地方政府融資平臺監管政策演化及平臺轉型思考

倪旻澍 楊玥

摘要：自2014年起，我國要求融資平臺剝離政府融資職能，然而受限于平臺巨額存量債務與政府變相兜底承諾，隱性債務風險仍逐年累積，融資平臺市場化轉型實質性成果甚微。進入“十四五”階段，聚焦新領域，規劃新布局，各部門相繼出臺一系列新文件，旨在引導平臺進一步規范化管理，落實轉型目標。通過梳理融資平臺監管有關政策文件，將政策演化分為3輪，在“寬松—緊縮”周期中強調遏制隱性債務與市場化轉型2條主線任務，并基于此提出相關政策意見。

關鍵詞：地方政府融資平臺;隱性債務;市場化轉型

0 引言

由地方政府通過劃撥土地、財政撥款、注入股權等方式發起設立的融資平臺是我國特定經濟體制及財政分權背景下的產物。在經歷了萌芽及擴張階段后，地方政府融資平臺于2008年后達到發展高峰，但隨之帶來債務規模急劇擴張問題，埋下大量債務風險隱患。

2014年后，各地以“疏堵結合”為原則，要求將融資平臺債務與政府債務分離。新《預算法》更進一步明確了地方政府合法融資的渠道，融資平臺新增債務將不再屬于政府債務。然而，從相關統計數據來看，地方政府融資平臺及所發行城投債規模在2015—2018年呈不降反升趨勢，業已成為隱性債務的最大主體，平臺轉型發展之路坎坷。

進入“十四五”新時期，“抓實隱性債務化解”工作繼續穩步推進。2021年，多部門先后出臺相關政策，再次加強對地方融資平臺的監管力度。

1 文獻綜述

由Hana Polackova Brixi[1]于1998年首創的財政風險矩陣從顯性、隱性，直接、或有2個維度對政府所面臨的財政風險進行了分類，從而能夠更全面、清晰地認識財政風險。國內學者從我國地方政府債務運作具體實踐出發，對隱性債務的界定[2]、成因[3]及風險管理[4-6]進行較深入的探討。地方政府隱性債務指各地方政府需要承擔但并未納入預算管理，由地方政府直接或間接承諾通過財政資金償還的債務，以及通過違法違規擔保性融資所形成的債務，具有規模龐大、形式隱蔽的特點[7]。隱性債務監管困難，使其更易與財政、金融體系中固有風險形成交叉傳導，從而誘發系統性風險。

地方政府融資平臺自誕生就與地方債務有著天然的聯系，是我國特定經濟發展階段、央地財政博弈背景下的必然產物[8]。不可否認，城投平臺在推動城鎮化建設、區域經濟發展過程中扮演著重要角色，但由于財政預算體制不合理[9]、對政府土地出讓收入高度依賴[10]、地方官員晉升考核機制促使大規模舉債[11]等，城投平臺蘊含的債務風險激增。

地方政府融資平臺的不規范發展，使其演變為地方政府隱性債務最大的積聚之地，已經嚴重威脅財政金融體系穩定。劉驊和盧亞娟[12]利用客觀賦權評價方法對融資平臺在市場化轉型過程中的債務風險進行測算評估，認為應當加強對其信貸監管力度。毛捷和徐軍偉[13]指出，由于融資平臺公司自身屬性復雜，其市場化轉型過程中必將面臨諸多困難，并提出了“分步分類、漸進協同”的轉型路徑。

2 融資平臺監管政策演化路徑

地方政府融資平臺發展歷程共可分為萌芽創建、擴張發展、規范發展及轉型發展4個階段[14]。2008年中央下達“四萬億”經濟刺激計劃，財政政策、貨幣政策全面寬松，為融資平臺爆發式增長提供了條件。自此，融資平臺成為地方政府債務擴張的重要主體之一。2009年后，一系列規范地方政府融資平臺政策文件相繼出臺，對其發展具有直接影響。政策往往是一個歷史發展階段國內外宏觀經濟運行狀況、財政金融體系等多方面因素的綜合反映，其演化過程背后能夠體現融資平臺在特定宏觀背景下的發展脈絡。

本文基于隱性債務治理視角，對2009年至今多部門有關融資平臺的監管重點政策文件進行梳理，以完成1次“寬松—緊縮”為1個周期將其分為3輪。

2.1 第一輪“寬松—緊縮”周期：2009—2014年

2009年整體政策方向依舊延續2008年的寬松態勢。中國人民銀行及銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號），進一步支持有條件的地方政府依法合規設立融資平臺吸引投資，并通過各類融資工具拓寬政府融資渠道。在平臺發行的各類融資工具中，以城投債為典型代表，據統計其2009年發行量約為2008年的3.5倍。

債務體量膨脹及所蘊含的大量風險隨即引發了各方關注。自2010年起，地方政府融資平臺迎來第一輪緊縮監管，并于2014年到達頂峰。《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）標志著對融資平臺正式監管的開啟。該文件要求各級政府及時開展對平臺債務的清理工作，妥善安排后續融資，加強信貸管理，嚴禁違規擔保承諾行為。2016年11月發布的《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（發改辦財金〔2010〕2881號）在擔保行為、籌集資金用途、信息披露等方面提出更為具體的要求。

針對緊縮期間部分地方政府出現違法違規舉債抬頭趨勢，2012年12月財政部等四部委要求融資平臺在注資、融資過程中必須嚴格執行《土地管理法》，進行平臺資金的融通管理。

2010—2013年的小幅政策收緊效果并不顯著，出于對債務風險的擔憂，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），明確平臺剝離政府融資職能，意味著應當重新審視融資平臺于地方政府之間的關系，不得假借平臺名義新增債務，各地需對平臺公司存量項目甄別清理。

第一輪“寬松—緊縮”周期時間軸見圖1。

2.2 第二輪“寬松—緊縮”周期：2015—2018年上半年

2015年，伴隨著新《預算法》正式實行，地方政府債務置換工作也正緊鑼密鼓展開。經濟下行壓力持續、存量債務置換需求迫切、化“隱”為“顯”目標明確。在此背景下，融資平臺監管政策也經歷了2015—2016年上半年的相對寬松時期。以《關于妥善解決地方政府融資平臺在建項目后續融資問題的意見》（國辦發〔2015〕40號）及《關于簡化企業債券審報程序加強風險防范和改革監管方式的意見》（發改辦財金〔2015〕3127）為代表，鼓勵以多種方式支持融資品臺存量項目的后續融資，并降低主體資產負債率要求。

進入2016年下半年后，穩增長壓力逐步減小，中央重新強調“去杠桿，防風險”重要性，相關監管政策開始第二輪趨緊。通過《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）與《地方政府性債務風險處置指南》（財預〔2016〕152號）重申“中央不救助原則”，建立債務風險應急處理機制，引導平臺公司向市場化運營國有公司轉型，并嚴肅違法違規舉債責任追查機制。與此同時，進一步要求引入外部監管，形成跨部門、內外部監管合力。

2017年7月，全國金融工作會議及中央政治局會議相繼召開，確定了“遏制隱性債務增量”的總基調，地方債務進入全面深化監管階段。銀行保險機構及國有金融企業參與融資平臺投資行為將堅持“穿透原則”對融資平臺進行審核，推動融資進一步規范化、市場化。

第二輪“寬松—緊縮”周期時間軸見圖2。

2.3 第三輪“寬松—緊縮”周期：2018年下半年至今

伴隨中美貿易摩擦逐步升級，疊加經濟下行壓力持續增大，以基建支撐發展的重要性凸顯，穩基建、補短板成為重點任務。在宏觀政策支持基建大力發展背景下，2018年下半年，我國對于平臺監管進入第三輪相對寬松階段。一方面，銀保監會《關于進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通知》（銀保監辦發〔2018〕76號）及國務院《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）指出，各金融機構應當積極配合地方政府建設基礎設施，對平臺合理融資需求予以滿足，避免項目因資金短缺而陷入爛尾困境，并支持轉型中的融資平臺依法合規承接地方政府公益性建設;另一方面，國務院《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》（國辦函〔2019〕40號）指出，允許金融機構在不新增隱性債務前提下對平臺存量債務展開借新還舊及展期工作。

2020年，受新冠肺炎疫情影響，全年經濟增速總體放緩，地方政府整體債務率顯著攀升，其中城投債全年發行量為歷史上發行和凈融資最高的年份。盡管在經濟提振與推動城市化建設雙重任務之下，本階段仍延續對融資平臺監管寬松環境，但遏制新增隱性債務、防范化解債務風險的主體基調并未改變。一方面，隨著復工復產陸續展開，經濟形勢重新回暖，政策收緊趨勢愈加明顯;另一方面，資本市場上債券暴雷事件頻發，城投債違約風險攀升，至2021年正式迎來融資平臺監管“最嚴”時期。

2021年4月，國務院將“防范化解隱性債務風險”提升至政治紀律與政治規矩高度，要求完善常態化監管機制，對不符合規范要求、違規進行政府融資的平臺進行清理。與此同時，由于“紅黃綠”政策的限制，發債空間進一步縮小。隨后銀保監會再次重申平臺債務與政府債務分離原則，要求銀行及保險機構不得為其新提供流動資金貸款或者流動資金貸款性質的融資，以嚴監管實現對隱性債務的常態化風險管理。

第三輪“寬松—緊縮”周期時間軸見圖3。

通過梳理發現，每一輪政策周期受國家宏觀經濟發展影響較為明顯，監管嚴格程度呈螺旋式上升趨勢，這其中有2條貫穿始終的主線：其一是治理地方政府債務，對于新《預算法》實施后融資平臺產生的隱性債務遵循“化存量、控增量”思路，多措并舉，明晰融資合法來源，強化資金管理，切斷債務風險來源;其二是推進融資平臺市場化轉型，2014年中央要求進行政府融資的平臺剝離政府融資職能，正式開啟其市場化轉型，然而受平臺自身性質、歷史債務負擔沉重等因素影響，不轉型、假轉型現象屢見不鮮。針對這些問題，近年來監管政策逐步收緊，2021年新一輪政策緊縮周期或將成為倒逼平臺轉型的最后“通牒”。政策演化過程中，2條主線也越來越清晰，推動平臺實質性轉型，落實隱性債務治理勢在必行。

3 融資平臺轉型政策建議

地方政府融資平臺相較于一般國有企業，始終無法徹底與政府劃清職能，且多投資于建設周期長、回報機制單一的項目，收益往往很難達到償債需求。長期以來，平臺依賴政府土地出讓收入已是不爭之實，但2021年后，將土地出讓金劃轉稅務部門使這種途徑成為歷史。平臺債務化解難、轉型難業已成為各方討論的重點。本文基于平臺自身角度，從轉變職能、因地制宜、優化管理3個方面提出政策建議。

3.1 重塑理念，轉變職能

在轉型過程中，融資平臺應當首先明晰自身定義，以國發〔2014〕43號文為基礎，劃分地方政府與平臺公司主體責任，堅持全流程市場化運作。

一是依法依規，重塑理念。厘清融資平臺與政府義務邊界，打破地方政府剛性兌付預期，使融資平臺能夠以市場化法人的身份與政府建立契約，牢牢守住不新增隱性債務的原則，向獨立運作個體轉變。融資平臺應積極尋求機遇，參與專項債項目、PPP項目及公募REITs試點。依靠自身在基礎設施建設等方面的經驗與優勢，一方面能夠在項目建設過程盤活資金，另一方面也為平臺自身樹立良好形象。

二是審時度勢，轉變職能。融資平臺迎合“十四五”規劃需要，將項目投向鄉村振興與綠色金融領域，促使外部收益性向內部收益型轉化，成為推進鄉村現代化、城市高質量發展的成熟投資運營機構。從過去只管“找錢還錢”，到真正有效整合利用資源稟賦優勢，平臺公司亟待完成職能轉變，以可持續、共發展為目標，破解轉型難困境。

3.2 因地制宜，積極探索

在轉型過程中，應當依據各地方實際分類推進，循序漸進，切忌一味追求速度，搞“一刀切”。目前已有不少融資平臺進行市場化轉型的積極探索，形成了較成功的轉型道路。

一是向投資類企業轉型。這種方式以合肥建投為代表，通過成立控股集團或者設立產業基金，發揮融資平臺的引領作用，參與新型產業投資。一方面，能夠進一步“反哺”城市建設，發揮人才紅利作用，提振新經濟發展;另一方面，能為平臺創造實質性經營現金流，為其轉型提供資金支持，形成良性循環。但其局限性也十分明顯：第一，對地區經濟發展水平有較高要求，能夠托底高新技術產業落地孵化，直至形成完整成熟的產業鏈條;第二，融資平臺自身資金實力、投資能力、風險控制能力也是重要考量因素，一些原本負債較高的中小型平臺實力較弱，無力支撐轉型。

二是逐步向公用事業傾斜。該種模式更有利于發揮融資平臺的天然優勢，助力市場化轉型。以上海城投為例，其在所屬區域的公共服務領域具有一定壟斷性，能夠依靠成熟的產業鏈發揮規模經濟效應，獲得穩定收入。相較于一般企業，融資平臺更容易獲得政府支持，整合區域資源或利用已有合規項目經營公用事業，但也應關注2個前提：一是經營建設能力能夠與地方政府財力相匹配;二是防止平臺借補貼之名等再新增隱性債務。

除此之外，向商業產業類、建筑使用類、園區類等方向轉型也是可行之策。各融資平臺在選擇時充分結合當地區自然、金融資源優勢，走多元化發展之路。

3.3 優化管理，防控風險

完成融資平臺市場化轉型同樣離不開企業自身制度改革與優化管理。

第一，完善公司治理結構。參照現代企業管理制度，完善治理框架，明確各職能部門責任分工，禁止地方政府有關工作人員直接參與平臺公司運營或與平臺高層管理人員私下勾稽，有效避免平臺公司借用人事關系為政府兜底平臺債務提供方便。設立獨立的內部監督機構，與外部審計、財政監督等形成長效協同監察機制，確保平臺公司在融資、運營等環節依照市場化原則規范運行。

第二，強化風險預警與風險管理。一方面，構建融資平臺內部風險預警指標體系，重點關注平臺短期償債能力、債務結構，以及平臺所屬地區財政情況等影響因素，并設立風險預警“紅線”，防控潛在風險點;另一方面，積極主動進行風險管理，選擇合適的風險管理工具并建立應急機制。

第三，建立信息披露機制。融資平臺依照有關部門要求，定期對外公開債務規模、項目融資運營狀況、政府補貼金額等信息。適應當前財政金融協同監管體系，搭建線上和線下信息共享平臺，提高披露自主性與公開信息真實性、有效性。

4 結語

縱觀融資平臺發展及監管政策演化過程，其轉型始終受經濟發展與風險規避雙重治理邏輯的支配。進入“十四五”新時期，一方面是地方財政仍不斷承壓，債務結構亟待調整;另一方面是落實維護金融穩定的需要，重新審視融資平臺屬性，推動平臺實質性市場化轉型勢在必行。

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收稿日期：2022-01-09

作者簡介：

倪旻澍，女，1997年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：金融審計與風險治理。

楊玥，女，1999年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：金融審計與風險治理。