自然保護地整合優化研究
——以白水縣為例

鄧艾

（陜西自然資源勘測規劃設計院有限公司，陜西西安 710043）

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（中辦發〔2019〕42號），提出要建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園、自然保護區為基礎，自然公園為補充的自然保護地體系。2020年2月，自然資源部、國家林業和草原局印發《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函〔2020〕71號），此文件明確了編制自然保護地整合優化預案。

當前，我國自然保護地在保護生物多樣性、保護自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用[1]，但部分自然保護地范圍劃定和功能分區不夠科學合理，與其他自然保護地交叉重疊，歷史遺留問題較多，管控措施針對性操作性不強，各種矛盾沖突尖銳，迫切需要對自然保護地范圍及功能分區進行優化調整，同時對各類自然保護地進行整合優化。本文以陜西省白水縣為例，通過梳理縣域自然保護地現狀，分析了現有保護地存在的問題，提出了一系列整合優化措施，以期為自然保護地整合優化提供參考。

1 白水縣自然保護地現狀

白水縣地處陜西省關中平原東部北側，是關中與陜北的咽喉要地，南接蒲城縣，北鄰延安市黃龍縣、洛川縣，東連澄城縣，西靠銅川市印臺區、宜君縣，全縣面積達986.6 km2。白水縣境內涉及自然保護地2處，分別為陜西白水林皋湖國家濕地公園和陜西省方山森林公園，批復面積共計2 194.7 hm2，占白水縣面積的2.22%。

1.1 陜西白水林皋湖國家濕地公園

陜西白水林皋湖國家濕地公園于2014年通過國家林業局批復試點建設，并于2019年通過國家林業和草原局驗收，正式成為陜西白水林皋湖國家濕地公園，濕地公園規劃建設總面積769.7 hm2，落界總面積656.71 hm2。

1.2 陜西省方山森林公園

陜西省方山森林公園落界總面積1 425.03 hm2，按區域劃分為3個功能區，分別為：生態保育區，面積為 289.89 hm2；核心景觀區，占地 166.33 hm2；一般游憩區，面積968.81 hm2。

2 自然保護地存在的問題

2.1 不同類型自然保護地交叉重疊

白水縣境內涉及自然保護地2處，自然保護地落界矢量面積總計2 081.74 hm2，占全縣面積的2.11%。陜西省方山森林公園和陜西白水林皋湖國家濕地公園之間存在交叉重疊情況，重疊面積達到了6.32 hm2，占白水縣自然保護地落界面積的0.3%。經過實地調查研究發現，該重疊部分為森林生態系統，以刺槐和油松為主，與方山森林公園的生態系統和植被情況一致，應該歸屬陜西省方山森林公園范疇[2]。

2.2 保護空缺情況分析

陜西省方山森林公園原保護類型為人工林，其兩側有經過長期保護管理的國家二級公益林，是與原森林公園生態功能緊密相關、生物多樣性豐富、集中連片度較高的重要生態單元。因此，擬將陜西省方山森林公園兩側重點國家二級公益林劃入保護空缺區域，以保證生態系統的完整性和連通性。方山森林公園保護空缺面積共330.10 hm2。

2.3 自然保護地內矛盾沖突概況

2.3.1 城鎮建成區。自然保護地內存在城鎮建成區面積0.02 hm2，全部分布在陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內。

2.3.2 永久基本農田。自然保護地內存在永久基本農田44.82 hm2，其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內永久基本農田面積為15.30 hm2，陜西省方山森林公園范圍內永久基本農田面積為29.52 hm2。

2.3.3 成片集體人工商品林。自然保護地內成片人工商品林總面積17.04 hm2，均存在于陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內。

2.3.4 村莊和人口。自然保護地內涉及村莊2個，總人數1 206人，面積14.49 hm2。其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內存在村莊1個，人數1 165人，面積共計10.50 hm2；陜西省方山森林公園范圍內存在村莊1個，人數41人，面積共計3.99 hm2。

2.3.5 礦業權。自然保護地內存在礦業權沖突，主要為石油天然氣探礦權，總面積1 489.10 hm2。其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內探礦權面積97.59 hm2，陜西省方山森林公園范圍內探礦權面積1 391.51 hm2。

2.3.6 其他情況。其他情況主要涉及因密集矛盾問題調出的周邊區域，因矛盾問題調整造成保護地空間不連續的細碎圖斑以及陜西白水林皋湖國家濕地公園存在跨行政區邊界的情況。針對以上情況，均需進行整合優化，涉及面積共計112.79 hm2。其中，涉及陜西白水林皋湖國家濕地公園面積98.77 hm2、陜西省方山森林公園面積14.02 hm2。

3 自然保護地整合優化措施與建議

3.1 整合優化措施

針對自然保護地內的永久基本農田、集中連片的集體人工商品林、鎮村建設用地以及為保持生態系統完整、連通性需調出的其他區域，以解決歷史遺留和現實矛盾問題為宗旨；區域內集中連片度較高的重要生態單元，生態系統連續完整，具有潛在重要生態價值需調入的區域，以“應劃盡劃、應保盡保”為原則[2]，嚴格按照自然資源部、國家林業和草原局《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函〔2020〕71號）文件精神，對自然保護地進行整合優化調整。

3.1.1 自然保護地調出區域整合優化。一是嚴守“三條控制線”不重疊、不交叉底線，在不影響主要保護對象的前提下將矛盾沖突的集中永久基本農田調出，調出后不影響濕地生態系統和動植物等主要保護對象，在堅持生態優先的同時保障糧食安全，也方便濕地公園保護與永久基本農田保護的管理工作。二是對分布在遠離重要江河干流源頭、兩岸、重要水庫周邊區域以外的成片集體人工商品林予以調出。三是對鎮村人口少，人為活動有限，生產生活方式對濕地生態功能不會造成明顯影響的集中鎮村用地予以調出。四是針對其他調出區域情況，該部分主要分布在集中永久基本農田、集體人工商品林、鎮村用地周邊區域，考慮到該區域連同矛盾沖突圖斑區域與居民的生產生活聯系緊密，共同組成了農村生產生活單元，形成集中連片的生產生活用地圈，故對該部分區域連同矛盾圖斑一并調出。另外，針對因調出上述矛盾沖突部分后而處于零星、破碎分布狀，造成保護地空間不連續的細碎圖斑，且調出可以保持自然保護地生態系統的完整性、連通性，故作調出處理。五是針對林皋湖濕地公園邊界跨越至銅川境內的沖突集體人工商品林區域作調出處理，以避免保護地后期管理中出現不必要的權屬爭議。

白水縣自然保護地共調出地塊面積為175.84hm2，其中，濕地公園中調出地塊總面積為133.11 hm2，森林公園中調出地塊總面積為42.73 hm2，主要包括沖突調出及沖突調整后處于零星分散狀的其他調出部分（表 1）。

表1 白水縣自然公園整合優化調出匯總情況

3.1.2 自然保護地調入區域整合優化。自然保護地調入主要為陜西省方山森林公園周邊調入范圍，陜西白水林皋湖國家濕地公園未涉及調入情況。陜西省方山森林公園原保護類型為人工林，其周邊區域有規模較大的國家二級公益林，經過長期保護管理已形成了與原森林公園生態功能緊密相關、生物多樣性豐富、集中連片度較高的重要生態單元，區域內生態系統連續完整，具有潛在的重要生態價值。因此，將該區域調入陜西省方山森林公園中，調入總面積為330.1 hm2，均為國家二級公益林，無權屬爭議，實地現狀為灌木林地、有林地及其他林地。

3.1.3 自然保護地整合優化結果。白水縣整合優化后各類自然保護地共計2處，均為自然公園，面積合計2 229.68 hm2，占國土面積的2.27%，較批復面積計算的自然保護地實際占比提高0.04%，較落界面積實際占比提高0.15%。其中：森林公園面積合計1 712.39 hm2，占比76.80%；濕地公園面積合計517.29 hm2，占比 23.20%。

3.2 整合優化建議

3.2.1 保護管理工作的實施性與有效性需要結合實際工作。自然保護地范圍比較大，地形地貌復雜，經過科學評估劃定的邊界沒有與具有明顯特征的自然地形地貌結合，部分保護區域過于分散。在實際保護中，不利于人們對自然保護地的辨識，增加了侵擾風險；不利于保護管理工作的進行，降低了保護的有效性[3]。

3.2.2 自然保護地保護與開發兼顧不夠。“綠水青山就是金山銀山”理念不單單強調保護。在現行自然保護地相關政策中，關注點在于如何調整，但疏于如何管控，大大降低了地方政府、社會組織、個人對自然保護地保護價值和經濟價值的認同感和預期性，不利于吸引更多保護資源投入自然保護地中。

3.2.3 明確征收補償機制。永久基本農田、人工商品林、建設用地等人為活動的矛盾沖突地類調整方式，應該與征收補償機制一同進行。對不得調出的矛盾沖突地類，應及時與相關利益人對接，積極處理好自然保護地與人的關系[4]。