推進農村基層治理現代化的路徑探析

馬翠蘭

摘要：實現國家治理體系和治理能力現代化最關鍵的環節在基層，基層是一切工作的落腳點。不斷提升基層治理工作的能力和水平，才能走出一條務實高效的基層治理現代化之路。推進基層治理現代化，必須堅持科學治理理念，創新治理制度和技術手段，科學設定治理評價指標體系。人民群眾既是基層治理的參與者、監督者，也是基層治理的受益者。基層治理現代化有利于維護農村社會長期穩定，農村社會穩定又能增進基層治理能力、水平的提高，二者相輔相成，相互促進。

關鍵詞：農村；基層治理現代化；路徑

文章編號：1674-7437（2022）12-0029-04? ? ?中國圖書分類號：D619? ? ? 文章標識碼：A

黨的十八屆三中全會首次將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標[1]。實現治理現代化，從根本上實現由管理到治理的轉變，不僅關系到整個國家層面，更關系到省、市、縣乃至鄉鎮等各級地方政府全方位的深入改革。社會治理的重心在基層，基層是一切工作的落腳點。習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層[2]。基層治理之于國家治理意義非同尋常。農村基層治理關系到農村社會和諧穩定。農村穩定關系到農民切身利益，關系到農村社會長治久安，關系到鄉村振興戰略的實現，關系到社會主義現代化強國目標的實現。

實現基層治理現代化，必須解決好何謂治理、為誰治理、誰來治理、治理什么等一系列問題，基層治理現代化包含了治理理念、治理能力、治理方式、治理過程等全方位現代化。基層治理現代化是一個不斷升級的動態過程，囊括“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局在基層的全部實踐[3]。自改革開放以來，面對經濟社會發展的新情況、新問題，黨和政府始終高度重視基層治理，堅持推動治理重心下移，以基層改革支撐全國改革、以基層發展帶動全國發展、以基層穩定鞏固全國穩定，取得了不錯的治理成效。

1? ?堅持科學治理理念，增進和諧社會建設

治國安邦，重在基層。基層治理是國家治理的基石，基層治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分[4]。夯實基層基礎、打通治理的“神經末梢”，為推進基層治理現代化提供基本遵循。基層治理多數體現為微觀治理，及時有效化解社會矛盾，呼應民眾期盼，一言一行都是民生民意的具體體現。理念是行動的先導，基層社會治理必須堅持科學的治理理念。

1.1? ?堅持人民至上，厘清“為誰治理”問題

黨的十八大提出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”[5]。治理不是簡單的管理，治理追求的是民主、公平、正義等價值訴求，強調不同主體的協商合作。基層治理強調人民在村級治理中享有知情權、話語權，平等參與各項事務，維護自身合法權益。治理不是上對下的管制，不是官與民的對立，而是為民服務、為民解憂。治理是積極調配各方資源，運用制度、技術等手段，提高行政效能，呼應民眾合理訴求，最大限度保障人民合法權益，推進經濟高質量發展。農村基層治理不是單純求政績、搞面子工程，而是造福民眾，實現社會長治久安和可持續發展。農村穩定也不是整個社會一派祥和，靜止不變，沒有矛盾，而是各方力量協商解決問題，求同存異，維持整個社會和諧共生的動態的穩定。

人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。農村治理的意義就是保障民眾合法權益、維持社會和諧穩定，滿足人民日益增長的美好生活需要。基層黨組織和各級政府要引導村民積極參與村務監管，選舉、監督干部，建立村民自我約束制度，來高效協調利益、化解矛盾、排憂解難。在基層治理中要注意解決好人、財、物的問題，堅持科學的治理理念，厘清“為誰治理”“為什么治理”的問題。培養一批有理想、有干勁、有情懷、能干事的鄉村骨干，帶領村民積極參與社會治理。

1.2? ?整合多方資源，搞清“誰來治理”問題

從傳統政府管理走向現代治理，意味著治理主體的多元化。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[6]。以黨建統領基層治理是推進基層治理現代化的根本保證。在縣域經濟、鎮域經濟高質量發展爬坡過坎、基層社會結構和利益結構復雜多元、基層政府治理全面改革的關鍵時期，在基層治理的全過程和各領域中要始終堅持黨的領導，真正把黨的領導優勢及社會主義制度優勢轉化為基層治理效能和發展優勢。

完善“一核多元”基層治理體系，基層黨組織要統籌好基層治理各方資源，著力解決基層政府職能越位、缺位、錯位問題，在引領經濟、調控市場、保護生態、增進和諧社會建設等方面履職盡責。探索更加科學有效的體制機制，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設我參與、我盡責、我享有的基層社會治理共同體。重構以村規民約、社區公約、家規家訓、社會信用等為主要內容的鄉村道德體系，推動正式制度和非正式制度相互促進。健全基層群眾自治制度，使各社會組織的參與渠道更加通暢、參與方式更加多樣高效，形成政府治理與社會參與、機構治理與民眾自治同頻同向的良好格局，夯實基層治理的群眾基礎。

人民群眾是歷史的創造者，是社會變革的推動力量。尊重群眾主體地位，發揮基層自治組織的作用，選取村民代表組成議事會、監事會，讓村民充當調解員，實現自我管理、自我教育、自我服務。在選舉、決策、管理、監督等方面充分發揚人民民主，使村民成為基層治理的主人。

1.3? ?堅持科學導向，破解“如何治理”問題

導向就是指揮棒，就是紅綠燈，就是價值取向。堅持目標導向。目標是指路明燈，指引著我們前進的方向。推進基層治理現代化，促進社會發展，增進和諧社會建設，服務民生。善治是實現公共利益最大化的治理過程。要把善治作為基層治理現代化的目標愿景，持續發力，以治理理念的科學化、結構的合理化、方式的精細化、過程的民主化，助推中國特色社會主義制度更加成熟定型，持續推動制度優勢轉化為治理效能。

堅持需求導向。社會發展日新月異，中國正邁向強起來的歷史新征程。人民群眾的基本生存需求獲得滿足后，必然追求公平、正義、尊嚴等更高層次的需求。基層治理包括縣域、鎮域、鄉村、城鄉社區等，涉及教育、醫療、衛生、就業、社保等與群眾切身利益息息相關的所有公共服務領域。重點解決群眾急難愁盼的問題，治理過程由群眾參與、治理成效由群眾評定、治理成果由群眾共享，增強獲得感、幸福感、安全感。

堅持問題導向。世間萬物無時無刻不在運動變化之中，矛盾是一切事物發展的根本動力。在基層治理中，要善于發現問題，找到問題的癥結所在。只有發現問題，才能解決問題。深入群眾，及時發現、化解矛盾，把解決矛盾作為關鍵突破口和著力點，分類施策，標本兼治，努力解決好直接關系群眾利益的操心事、煩心事、揪心事。久久為功，攻堅克難，集中解決發展的不平衡不充分問題，整體提升基層治理現代化水平。

2? ?發揮制度技術優勢，提高基層治理效能

農村穩則天下安，農村穩定是社會穩定的基石。“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著億萬農民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量”[7]。農村長久穩定和健康發展對于社會主義現代化建設目標的實現關系重大。重要制度安排和現代技術工具是推進基層治理現代化的關鍵點和突破口。

2.1? ?積極推進制度創新，建設服務型政府

制度創新是基層治理創新的重要途徑。制度意識和制度執行直接影響基層治理現代化的實際成效。強化自治、法治、德治融合的基層治理方式，完善人民群眾參與基層治理的制度化渠道，保證人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，滿足人民群眾不斷增長的民主、法治、公平、正義需求。

必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。只有不斷提高服務質量和水平，全心全意服務人民，讓人民滿意，才能更好地推進和諧社會建設。推動治理重心向鎮街下移、力量向鎮街下沉、資源向鎮街下傾，重塑縣鄉基層治理結構，實現政府改革由“以政府履職為中心”向“以人民為中心”轉變。統籌優化基層黨政機構設置和力量配備，推動基層治理體系從技術性重塑向組織結構性重塑轉變，為縣域和鎮域治理提供制度保障。以平安創建為抓手，努力夯實防范化解社會風險的基層基礎，推動平安創建向制度化、常態化邁進。探索政府權責清單制度，優化政府層級和部門間的職能體系，推動治理重心下移、資源下傾、力量下沉。

創新基層治理機制，規范基層權力高效運行。探索基層責任制度的創新路徑，事務分門別類，責任明確到人。通過網格化管理、街道經理、小巷管家等創新治理經驗，拉近政府與群眾之間的距離，打通基層治理的“最后一公里”，提高治理效能。做好基層治理方式創新，加強責任部門解決問題的協調性。破除條塊分割、推諉塞責等現象，健全 “一站式服務”“窗口服務”“最多跑一次”等機制體制，通過黨員模范崗等特色窗口，樹立良好形象，增進官民感情。

深化基層公開制度建設，維護群眾合法權益。深化村級黨務、村務、財務公開，加強村級專門監督和財務監督。由鄉鎮紀委對本級黨務、政務公開工作進行審查監督，村紀檢委員對村黨組織黨務公開進行審查監督，村務監督委員會對村務公開、財務公開事項進行審查監督，以監督保障基層“公得開”，以公開保證監督“落得實”，實現“監督、公開”雙向互動。

2.2? ?用好現代技術手段，提高服務水平

方式、方法創新是推動基層治理創新的重要內容，是確保治理體系和治理能力現代化的重要支撐。人工智能、大數據等在助力基層治理方面發揮了重要作用，公共服務個性化和精細化程度的提升更好地滿足了人民群眾的多樣化需求。充分利用信息化時代的各種高科技優勢，打造覆蓋面廣、參與要素全、智能化程度高、各方大聯動的網絡治理新格局。運用矩陣化管理理念，把基層日常事務分門別類，使之科學有序。健全工作機制，搭建各種工作平臺，以統籌協調、屬地管理等運行機制為支撐，高效解決綜合治理、市場監管、聯合執法中的急難問題，不斷提高服務水平。推進縣級部門與鄉鎮之間的職責重構、資源重配、體系重整，切實發揮信息化在創新社會治理中的作用。

做好基層治理技術創新。通過網絡化、信息化手段的運用，讓老百姓“最多跑一次”，事情全辦清，問題全解決，矛盾全化解。創建“一碼解糾紛（訴訟）”平臺，將各種案件智能化分類、分層級過濾、多渠道解決、大數據監管，把矛盾“中轉站”轉變為解決問題的“終點站”，打造各部門高效協同、責權明確、聯合辦理的大平臺，“一個窗口”面對群眾，堅決破除群眾辦事“磨破嘴、跑斷腿”的局面，實現“跑一地”全辦清。把大數據、云計算、人工智能、區塊鏈廣泛運用于基層治理實踐中，減少治理的死角、盲區，提升智能化、智慧化、數字化水平。

3? ?創新評價指標，激發基層治理活力

基層治理、農村維穩，貴在落實。農村發展了，農民生活水平提高了，城鄉收入、醫療、教育、養老等方面的差別消除了，和諧社會建設就能順利推進。衡量基層治理水平，評價基層治理工作成效的相關指標要科學合理，具有可操作性。

3.1? ?評價指標客觀真實，合理適度

基層治理工作是處理人與人、人與組織之間的關系的工作，具有復雜性和突發性。簡單地以處理了多少糾紛、辦了多少案子、阻止了多少上訪或者零上訪等作為評價基層治理效果的指標，就陷入了機械工作的悖論。以建立了多少數據平臺，有多少瀏覽量，是否實現了工作的網路化、信息化作為基層治理的硬指標，那就違背了基層工作為百姓排憂，為人民服務的實質和宗旨。

在指標設計上，鎮級處置的三級事件量、網格員上報的事件質量、事件類型覆蓋面等，作為衡量基層平臺運行效能的重點；同時，提高數據分析研判、事件辦結率、群眾滿意度等指標的比重。基層工作面對的是最廣大的老百姓，解決問題的方式、能力、效果關系到黨群關系、干群關系、政府形象和公信力等諸多方面，在工作中不能就事論事、就法講法，機械化、程式化，要多些溫情和人性化關懷。

3.2? ?評價過程科學有效，去繁就簡

基層治理重在實效，但實效的獲得離不開治理過程的科學、高效。在基層治理中，科學決策是前提條件，充分發揮村級黨組織的主導作用，發揮其在推進基層民主管理、推動產業發展、維護社會穩定等方面的領導優勢，洞悉當地實際和村民需求，因地制宜，引導村民議事會等組織正確決策。在評價指標體系中，要特別關注決策是否民主化、科學化。

評價指標要關注農村重大問題的介入和解決情況。農村工作千頭萬緒，復雜多變，征地拆遷更是農村基層治理的大難題，發動群眾積極主動參與自治可以有效化解矛盾、解決問題。村“兩委”在重大事情決策時務必做到尊重民意、引導卻不干預，把相關權益分配權交村民自主決定，保障重大項目順利開展。評價指標體系中還要關注村“兩委”的工作作風。實事求是，深入群眾，依靠群眾，才能涵養良好的社會風氣，形成風清氣正的基層民主政治生態。

4? ?結束語

在推進基層治理現代化過程中，治理理念、方式、制度、手段、評價指標體系等的科學化和現代化，對于提高治理水平，促進基層社會穩定，增進和諧社會建設，意義重大。農村社會長期穩定，切實維護人民群眾各項合法權益，有利于提高人民群眾參與基層治理的積極性、主動性。積極主動參與基層社會治理，人民群眾處置問題和化解矛盾的能力隨之提高，反過來又有利于促進農村和諧穩定。基層治理與農村穩定相輔相成，互相促進，都離不開人民群眾的廣泛參與和積極支持。在積極推進基層治理現代化的過程中，只有相關部門不斷創新治理手段，探索現代化治理的多重實現路徑，才能為實現治理體系和治理能力現代化提供參考和借鑒。

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