“統一大市場”如何建？

張明麗　張寒

一石激起千層浪。

4月10日，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（下稱《意見》）正式出臺。《意見》提出，中國將從基礎制度建設、市場設施建設等方面打造全國統一的大市場。明確要建立統一市場制度規則、打破地方保護和市場分割、打通經濟循環關鍵堵點、促進商品要素資源暢通流動等，建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。

過去幾十年，尤其是2001年中國推行所得稅分成改革前，企業所得稅按行政隸屬關系上繳，地方企業所得稅按歸屬地交地方。這樣的分配方式對地區經濟發展產生了正向激勵，地方政府發展經濟更多考慮將稅收留在本地，而非站在全國一盤棋的角度來考慮。很多行業集中度不高，低水平重復建設屢禁不止。

一位從事材料行業的企業主告訴《財經》記者，他想承接新疆的項目，卻被告知必須在當地注冊公司，否則無法參與建設項目的招投標，最后該企業主只能找新疆本地公司合作。他說，其他區域也一樣，這是不明說的基本規則。

地方保護主義某種程度上也制約了行業發展。以新能源汽車行業為例，不同城市頒布的不同政策為企業帶來困擾。曾有業內人士對媒體表示，企業介入到每一個城市推廣新能源汽車都要研究當地政策，特別是補貼政策，這給企業帶來很大壓力。

“要破解地方保護主義，就要破除‘鐵路警察各管一段’的現象，就像中央財經委員會辦公室副主任韓文秀說的合成謬誤與分解謬誤。”華夏新供給經濟學研究院院長賈康說。

多位受訪專家對《財經》記者表示，《意見》對一系列涉及市場準入領域的問題分析精準全面，富有針對性，多條措施與民營企業的發展環境息息相關，是《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》的延續性文件，也是2021年12月17日中央全面深化改革委員會第二十三次會議精神的深入實施與落地。

一些企業和業界人士也呼吁，建立統一大市場就要堅決破除地方保護和區域壁壘，各地區不能搞限制外地企業發展的“小循環”，更不能搞地區封鎖、地方保護的“內循環”，應盡快全面清理歧視外資企業、民營企業和外地企業等的各類政策。

在《意見》中，“統一”一詞共出現近70次。何為統一大市場？央視新聞刊文稱，統一大市場是指在全國范圍內，建設一個市場的基礎制度規則統一，市場的設施高標準聯通，要素和資源市場以及商品和服務市場高水平統一，同時，市場的監管要公平統一，不當市場競爭和市場干預行為進一步規范的大市場。

中國國際經濟交流中心首席研究員張燕生告訴《財經》記者，“統一大市場”的內涵是全國一盤棋，形成拉動經濟高質量發展的強大市場引擎，這是推動經濟高質量發展的必然要求。中國已經邁入了新發展階段，過去野蠻生長的時代結束了。在這個階段，我們要確立國內大循環的主體地位和主導作用，憑借最強大的市場應用場景和需求帶動形成現代產業體系和現代化經濟體系。

需要注意的是，中央重申加快建設全國統一大市場，并不意味著過去中國沒有統一市場。國家發改委宏觀經濟研究院經濟所研究員左傳長對《財經》記者表示，全國統一大市場早已經存在，只是由于中國區域經濟發展極度不平衡，以及受到疫情、交通運輸條件、外部沖擊等偶發性因素影響，現階段中國的“內循環”面臨諸多制約性因素。

例如，一段時間以來，大灣區、長三角相繼暴發疫情，由此導致的物流運輸受阻，全國范圍內的產業鏈、供應鏈亟待完善修復。“現在中央通過進一步明確政策導向，意在調動地方政府的主動性和積極性，使得‘內循環’進一步暢通。這既是客觀現實的要求，也是一件水到渠成的事情。”左傳長說。

賈康告訴《財經》記者，統一大市場中的要素流動，此前中央已經有專門的文件加以強調，如果要發揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須有要素的充分流動。但在現實經濟運行過程中，由于不完全競爭，有一定的限制條件是不可避免的，且某些準入是有必要的，準入必須要依法由政府管理部門利用公權來實施。比如我們要做環境保護，環保要求的技術標準、技術經濟政策標準化，就形成了一些準入的門檻，但不能借此一味地提高門檻。降低準入、消除壁壘的內涵是要消除不當壟斷，首先是要消除舊體制下存在著明顯弊端的行政壟斷。只有消除行政壟斷、不當壟斷、條塊分割，才能構建統一大市場。這就要求形成有效制度供給，降低交易費用，使要素充分流動，真正解放生產力，在實現要素充分流動這個前提之下達到供給側要素的優化組合。

“特別強調幾點，一是所有市場主體都要被法律平等保護;二是要促使要素無壁壘或低準入流動;三是要進一步消除城鄉二元對立，這對中國而言是一個艱巨任務。”賈康說。

既然建立全國統一大市場的說法由來已久，那么此次的《意見》和以往相比，有何新意？專家分析主要有以下四點：

近年來，隨著互聯網和數字技術的發展，一些原本存在的跨省貿易、生產運輸、資金、技術和人員流動障礙得以逐步打破。然而，一個較為典型的案例是，社保和養老金等領域仍存在以省為單位封閉運行的局面。《財經》記者了解到，一些在北京生活的“候鳥”老人不得不多次往返家鄉社保局辦理手續，之后才能在北京就醫時獲得醫療保險。

此次出臺的《意見》提及，要加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動中國市場由大到強轉變，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

值得注意的是，現在雖然較為明顯的地方保護主義和市場分割行為不復存在，但是個別地區對外資或者民企仍然設置了隱性的壁壘。招聯金融首席研究員董希淼告訴《財經》記者，《意見》在“總體要求”部分強調“打破地方保護和市場分割”，很有針對性，問題的關鍵在于落實。下一步，應配套相應的激勵約束機制，比如，對地方保護主義及行為進行處罰，或者開通相關熱線，接納企業的反饋。

左傳長對《財經》記者分析稱，中國的長三角和大灣區等金融服務業發達，而中西部和北方地區服務業較為薄弱。雖然資本市場不可能全國開花，但這次又強調了建設區域性股權交易市場，相信通過資本市場的改革，能夠促進全國服務業大發展，在實現全國資金和多方要素聚集的同時，讓更多地方的企業也能到深交所、上交所和北交所上市，帶動當地的產業發展。

《意見》指出，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區各部門自行發布具有市場準入性質的負面清單，維護市場準入負面清單制度的統一性、嚴肅性、權威性。研究完善市場準入效能評估指標，開展市場準入效能評估。《意見》還強調，要清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規定做法。多位受訪人士告訴《財經》記者，《意見》通過強化反壟斷、加強平等準入，以及對于諸多久拖未決的痼疾治理，未來中國多數民營企業的營商環境有望迎來新轉機。

《意見》明確表示，破除平臺企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭。《意見》還提及，要加快培育統一的技術和數據市場。建立健全全國性技術交易市場，完善知識產權評估與交易機制，推動各地技術交易市場互聯互通。

董希淼對《財經》記者表示，以支付領域的互聯互通為例，雖然中國非銀行支付服務市場發展迅速，但存在寡頭壟斷現象，產生了許多的限制支付市場競爭、侵害客戶合法權益、壟斷信息數據資源等方面的突出問題。互聯互通不只是兩家機構通過溝通談判，向對方開放各自的場景。真正的互聯互通是所有支付機構、支付工具特別是大型平臺開放支付接口，真正面向所有支付機構、支付工具，嚴禁排他性、歧視性支付協議。從這個意義上講，支付領域的互聯互通還有很長一段路要走。

在技術和數據的互聯互通進程中，董希淼建議警惕地方保護主義。例如，個別地區以疫情防控的名義強行推行某電子支付軟件的行為，不僅不方便群眾的出行辦事，而且違背了互聯互通原則和精神。相關地方政府要提高站位，盡快糾正上述不合法、不合規行為，提供更方便的公共服務，打造更良好的營商環境。

為何這個階段強調國內大市場“統一”？

中國國內市場規模已位居世界前列，超大規模的國內市場是支撐中國經濟高質量發展的優勢之一。不過，中國區域科學協會副會長肖金成告訴《財經》記者，中國是一個大市場，但是大而不強，14億人的消費規模對經濟發展是一個很大的動力，但是國內居民消費能力還比較弱，區域與區域之間經濟發展差距比較大，要素流動的障礙較多，中西部居民的消費水平較低。在這個背景下出臺《意見》有利于消除區域壁壘與行政分割，促進區域經濟協調發展，形成國際國內循環發展格局。而國內大循環的要義就是擴大國內市場，將消費市場、資本市場、勞動力市場、能源市場、生態環境市場做到全國無障礙。“全國市場應該是‘統一’的，區域發展要求交通一體化、市場一體化、公共服務一體化，全國則要求市場一體化，消除區域壁壘，經濟要素在全國范圍內無障礙流動。”

肖金成認為，當前中國要素市場流動依然存在頗多障礙。以勞動力流動為例，中國勞動力跨區域、跨省市流動已經很普遍，可公共服務與社會福利依然牢牢與戶籍掛鉤。產業轉移亦如此，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”依然存在，嚴重影響產業在全國范圍內轉移。

“中國提出碳達峰、碳中和‘3060’目標，這是針對全國市場而言的。這樣的指標對于能源生產省市壓力很大。如果碳排放指標在全國進行統籌，建立全國碳排放交易市場，有利于建立節約能源的體制機制，有利于‘雙碳’目標的如期實現。”肖金成說，此次《意見》亮點之一是首次提到了生態環境市場與能源市場，之前少有人關注該問題。

據了解，市場經濟具有規模效應和網絡效應，全國統一起來才能發揮出這個空間優勢，也就是大國經濟優勢。西澤研究院院長、中國新供給五十人論壇成員趙建刊文表示，市場規模的重要性可以從各個區域性國際貿易組織中窺豹一斑，比如歐盟。這些歐洲國家為了一個“統一的大市場”，不惜消除政治、宗教、文化等方面的隔閡統一起來，為的就是享用市場經濟規模效應的紅利。中國是一個統一的國家，但是，長期以來各地的地方保護主義產生的制度性障礙，造成了區域之間較高的“交易成本”。

《財經》記者了解到，有些地方為了扶持當地的企業，或者為了偏袒納稅在當地的企業，阻擋其他地區同類企業產品的進入。一些地方借防疫之名，限制跨省物流運輸，讓貨車司機感覺出入省市比“出國都難”，對統一的物流體系、供應鏈體系造成了巨大的破壞。

記者調查中還了解到，企業家的產業投資行為受到當地政府管理者的制約，企業能否外遷，不取決于企業家個人意志抑或順從經濟發展規律，這些障礙嚴重阻礙了企業向更有利于發展的方向流動。再比如，現階段一些地方采取選擇性的地方主導型產業政策、產權交易的市場壁壘、商品市場分割、要素（勞動力、資本、技術、數據）市場分割。比如“為增長而競爭”的激勵機制、區域傾斜政策和不規范的優惠政策，等等。南京大學長江產業經濟研究員劉志彪、孔令池認為，深層來看，則與中國經濟的追趕型增長體制有關，一些地方更注重發揮政府“有形的手”，有時甚至替代市場的功能。

肖金成舉例，隱性規則阻礙著全國統一大市場的建立。每個地區都有各自的制度。比如，高速公路雖然通往全國各市，但遍布收費站，疫情期間規則不一，導致運輸車輛在路上下不來，影響全國物流。再比如，上世紀80年代交通部門規定的“車不能改裝”一直執行至今，這類隱藏的規定為各地罰款提供了依據，時至今日都可以隨時用該規定對司機進行罰款，如何破除這類陳舊制度成為建立全國統一大市場的前提。

“疫情期間，各省市都有自己的防疫規定和二維碼，居民不僅要使用國務院推出的行程碼，每換一地還要執行當地省市推出的規定，國務院行程碼形同虛設。在防疫這件事上，能否有統一標準？”肖金成提出。

“立”“破”并舉

《意見》強調從制度建設著眼，壓茬推進統一市場建設，立破并舉，完善制度。

國家發展改革委有關負責人在接受媒體采訪時表示，從立的角度，《意見》明確要抓好“五統一”。一是強化市場基礎制度規則統一，推動完善統一的產權保護制度，實行統一的市場準入制度，維護統一的公平競爭制度，健全統一的社會信用制度。二是推進市場設施高標準聯通，以升級流通網絡、暢通信息交互、豐富平臺功能為抓手，著力提高市場運行效率。三是打造統一的要素和資源市場，推動建立健全統一的土地和勞動力市場、資本市場、技術和數據市場、能源市場、生態環境市場。四是推進商品和服務市場高水平統一，以人民群眾關心、市場主體關切的領域為重點，著力完善質量和標準體系。五是推進市場監管公平統一，以增強監管的穩定性和可預期性為保障，著力提升監管效能。

從破的角度，明確要進一步規范不當市場競爭和市場干預行為。《意見》從著力強化反壟斷、依法查處不正當競爭行為、破除地方保護和區域壁壘、清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規定做法、持續清理招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法等五方面明確部署，旨在打破各種制約全國統一大市場建設的顯性、隱性壁壘。

肖金成解釋，“破”指破除計劃經濟時期和改革開放初期已經形成的部分制度壁壘，同時要“立”起統一大市場的新規則，做到法律層面有依據。

張燕生認為，破壁壘的要義是推動市場化、法治化、國際化。首先，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，法治化的核心問題是法定責任必須要落到實處。再次，國際化的重點之一是推動制度型開放，即規則規制管理標準要與國際高標準制度規則相銜接。中國統一大市場體系建設可以制定指標體系、統計體系、政策體系、評價體系等，經得起國際國內評估。

張燕生說，《意見》的核心問題是將市場化、法治化、國際化制度規則進一步落到實處。

“改革到了攻堅克難的深水區。”賈康認為，“允許改革有失誤，但不允許不改革”，這樣的指導方針曾寫入中央文件，但在實際執行的過程中，改革如果出現問題結果往往很嚴重。