xiàn)金公共支出占GDP的比重（%）

（二）適度普惠型兒童福利的局限性日益顯性化

由于部門分割管理兒童福利的現(xiàn)實格局，適度普惠型兒童福利通常局限于民政部門主管的困境兒童，顯然無法應(yīng)對日益高漲、持續(xù)升級的兒童及其家庭對兒童福利的訴求。首先，適度普惠型兒童福利的覆蓋范圍僅包括孤兒、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童及重病重殘兒童等，是與全體兒童無關(guān)的福利概念。“將兒童照顧政策局限于弱勢兒童群體的做法必然很難達到預(yù)期效果，更起不到促進兒童發(fā)展、支持家庭和增進社會公平等積極作用。”①岳經(jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018年第9期。其次，在兒童福利津貼方面，現(xiàn)行政策局限于少數(shù)特殊兒童且水平不高，所實現(xiàn)的也只是對特殊兒童的基本生活與醫(yī)療保障。最后，在兒童福利服務(wù)方面，當(dāng)前兒童福利服務(wù)總量不足，以托育服務(wù)為例，全國0—3歲的嬰幼兒大約有4200萬人，其中1/3有比較強烈的托育服務(wù)的需求，但是現(xiàn)在的實際供給為5.5%左右，供給和需求缺口確實較大。②參見《國新辦舉行優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展新聞發(fā)布會》，國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46355/index.htm，2021年7月21日。與此同時，兒童服務(wù)發(fā)展質(zhì)量不高。一些服務(wù)往往只注重物質(zhì)層面的需求而忽略精神層面，忽略了兒童的多樣化需求。例如，在兒童設(shè)施方面，“長期以來，我國的公共空間中專門為兒童設(shè)計、安全可及、樸素自然的活動場所有限，同時專門為兒童設(shè)計的空間也被包裹在消費的場景下。”③施蕓卿：《撫育私人化困境及社會化公共養(yǎng)育探索》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第1期。總之，適度普惠型兒童福利的局限性日益顯性化，照此發(fā)展顯然無法真正促進兒童福利事業(yè)大發(fā)展。

（三）管理分散，政策協(xié)同性較低

兒童福利制度應(yīng)當(dāng)是面向所有兒童的一個完整政策體系，它需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進，并在推進中實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。然而，盡管2018年機構(gòu)改革中在民政部門設(shè)置了專司兒童福利之責(zé)的機構(gòu)，但并未真正結(jié)束部門分割、條塊分隔的局面。目前，民政部門主要負(fù)責(zé)擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策、標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護機構(gòu)管理工作；教育部門除負(fù)責(zé)義務(wù)教育外，還負(fù)責(zé)幼兒園等事務(wù)；國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)擬訂婦幼衛(wèi)生健康政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)，指導(dǎo)婦幼衛(wèi)生、出生缺陷防治、嬰幼兒早期發(fā)展、人類輔助生殖技術(shù)管理和生育技術(shù)服務(wù)工作，同時還負(fù)責(zé)完善生育政策并組織實施，建立和完善計劃生育特殊家庭扶助制度等；國家醫(yī)保局負(fù)責(zé)兒童醫(yī)療保險、兒童醫(yī)療救助及生育保險；國務(wù)院婦女兒童工作委員會負(fù)責(zé)編制中國婦女和兒童發(fā)展綱要并組織實施和監(jiān)測評估；等等。由于各部門都有各自的政策目標(biāo)，其關(guān)注的往往不是從兒童優(yōu)先的角度出發(fā)，而是基于本部門利益出發(fā)，進而導(dǎo)致各部門在政策制定、資源配置及具體行動中缺乏協(xié)同。同時，各部門發(fā)布的政策層級較低，權(quán)威性較弱，宣示性強，政策“碎片化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重且可操作性弱，在執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)重復(fù)、缺失甚至相互矛盾的現(xiàn)象，進而降低政策執(zhí)行效率，政策效果大打折扣。

（四）社會力量參與不足

伴隨全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，促進兒童發(fā)展更加需要有能夠全方位、全過程滿足兒童需求的福利制度，但只有政府參與是不可能實現(xiàn)的，必須充分調(diào)動社會力量的參與。然而，現(xiàn)階段社會力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展還較為乏力。一方面是兒童福利類社會組織數(shù)量不足。由于相關(guān)支持政策力度弱、缺乏相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督規(guī)范等因素，社會力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展時存在不少顧慮。同時，“現(xiàn)行政策將政府舉辦的公辦兒童福利設(shè)施與社會力量舉辦的兒童福利設(shè)施分隔成‘兩張皮’，實踐中根深蒂固的政府包辦思維、長久以來欠升級的運行機制、對社會組織和資源的不信任，還有‘多一事不如少一事’的懶政思維等”，①謝瓊：《中國兒童福利服務(wù)的政社合作：實踐、反思與重構(gòu)》，《社會保障評論》2020年第2期。也使得社會組織舉辦者望而生畏。根據(jù)中國社會組織網(wǎng)的數(shù)據(jù)，涉及兒童的社會組織共有3963家，其中兒童福利與服務(wù)類組織不足500家。②涉及兒童的社會組織數(shù)據(jù)，均為組織狀態(tài)與信用狀況屬于正常的。數(shù)據(jù)來自中國社會組織政務(wù)服務(wù)平臺：https://xxgs.chinanpo.mca.gov.cn/gsxt/newList。再如上海，根據(jù)上海市民政局2019年對兒童類社會組織的內(nèi)部統(tǒng)計，兒童照護類與服務(wù)類社會組織共有74家，占全市社會組織的比例不足1%，③華怡佼：《社會組織參與服務(wù)城市困境兒童的現(xiàn)狀與對策——以上海市為例》，《少年兒童研究》2020年第9期。遠遠不能滿足兒童的服務(wù)需求。另一方面是結(jié)構(gòu)單一。現(xiàn)階段絕大部分由社會力量興辦的兒童服務(wù)機構(gòu)都是教育培訓(xùn)類機構(gòu)，鮮有專門的兒童福利服務(wù)類機構(gòu)，絕大部分兒童機構(gòu)存在“重教育、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。據(jù)了解，截至2020年底，國內(nèi)教培企業(yè)總數(shù)超過300萬家。此外，部分兒童福利組織自身建設(shè)不夠規(guī)范，工作人員專業(yè)性不強，服務(wù)供給不精準(zhǔn)，而且所提供的服務(wù)具有可替代性，從而影響了兒童服務(wù)組織的競爭能力和長遠發(fā)展。據(jù)了解，我國兒童公益組織中工作經(jīng)驗不足3年的入門級員工平均占比超過40%，近30%的兒童公益組織沒有預(yù)算為員工提供專業(yè)培訓(xùn)，并且公益組織所提供的服務(wù)普遍更集中于小學(xué)階段的兒童，鮮有從事兒童特殊保護的公益組織。④亓迪、南方：《中國兒童發(fā)展的組織生態(tài)研究》，南京大學(xué)出版社，2020年，第16-20頁。

（五）適度普惠型兒童福利的不良效應(yīng)在放大

新時代對兒童福利發(fā)展的基本要求是全面發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，但適度普惠型兒童福利的不良效應(yīng)卻在不斷放大。一方面，由于適度普惠型兒童福利局限于困境兒童，不是全面普惠型制度安排，群體之間、城鄉(xiāng)之間及區(qū)域之間的發(fā)展差距在拉大，導(dǎo)致兒童發(fā)展機會不公平。以兒童的健康保障水平為例，2020年農(nóng)村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為6.2‰和8.9‰，高于城市3.6‰和4.4‰的水平；西部地區(qū)嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為7.9‰和10.6‰，高于中部地區(qū)4.7‰和6.6‰的水平、東部地區(qū)2.7‰和4.1‰的水平。⑤《<中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）>終期統(tǒng)計監(jiān)測報告》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211221_1825519.html，2021年12月21日。

另一方面，因兒童福利制度不健全，兒童權(quán)益受損事件時有發(fā)生。盡管我國制定了《反家庭暴力法》《未成年人保護法》（2020年修訂）等一系列法律，兒童權(quán)利總體上得到了較好保障；然而，與兒童成長的現(xiàn)實需要相比，現(xiàn)行法律法規(guī)還不健全，相關(guān)政策措施還存在不少漏洞，從而導(dǎo)致兒童福利需求無法滿足，甚至兒童死亡事件時有發(fā)生，例如畢節(jié)兒童垃圾箱取暖死亡事件、①2012年11月16日，貴州省畢節(jié)市一處垃圾箱內(nèi)，發(fā)現(xiàn)5名10歲左右男孩的遺體。經(jīng)調(diào)查，這些流浪孩子因為在垃圾箱內(nèi)生火取暖而中毒身亡。參見《人民時評：5個流浪兒慘死 孩子失助拷問社會底線》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2012-11/20/content_2270584.htm，2012年11月20日。蘭考收養(yǎng)所火災(zāi)事件②2013年1月4日，河南蘭考縣一民辦收養(yǎng)所發(fā)生火災(zāi)，事故造成7名棄嬰死亡。參見《蘭考收養(yǎng)所火災(zāi)事故透視：“違法”的愛心與缺失的救助》，人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c70731-20099119.html，2013年1月5日。及廣東韶關(guān)流浪兒童死亡事件③2016年8月，患有自閉癥的15歲的雷文鋒從深圳的住所走失，兩個月之后，雷文鋒被相關(guān)部門輾轉(zhuǎn)送到了廣東韶關(guān)新豐縣的練溪托養(yǎng)中心。此后在不到兩個月的時間里，雷文鋒死亡。參見《自閉癥少年在托養(yǎng)中心死亡事件追蹤：雷文鋒為何被送至托養(yǎng)中心？》，央視網(wǎng)：http://m.news.cctv.com/2017/03/21/ARTItGU6WlqCHVQ3Oh8zAeIR170321.shtml，2017年3月21日。等。這些事件的發(fā)生，不僅是對受害兒童及其家庭的嚴(yán)重傷害，而且嚴(yán)重沖擊著社會底線，同時也反映出我國兒童福利發(fā)展滯后的現(xiàn)實窘境。

綜上可見，適度普惠型兒童福利并不能解決兒童福利領(lǐng)域中的諸多現(xiàn)實問題，更無法滿足全體兒童不斷增長的福利需求，因此，加快兒童福利事業(yè)發(fā)展理念更新、制度重組勢在必行。

四、開創(chuàng)全面普惠型兒童福利發(fā)展新局面

基于適度普惠型兒童福利的滯后性、城鄉(xiāng)居民對兒童福利訴求的持續(xù)高漲和互聯(lián)網(wǎng)時代帶來的新挑戰(zhàn)，特別是生育率下降與少子高齡化的加速發(fā)展，我國兒童福利事業(yè)已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)從局限于困境兒童的適度普惠轉(zhuǎn)向面向全體兒童全面普惠的時候了。

（一）全面普惠型兒童福利的內(nèi)涵與外延

本文提出的全面普惠型兒童福利，是指能夠全方位、全周期滿足全體兒童健康成長的福利需求的制度體系。首先，全面普惠型兒童福利不再是局限于民政范疇的民政福利，而應(yīng)當(dāng)是一個完整的制度體系，它涵蓋生育福利、托育服務(wù)、兒童健康保障、兒童教育福利、兒童津貼與社會優(yōu)待、兒童特別保護等內(nèi)容。其次，全面普惠型兒童福利不是只針對困境兒童，是以全體兒童為出發(fā)點，而保障困境兒童只是底線。再次，全面普惠型兒童福利涵蓋兒童成長的全過程，并根據(jù)不同年齡段的兒童需要做出相應(yīng)的制度安排。此外，全面普惠還應(yīng)追求應(yīng)惠盡惠。如在兒童福利服務(wù)上，應(yīng)當(dāng)滿足全體兒童健康成長與全面發(fā)展的多樣化需求，既包括生活、教育與健康方面的服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)納入精神服務(wù)、心理咨詢與輔導(dǎo)等方面的服務(wù)。總之，全面普惠型兒童福利是立足于全體兒童健康成長的完整的兒童福利制度體系。

具體而言，全面普惠型兒童福利的政策體系框架及其具體內(nèi)容如下。

1.生育福利：它應(yīng)當(dāng)是對女性懷孕到嬰兒出生這一時期的保護與服務(wù)措施，具體包括孕期保護和服務(wù)、生育支持、母嬰安全與優(yōu)生服務(wù)、育兒假及生育保險與生育津貼等內(nèi)容。

2.托育服務(wù)：它是為0—6歲嬰幼兒提供充足、平等、公益性（或免費）托育服務(wù)的制度安排。

3.健康保障：它是為新生兒保健、兒童健康監(jiān)測與干預(yù)、體檢與計劃免疫、心理咨詢與精神健康及兒童醫(yī)療保險與救助等提供服務(wù)與保障的制度安排。

4.教育福利：它旨在保障全體兒童依法享有平等的受教育權(quán)，具體包括兒童義務(wù)教育福利、普通高中和職業(yè)教育福利、特殊教育福利、兒童教育救助、社會教育和家庭教育福利等。

5.兒童津貼與社會優(yōu)待：它是對兒童撫育和養(yǎng)育過程提供普惠性經(jīng)濟支持和優(yōu)待保障的制度安排，包括撫養(yǎng)津貼、托育補貼、殘障兒童康復(fù)和照料補貼、孤兒/事實無人撫養(yǎng)兒童保障和營養(yǎng)餐等，同時對兒童應(yīng)當(dāng)享有的交通優(yōu)待、場所優(yōu)待、住房優(yōu)待、公共文化優(yōu)待等做出規(guī)定。

6.兒童特別保護：它主要是對特定情形下的兒童保護做出福利性規(guī)定，具體包括突發(fā)事件中的重點保護，生命、身體或自由受到明顯而緊迫危險時的緊急保護，受到虐待或忽視等緊急情形時的強制報告，父母或者其他法定監(jiān)護人不能履行監(jiān)護職責(zé)的臨時和長期監(jiān)護，以及家庭收養(yǎng)、寄養(yǎng)和其他特殊服務(wù)等。

上述制度安排構(gòu)成了一個面向全體兒童的福利制度體系，它的全面發(fā)展必須為所有兒童的健康成長提供可靠的制度保障。

（二）發(fā)展全面普惠型兒童福利的時代意義

1.發(fā)展全面普惠型兒童福利是實現(xiàn)社會公平與走向共同富裕的客觀要求。新時代強調(diào)讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，兒童作為一個重要群體，自然應(yīng)當(dāng)按照公平的原則享有相應(yīng)的社會福利，而社會保障與福利制度是實現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果的基本途徑。①鄭功成：《中國社會福利的現(xiàn)狀與發(fā)展取向》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。作為社會保障制度的子項目，兒童福利是專門面向兒童群體的基礎(chǔ)性制度安排，它不僅能夠減輕育兒負(fù)擔(dān)和解除育兒家庭的后顧之憂，促進全體兒童共享國家發(fā)展成果，更能夠促進兒童健康成長，進而為其將來立足社會、實現(xiàn)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)及更好的發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件。

2.發(fā)展全面普惠型兒童福利是促進人口均衡發(fā)展的必然要求。近年來，我國人口老齡化、少子高齡化快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)急劇變化。一方面，0—14歲人口數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋戎乜傮w上呈現(xiàn)下降趨勢。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國0—14歲人口數(shù)量為2.53億人，占全國總?cè)丝诘?7.95%，相較于第六次全國人口普查（簡稱“六普”）有所上升（見圖5）。然而，2021年年末，0—14歲（含不滿15周歲）人口為24678萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.5%，②《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2021年2月28日。較2020年再次呈現(xiàn)下降趨勢，而育齡婦女的總和生育率為1.3，不僅低于正常人口更替水平的2.1，也低于國際警戒線1.5。另一方面，人口老齡化現(xiàn)象進一步加劇。我國2000年進入人口老齡化社會時，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?%，2021年上升到14.2%，③《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2021年2月28日。已經(jīng)從輕度老齡化進入中度老齡化社會。而要扭轉(zhuǎn)或者緩解這種趨勢，必須通過發(fā)展兒童福利來提升年輕人的生育意愿。

圖5 歷次人口普查與抽查中0—14歲人口占總?cè)丝诘谋戎兀?）

從國際上來看，兒童福利發(fā)展得好的國家特別是西方發(fā)達國家，其生育率雖低但不至于跌破國際警戒線，其人口發(fā)展較為均衡；即使出現(xiàn)過生育率處于嚴(yán)重低水平的情況，但由于健全的兒童福利制度能夠為其國民提供穩(wěn)定的預(yù)期，使其不會擔(dān)心因生育或育兒而出現(xiàn)加重家庭負(fù)擔(dān)、降低生活質(zhì)量等情況，其生育率也在較短時期內(nèi)得以反彈。相比之下，目前我國的生育率已處于低于發(fā)達國家的嚴(yán)重低水平階段（見圖6），這表明借鑒國外經(jīng)驗全面發(fā)展兒童福利事業(yè)，對于促進生育率回升、維持人口均衡發(fā)展具有重要意義。

圖6 部分國家總和生育率

3.發(fā)展全面普惠型兒童福利是提高家庭育兒能力的需要。自古以來，中國人始終秉持“多子多福”的觀念，受此觀念及相關(guān)政策影響，每年新增出生人口數(shù)長期保持在較高水平。隨著社會的發(fā)展，受計劃生育政策、人們觀念轉(zhuǎn)變等因素的影響，傳統(tǒng)的“數(shù)世同堂”的大家庭已為罕見，戶均人口規(guī)模呈現(xiàn)不斷下降的趨勢（見圖7），其中一人戶和二人戶數(shù)量占總戶數(shù)的比重已達55.07%，①國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。而第五次全國人口普查時為25%、“六普”為40%，②數(shù)據(jù)來自于《第五次全國人口普查數(shù)據(jù)》《第六次全國人口普查數(shù)據(jù)》。顯見家庭規(guī)模小型化的速度之快。家庭規(guī)模的小型化，使得家庭的育兒功能進一步弱化，進而決定了加快發(fā)展普惠型兒童福利具有必要性、緊迫性。

圖7 家庭戶規(guī)模（人/戶）

4.發(fā)展全面普惠型兒童福利是完善社會保障體系的應(yīng)有之義。黨的十八大以來，我國社會保障制度快速發(fā)展，老年人已經(jīng)皆享養(yǎng)老金，全民醫(yī)保基本實現(xiàn)，社會救助應(yīng)保盡保，養(yǎng)老服務(wù)與殘疾人福利也在不斷發(fā)展，但“兒童作為一個特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國家發(fā)展成果。”③鄭功成：《中國兒童福利事業(yè)發(fā)展初論》，《中國民政》2019年第11期。因此，兒童福利的現(xiàn)實短板亟待加快彌補，這是進一步完善我國社會保障體系的必然要求。

（三）兒童福利全面普惠的現(xiàn)實情形

從現(xiàn)實出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，我國兒童福利朝著全面普惠發(fā)展的方向開始明朗，部分兒童福利項目已經(jīng)實現(xiàn)了普惠。

第一，九年義務(wù)教育鞏固率逐年升高，兒童義務(wù)教育福利全面普惠目標(biāo)基本實現(xiàn)。為保障所有兒童的受教育權(quán)，我國于1986年制定了《義務(wù)教育法》，此后又多次修訂，為全體兒童普享教育福利提供了法律依據(jù)。黨的十八大以來，為進一步提高九年義務(wù)教育發(fā)展水平，國家陸續(xù)頒布了諸多政策，如國務(wù)院于2012年9月、2016年7月先后發(fā)布《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》等，促使九年義務(wù)教育鞏固率逐年升高（見圖8）。

圖8 九年義務(wù)教育鞏固率（%）

第二，孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)普惠目標(biāo)基本實現(xiàn)。黨的十八大以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)水平顯著提升，孕產(chǎn)婦與兒童健康服務(wù)的可及性明顯提高。2020年，我國孕婦產(chǎn)前檢查率、產(chǎn)后訪視率及孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率均達到新高（見圖9），這些指標(biāo)表明孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)基本實現(xiàn)了普惠。

圖9 孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)情況

第三，免疫規(guī)劃疫苗接種實現(xiàn)了普惠。2020年適齡兒童各種納入國家免疫規(guī)劃的疫苗接種率均接近或超過99%。①《<中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）>終期統(tǒng)計監(jiān)測報告》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211221_1825519.html，2021年12月21日。

此外，幼兒園入園率達80%，其中普惠性幼兒園占比達到80.24%。公園景區(qū)票價優(yōu)惠、博物館票價及乘坐交通工具實施免票或半票優(yōu)惠等政策福利也已實現(xiàn)普惠。

綜上可見，部分兒童福利項目已經(jīng)實現(xiàn)或基本實現(xiàn)全面普惠，但還需進一步提高公平性與質(zhì)量，如城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育資源分配、發(fā)展水平差距有待進一步縮小。部分兒童福利項目尚未實現(xiàn)全面普惠則更加需要政府發(fā)力，如目前的兒童津貼僅覆蓋部分困境兒童，兒童托育服務(wù)不能全面滿足需要，等等。這種現(xiàn)象表明我國的兒童福利事業(yè)仍處在從適度普惠型向全面普惠型轉(zhuǎn)型升級的初期，亟待加大發(fā)展力度和加快發(fā)展速度。

五、加快發(fā)展全面普惠型兒童福利的構(gòu)想

前已述及，在扎實推進共同富裕的歷史進程中，加快兒童福利全面發(fā)展勢在必行。基于此，建設(shè)一個健全的、全面普惠的兒童福利體系應(yīng)當(dāng)成為與現(xiàn)代化進程同步的發(fā)展目標(biāo)，即到2035年應(yīng)當(dāng)全面建成公平、普惠、高質(zhì)量的兒童福利體系。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在把握現(xiàn)實基礎(chǔ)的條件下明確發(fā)展目標(biāo)，找準(zhǔn)發(fā)展方向，進而采取得力措施加以推進。

（一）發(fā)展全面普惠型兒童福利的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在國家已經(jīng)繪制全面建成現(xiàn)代化強國和扎實推動共同富裕的藍圖與行動綱領(lǐng)的背景下，我國兒童福利事業(yè)從適度普惠向全面普惠轉(zhuǎn)型事實上具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

1.社會基礎(chǔ)：加快發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會共識已經(jīng)形成。生育、養(yǎng)育、教育是育兒家庭都會面臨的現(xiàn)實任務(wù)，育兒成本不斷攀升也是現(xiàn)實寫照，“基于人民群眾對育兒成本居高不下的擔(dān)憂，特別是這種負(fù)擔(dān)與壓力導(dǎo)致生育意愿持續(xù)下降的現(xiàn)實后果，正在加快促成發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會共識。”②參見《“十四五”是兒童福利事業(yè)和兒童福利立法重要窗口期——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成》，《中國社會報》，2022年3月12日第A02版。目前，黨中央、國務(wù)院及政府主管部門都在努力推進減輕育兒成本的政策措施，公眾更是普遍期盼通過加快發(fā)展兒童福利事業(yè)來減輕育兒負(fù)擔(dān)與壓力，這種社會共識有利于在全社會樹立起兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的理念，更會進一步強化政府與社會在發(fā)展兒童福利中的責(zé)任意識，從而為全面發(fā)展我國兒童福利事業(yè)奠定了應(yīng)有的思想基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)。

2.物質(zhì)基礎(chǔ)：國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展能夠為兒童福利事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。黨的十八大以來，我國社會經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，2021年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量突破114萬億元人民幣，全國一般公共預(yù)算收入達到202539億元人民幣，人均GDP達到1.25萬美元，①《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2022年2月28日；盛來運：《逆境中促發(fā)展 變局中開新局——<2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報>評讀》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/index_1.html，2022年2月28日。接近高收入國家門檻。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中更明確指出，2035年我國人均GDP要達到中等發(fā)達國家水平，這意味著屆時我國的GDP總量與人均GDP都要比現(xiàn)在翻一番，總量將超過200萬億元人民幣，人均GDP達到2.5萬美元以上。如此規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展體量，不僅可以為兒童福利發(fā)展提供更多投入，也能夠為兒童福利服務(wù)行業(yè)創(chuàng)造前景可期的發(fā)展機遇。換言之，政府對兒童福利事業(yè)的公共投入應(yīng)當(dāng)且可能持續(xù)增長，進而為加快完善兒童福利制度體系、優(yōu)化兒童福利供給結(jié)構(gòu)、不斷提高兒童福利水平奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.實踐基礎(chǔ)：適度普惠型兒童福利試點為全面普惠型兒童福利的發(fā)展奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。一是兒童優(yōu)先和發(fā)展兒童福利的理念更加深入人心。試點以來，兒童福利發(fā)展注重堅持兒童權(quán)利觀，不再完全把兒童看作是依附于成年人的“附屬品”，而是將兒童視為獨立的個體，并且這一獨立個體既擁有作為“人”的一般權(quán)利，也擁有作為特殊群體的特殊權(quán)利。二是兒童福利政策日益體系化。試點以來，政府及其主管部門制定出臺了一系列促進兒童福利增長的政策，所實施的諸多措施對兒童的促發(fā)展功能愈發(fā)凸顯，這些政策為構(gòu)建完整的兒童福利政策體系提供了實踐依據(jù)。三是兒童福利服務(wù)發(fā)展步伐在加快。試點以來，兒童福利服務(wù)雖與兒童的需求相比仍有較大差距，但無論是政府負(fù)責(zé)的還是社會力量提供的兒童福利服務(wù)供給能力均在逐步提高，這為加快兒童福利向全面普惠轉(zhuǎn)型奠定了重要的實踐基礎(chǔ)。

此外，盡管迄今為止對兒童福利事務(wù)的管理職責(zé)還未在各相關(guān)部門之間得到完全理順，但民政部門從上至下設(shè)置專司兒童福利之責(zé)的機構(gòu)，也為加快發(fā)展全面普惠型兒童福利奠定了相應(yīng)的組織基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展全面普惠型兒童福利的步驟及階段性目標(biāo)任務(wù)設(shè)定

全面普惠型兒童福利的發(fā)展不是一蹴而就的，它關(guān)乎多個領(lǐng)域，涉及多個部門，從而需要穩(wěn)妥有序推進。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要設(shè)定的基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，我國兒童福利的全面發(fā)展亦可以劃分為“十四五”“十五五”“十六五”三個階段，并分別對應(yīng)加快補缺、應(yīng)惠盡惠和全面建成完整的兒童福利體系的目標(biāo)任務(wù)。

1.“十四五”（2022—2025）：加快補缺。這一階段的目標(biāo)任務(wù)應(yīng)當(dāng)是加快補上現(xiàn)行制度安排的缺失。一是在對各類兒童進行全面摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，加快健全包括孤兒、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童、農(nóng)村留守兒童、重病兒童、殘障兒童及自閉癥兒童與貧困家庭兒童等各類特殊兒童在內(nèi)的特殊兒童福利保障機制，實現(xiàn)所有特殊兒童應(yīng)保盡保；同時完善各類特殊兒童的津貼補助標(biāo)準(zhǔn)，建立起與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的自然增長機制。二是大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)，完成國家“十四五”規(guī)劃中新增示范性普惠托位50萬個以上、實現(xiàn)2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個的目標(biāo)任務(wù)。三是全面普及三年學(xué)前教育，完成國家設(shè)定的增加普惠學(xué)位400萬個以上、學(xué)前教育毛入園率提高到90%以上的目標(biāo)任務(wù)。四是著力提升義務(wù)教育公平性，使九年義務(wù)教育鞏固率達到96%以上。五是進一步提升兒童保健服務(wù)水平。此外，還應(yīng)當(dāng)加快兒童福利立法步伐，力爭“十四五”時期出臺《兒童福利法》。

2.“十五五”（2026—2030年）：應(yīng)惠盡惠。這一階段兒童福利發(fā)展的目標(biāo)可以設(shè)定為應(yīng)惠盡惠，即能夠充分滿足有需要者的需要。根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》并結(jié)合社會發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面發(fā)力。一是建立全面普惠性的兒童津貼制度。將兒童津貼擴展至所有育兒家庭，特別是生育二孩、三孩及更多孩子的育兒家庭。二是進一步提升兒童健康保障水平，實現(xiàn)國家明確的如下目標(biāo)：新生兒、嬰兒和5歲以下兒童死亡率分別降至3.0‰、5.0‰和6.0‰以下，5歲以下兒童貧血率和生長遲緩率分別控制在10%和5%以下，小學(xué)生近視率降至38%以下，初中生近視率降至60%以下，每千名兒童擁有兒科執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生達到1.12名、床位增至3.17張，新生兒訪視率保持在90%以上，3歲以下兒童系統(tǒng)管理率和7歲以下兒童健康管理率保持在90%以上等一系列目標(biāo)。三是全面實現(xiàn)普惠性學(xué)前教育，確保學(xué)前教育能夠充分滿足幼兒就近入園的需要。四是促進兒童教育福利全面發(fā)展。包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡一體發(fā)展，高中階段的國民教育與職業(yè)教育公益化等。

3.“十六五”（2031—2035年）：全面建成完整的高質(zhì)量的兒童福利體系。這一階段的主要任務(wù)，是要結(jié)合2035年實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，進一步細(xì)化完善兒童福利各方面措施，全面建成完整且普惠、公平、高質(zhì)量的兒童福利制度體系。可以設(shè)定如下幾個主要指標(biāo)。一是全面建立覆蓋全體0—18歲（不含18周歲）兒童的統(tǒng)一的兒童津貼制度，并逐步提高津貼標(biāo)準(zhǔn)。二是建立覆蓋所有因生育子女而暫時中斷勞動的女性的統(tǒng)一的生育津貼制度，為所有生育子女的女性發(fā)放生育津貼。三是進一步健全兒童服務(wù)體系，根據(jù)兒童成長需要增加兒童福利項目，全面建成能夠覆蓋全體兒童的發(fā)達的社會服務(wù)體系。四是持續(xù)增強全面普惠型兒童福利制度的公平性與可持續(xù)性，促進中國特色的兒童福利制度走向成熟、定型。

經(jīng)過上述三個階段的持續(xù)發(fā)展，我國兒童福利走向全面普惠的目標(biāo)就會變成現(xiàn)實，并必定伴隨國家現(xiàn)代化進程而在2035年后獲得更加全面充分的發(fā)展。

（三）促進全面普惠型兒童福利發(fā)展的關(guān)鍵性措施

為加快促進全面普惠型兒童福利的發(fā)展，在明確目標(biāo)與階段性任務(wù)的基礎(chǔ)上，必須綜合采取有效措施加以推進。

1.完善頂層設(shè)計，強化系統(tǒng)思維與協(xié)同推進。兒童福利作為社會保障體系的一個重要子系統(tǒng)，構(gòu)成了當(dāng)代社會福利體系的核心，①Rianne Mahon, "Child Care: Toward What Kind of 'Social Europe'?" Social Politics International Studies in Gender State & Societ, 2002, (3).其發(fā)展離不開科學(xué)的頂層設(shè)計。在頂層設(shè)計中，首先要堅持兒童優(yōu)先理念，在全社會要形成“兒童問題無小事”的思想意識，讓保障兒童優(yōu)先權(quán)益成為一種社會風(fēng)尚并融入相關(guān)政策中。①鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》，人民出版社，2011年，第276頁。其次要注重統(tǒng)籌考慮，協(xié)同推進。既要統(tǒng)籌考慮教育部等相關(guān)部門出臺的現(xiàn)行有效的頂層設(shè)計，并切實落實現(xiàn)行政策，例如《關(guān)于進一步做好普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》規(guī)定的“免試就近入學(xué)”“清理無謂材料”“公民同招”等；同時又要在清理現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，對分散在各部門的兒童福利政策進行必要整合，借此提高部門之間的協(xié)同性，避免政策“打架”，形成部門合力。再次是促進政府、社會、家庭各方共同發(fā)力。其中，政府要通過完善法制、制定宏觀政策等創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進制度公平，并通過公共政策發(fā)揮對社會資源的撬動作用，充分調(diào)動社會力量參與兒童福利事業(yè)的積極性；社會要切實維護兒童利益，特別是要培育一大批專門增進兒童福利的社會組織，同時還應(yīng)當(dāng)增進服務(wù)兒童的市場主體的公益性；家庭是兒童福利的受益者，也應(yīng)當(dāng)成為兒童福利的建設(shè)者。

2.抓住重點任務(wù)，精準(zhǔn)有效施策。一是分步驟建立全面普惠的兒童津貼制度。可將現(xiàn)行面向困境兒童的津貼制度擴展至低收入家庭兒童，再將兒童福利津貼覆蓋到二孩、三孩，進而建立覆蓋所有0—18歲（不含18周歲）兒童的全面普惠式兒童津貼。在這方面可以借鑒國外經(jīng)驗，如德國規(guī)定自2021年起，生育1—2個孩子的家庭每月可領(lǐng)取219歐元，第三胎則每月額外領(lǐng)取225歐元，第四胎開始每月可領(lǐng)取250歐元；這個補助一直持續(xù)到孩子18歲(如果孩子上了大學(xué)，這筆錢會一直發(fā)放到25歲)。②參見Federal Employment Agency, https://www.arbeitsagentur.de/familie-und-kinder/infos-rund-um-kindergeld, 2022-1-20.2021年，我國“全面三孩”政策實施后，部分地區(qū)也已出臺支持政策，例如，攀枝花在全國率先出臺政策，為生育第二個及以上孩子的攀枝花戶籍居民家庭每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子3歲。③參見《攀枝花市發(fā)放育兒補貼金實施細(xì)則（試行）》的通知》，攀枝花政府官網(wǎng)：http://www.panzhihua.gov.cn/zwgk/fggw/zfbwj/1944055.shtml，2021年8月3日。這種政策取向值得肯定，但也宜盡快總結(jié)，形成國家層級的統(tǒng)一政策或政策指引，避免各地各行其是導(dǎo)致兒童津貼制度的過度碎片化。二是全面加快發(fā)展普惠性托育服務(wù)。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城市化帶來的人口流動變化規(guī)律，盡快增加城鎮(zhèn)托育服務(wù)供給，包括政府舉辦、支持社會力量舉辦、鼓勵用人單位舉辦，同時加快制定統(tǒng)一的托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)嬰幼兒身心發(fā)展特點與規(guī)律提供高質(zhì)量的托育服務(wù)。三是進一步全面提升義務(wù)教育發(fā)展質(zhì)量。相對而言，農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)辦學(xué)條件較差，教育資源少，城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)生根本改變，為此需要盡快促進教育資源均衡配置，加大對農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)等欠發(fā)達地區(qū)的公共投入傾斜力度，促使義務(wù)教育質(zhì)量得到全面提升。

3.完善配套舉措，形成發(fā)展合力。完善的配套措施是發(fā)展兒童福利制度并發(fā)揮其效力的重要條件，特別是平衡家庭與工作扮演著更為重要的角色。一方面，要制定專門支持政策，包括相關(guān)假期期間薪酬發(fā)放、假期結(jié)束返回工作崗位后的就業(yè)培訓(xùn)等，不使生育女性因擔(dān)心生育而影響工作甚至失業(yè)。另一方面，嚴(yán)格落實產(chǎn)假、男性護理假等政策規(guī)定，實施男女共享育兒假等政策，強化男性育兒責(zé)任。來自北歐國家的研究表明，休育兒假的父親在重返工作崗位后會更多地參與照顧子女，①Linda Haas, Philip Hwang, "The Impact of Taking Parental Leave on Fathers' Participation in Childcare and Relationships with Children: Lessons from Sweden," Community Work & Family, 2008, (1).且共享育兒假的夫妻更有可能或者會更早地生育二胎。②Ann-Zof ie Duvander, et al., "Family Policy and Fertility: Fathers' and Mothers' Use of Parental Leave and Continued Childbearing in Norway and Sweden," Journal of European Social Policy, 2010, (1).2019年，整個OECD國家的平均產(chǎn)假長度為18.1周，平均母親假長度為53.9周，平均父親假長度為8.1周。③楊琳琳：《福利國家兒童照顧政策的發(fā)展與鏡鑒》，《蘭州學(xué)刊》2021年第2期。目前，中國大陸已有27個省份修訂《人口與計劃生育條例》，出臺了延長產(chǎn)假、制定育兒假等相關(guān)支持政策（見表2）。應(yīng)當(dāng)注意的是，國家應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一產(chǎn)假等政策，否則將導(dǎo)致社會不公、破壞勞動力市場公平競爭及損害制度公信力等不良效應(yīng)。

表2 部分省份產(chǎn)假、護理假、育兒假規(guī)定

資料來源：根據(jù)表中各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會新修訂通過的《人口與計劃生育條例》整理所得。

4.健全保障措施，促進有效落實。一是進一步理順管理體制。“宜將兒童托育事業(yè)與未成年人保護等統(tǒng)一劃歸民政部門統(tǒng)管，以確保兒童福利事業(yè)發(fā)展的完整性和資源配置的高效率”，①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。還可以考慮將教育部的學(xué)前教育職能劃歸民政部，同時明確各相關(guān)部門的職責(zé)。二是加快制定《兒童福利法》。發(fā)達國家大都制定了專門的兒童福利法律，如德國的《聯(lián)邦兒童福利法》《聯(lián)邦育兒津貼和育兒假法》、英國的《兒童法案》《兒童保育法案》，等等。“以兒童福利法為國家兒童法律體系的核心，反映的是國家政府的完善的兒童福利及工作體系，以及全社會進步的兒童觀念。”②鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》，人民出版社，2011年，第246頁。不僅如此，法律還要解決制度效率低、制度發(fā)展不均衡、制度建設(shè)不完善及違法現(xiàn)象等問題。三是積極促進社會組織與社工力量發(fā)展。發(fā)達國家和我國港澳臺地區(qū)的經(jīng)驗表明，兒童福利社會組織與社工力量的積極參與，可以有效彌補政府在兒童福利供給中的不足，為此，我國要進一步加大力度培育孵化兒童服務(wù)類社會公益組織，同時加大對這類組織的財稅政策支持力度。

此外，還要繼續(xù)重視和維護家庭在兒童福利發(fā)展中的重要作用。回歸家庭、重視家庭的育兒作用也是近年來國際上兒童福利發(fā)展的重要趨勢。“從兒童福利視角出發(fā)，家庭的資源具有無償性、天然性、便利性、不可替代性、無限發(fā)展性等特點。”③陸士楨：《建構(gòu)中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。雖然我國的家庭規(guī)模在縮小，但育兒仍然是家庭最重要的功能之一且仍在發(fā)揮著重要作用，這既是現(xiàn)實國情，更是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)。因此，在發(fā)展社會化的兒童福利事業(yè)時，還應(yīng)當(dāng)將幫助增強家庭育兒功能作為重要的政策取向，而不是簡單地以社會化的兒童福利替代甚至排斥家庭的育兒功能。