遼寧省沈陽市戰略性新興產業政策探討

宋琪 谷灝

（沈陽工業大學管理學院 遼寧沈陽 110870）

沈陽市位于我國老工業基地的重要區域，在發展相關產業方面有著較為良好的工業基礎。但當前沈陽市戰略性新興產業自主創新能力偏弱，研發創新效率與產品創新效率低于同類城市均值，在副省級城市中處于下游水平；產業間發展不平衡，以高端裝備制造業為主的優勢產業與信息計算機等弱勢產業間有著較大差異。因此，沈陽市戰略性新興產業的跨越式發展是培育經濟發展新動能、促進東北全面振興的必然要求。沈陽市政府近年來出臺了《沈陽市人民政府關于進一步壯大戰略性新興產業的實施意見》（沈政發〔2016〕28號）等多條相關產業政策，可見對戰略性新興產業的重視。

目前，搭建不同維度的框架分析政策文本這一方式，在政策文本研究方面有著廣泛的應用。從現有的方法分析應用成果來看，當下研究有幾個特點：一是在研究對象上，不少研究以某一產業為主體，研究某一產業的發展路徑以個體產業為切入點，以個體產業來說明產業整體發展趨勢；二是在研究范圍上，為增強研究說服力與充實數據，更多的研究著眼于國內或以若干個省級單位構成的大區內的整體產業發展；三是在研究框架上，相關研究經常使用政策工具維度作為基礎，選擇其他不同的政策分析維度構成政策文本研究框架。本文借鑒上述幾種研究特點，將其應用于沈陽市級層面內。不同于對單一產業的分析模式，本文搜集沈陽市內出臺的全部戰略性新興產業政策文本。選取政策工具與政策功能兩個政策文本分析維度，立足于政策“工具—功能”視角構建政策分析體系，將戰略性新興產業概念進行分解，對沈陽市政府發布的有關政策進行量化分析。以此來描述沈陽市現有戰略性新興產業政策結構特點，尋找政策不足，以期對于政府未來政策設計有所參考。

產業政策選取

相關概念界定。對于戰略性新興產業概念，2018年國家統計局依據相關產業發展狀況，對產業分類進行了重新調整、補充，將戰略性新興產業劃分為新一代信息技術產業、高端裝備制造產業、節能環保產業等九大領域。本文以上述政策文件為標準，以國內戰略性新興產業的分類標準為基礎對相關概念進行分解，分析沈陽市范圍內相關政策。

政策準入標準。為保證選取政策的準確性，本文采用如下政策準入標準：一是政策對象須滿足國家統計局現有文件中對于戰略性新興產業的定義，屬于文件所劃分的九大相關產業。對于“未來產業”“智慧產業”等與戰略性新興產業概念有高度相關性的概念，拆分政策文本為若干個子項目，并去除與戰略性新興產業無關內容。二是政策發文主體必須為沈陽市政府或其市級下屬機關，政策實施區域為沈陽市范圍內，政策有效性持續至2020年以后，選取相關政策不包括已失效政策。三是政策內容包括發展規劃、行動計劃、發展方案、實施方案、實施意見等，剔除轉發政策、審批告示、組織申報等相關文件。基于此標準，本文共篩選出11條相關政策文本，詳見圖1。

圖1 沈陽市相關政策文本時間圖

框架構建與文本編碼

政策工具維度。政策工具被定義為一種為達成政策目標而采取的手段，其在分析政策過程中有著重要的作用。有學者認為是政策工具是一種“客體”，也有學者認為是一種“活動”。國內外對于政策工具有著豐富的研究，分類方法也較多。Hood（1983）根據政府擁有的資源類型，將政策工具分為信息、權威、財政、組織四大類；Howlett和Ramesh（2006）根據政策工具“自愿—強制”維度，劃分政策工具為自愿、混合、強制三種政策工具；Hanson和Rothwell（1981）所提出的分類方法，將其劃分為供給面、環境面、需求面三種政策工具，由于其種類清晰且有著較強的可操作性，被廣泛應用于產業發展與技術創新分析。供給面是指政府直接提供相關資源要素，推動產業發展；需求面是指政府為拉動市場需求而直接對相關產業產品進行采購，并通過貿易管制的相關手段降低產業所在市場風險；環境面是指政府通過間接的方式促進產業的發展。在三大類政策工具的子項目設計上，不同學者根據研究范圍有著相應調整。本文借鑒趙筱媛和蘇竣對于政策工具子項目的分類方法，參考高新技術產業、智能制造產業等產業研究思路，經過小組討論形成初步分類標準。在文本編碼與分類過程中，根據沈陽市政策特點對子項目進行動態調整，添加、合并，剔除部分子項目，最終形成13個政策工具子項目，如表1所示。

表1 政策工具分類、定義及舉例

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政策功能維度。基于X軸政策工具維度，不同的學者引入不同的Y軸坐標，形成對于政策文本的二維分析框架。例如謝青、田志龍（2015）采用政策工具與創新價值鏈二維框架，剖析創新政策與我國新能源汽車產業之間的關系；李瑞（2020）引入產業價值鏈維度，對我國通用航空行業展開分析。然而，沈陽市戰略性新興產業發展尚不充分，整體發展水平較低，相關產業政策集中于對于產業的引進、培養、扶持，因此并不直接適用于價值鏈式的分析方法。本文根據沈陽市戰略性新興產業政策的特點，引入政策功能作為對產業政策文本分析的第二維度。對于政策功能的劃分，本文依據周城雄，李美桂等（2017）所提出的分類標準，在政策功能維度將相關政策文本劃分為產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策、產業技術政策四大類。其中，產業結構政策解決“要做什么”，產業組織政策解決“怎么做”，產業布局政策解決“在哪里做”，產業技術政策需要解決“用什么去做”。

工具—功能框架的構建。通過工具與功能兩個維度的選擇與分類，本文構建了沈陽市戰略性新興產業發展政策“工具—功能”分析框架，如圖2所示。

圖2 工具—功能分析框架圖

政策文本編碼。為了保證通過對政策文本進行量化分析可以得到可靠的數據，本文力求在編碼過程中保證政策條文的一致性與可比性。在根據準入規則篩選后，11條產業政策文本依據“政策編號—一級題目—二級題目”的形式進行編碼。由于政策所實施的效用難以量化統計，同時對戰略性新興產業政策工具認知有限，本文在文本編碼過程中將所有從政策文件中拆解歸納后的政策文本假設為同等權重。最終，本文共劃分出313個基本政策單元。通過Excel軟件進行文件匯編，構建沈陽市戰略性新興產業政策數據庫。

分析結果

通過對政策文本篩選、編碼，對每一個政策單元分別在政策工具與政策功能維度進行分類，最終形成相關產業政策“工具—功能”二維頻數分布，如表2所示。

表2 政策工具—功能內容分析

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（一）政策工具視角分析結果

總體來看，沈陽市戰略性新興產業發展政策涉及到供給面（56.9%）、環境面（40.3%）、需求面（2.9%）三種政策工具，其中供給面政策工具使用較多，環境面其次，而需求面處于相對缺位狀態。基于不同政策工具所統計出的數據結果，可以得出如下結論：

地方政府對于發展戰略性新興產業有著較高的熱情與主動性。究其原因，一是上級政府大力提倡發展戰略性新興產業，對地方產業發展給予充分的政策支持；二是GDP依然為地方政府考核的重要指標，而戰略性新興產業對于地方經濟顯著的拉動作用使得地方政府希望借此推動當地經濟發展。由于供給面政策工具能夠直接推動相關產業發展，現階段地方政府更為青睞使用供給面政策工具。沈陽市新興戰略產業尚處于發展的初期，在政策設計方面更為注重使用供給面政策與環境面政策，使得沈陽市戰略性新興產業有了杰出的發展環境。

在供給面政策工具子項目中，公共服務（33.7%）、人才與宣傳教育（20.8%）、資金投入（20.2%）使用較多，信息與技術支持（14%）、基礎設施（12.5%）使用較少。政府為戰略性新興產業的發展提供必要的公共服務與宣傳保障，供應相應的人才、資金、信息技術、基礎設施等資源支持。盡管沈陽市使用了較多的供給面政策工具，但是各項資源之間投入并不平衡，針對戰略性新興產業起著關鍵作用的信息、技術資源要素投入較少，產業政策的制定需要進一步完善。

環境面政策子項目中，政府主要采用目標規劃（71.4%）政策工具間接促進戰略性新興產業發展，金融與稅收（12.7%）、法規管制（11.1%）、知識產權（4.8%）使用較少。目標規劃在環境面政策工具中占比較高，并非是我國目前產業政策中的個別現象。政府對于產業發展的迫切期望、市場經濟發展不充分、行政觀念落后等多重因素，都會使得地方政府過度干預產業發展從而產生負面作用，造成市場在資源配置中缺位，市場機制扭曲。

沈陽市戰略性新興產業發展仍處于初創期，政府對產業的幫扶側重于前期的發展與推動，需求面政策僅占總量的2.9%，處于相對缺位狀態。各子項目中主要采用政府采購（55.6%）政策工具，海外交流（33.3%）、政府補貼（11.1%）兩項工具較少運用，貿易管制工具未使用。政府采購、政府補貼依賴于地方財政支持，但對于沈陽市來說，由于戰略性新興產業發展尚不完善，商業化成果較少，政府對于產業產品或技術需求有限，同時地方財政并不寬裕。海外交流方面，由于產業尚未得到充分發展，整體競爭力較弱，對于跨國經營暫時沒有強烈需求。而貿易管制涉及對產業進出口采取管制措施，非沈陽市地方政府權限范圍。以上綜合原因造成沈陽市需求面政策占比較低。

（二）政策功能視角分析結果

從政策功能視角分析，產業組織（54.3%）政策占比過半，其次為產業結構（20.1%）、產業技術（17.3%）政策，產業布局（8.3%）政策使用最少。沈陽市戰略新興產業發展政策更注重“怎么做”的問題，考慮其原因，一是產業特點，戰略性新興產業有著復雜性、不確定性等特點，產業在發展過程中更需政府的具體幫扶；二是沈陽市產業發展盡管有著可喜的成就，但與發達地區相比仍處于相對初級階段，企業市場化不足，對政策依賴性更強；三是沈陽市政府對于相關產業發展采取積極的態度，通過出臺大量的產業組織政策希望幫扶企業發展。但整體產業政策不平衡，產業發展“要做什么”“哪里做”“用什么做”存在被忽視的風險。綜上所述，可以得出如下結論：

供給面政策在政府所出臺產業組織方面中比重較大。其中經常使用的有公共服務（28.2%）、人才與宣傳教育（14.7%）、資金投入（11.8%），需求面政策工具中目標規劃（19.4%）也被頻繁使用。政府希望通過大量資源投入促使產業的快速發展，同時在環境面為產業營造良好的發展氛圍。但作為政策功能中解決產業發展日常性問題的重要環節，產業組織政策應考慮各政策工具的綜合使用，通過科學的政策工具結構促使產業可持續健康發展。在產業組織政策中，需求面政策所占比例過低，可能會造成產業過于依賴政府所提供的各種資源要素和特殊的經營環境，使得產業鏈難以快速形成。

產業結構上，沈陽市政府更多采用環境面政策，而且集中于目標規劃（58.7%）。產業結構升級不僅是因為市場內部發展的需要，同時也依賴于政府的宏觀布局與調整。特別是對于戰略性新興產業，政府在產業結構中有著重要作用，而目標規劃通過對于產業的鼓勵、引導，能夠對產業結構起到促進作用。因此，沈陽市在產業結構上大量采用目標規劃政策工具，同時配合使用環境面政策中各項資源，能夠對產業布局帶來積極的引導。

沈陽市產業技術政策總體占比并不高，較多采用供給面政策，主要為信息與技術支持（29.6%）、資金投入（20.4%）。環境面政策中，集中于目標規劃（24.1%），未使用金融與稅收、法規與管制。技術的發展較為復雜，通常需要多方面綜合投入。沈陽市對于人才、資金、信息等直接要素，給予了較為充分的支持，但由于環境面政策的缺失與資源過度集中，尚未形成良好的創新環境。特別是知識產權、金融、稅收、法規等方面，出臺政策過少甚至缺失，不利于激發產業的創新活力，對掌握核心技術的主體也難以形成保護。

在產業布局方面，較多采用需求面工具，聚焦于基礎設施（34.6%）。在環境面工具中，目標規劃（26.2%）占了較大比重。產業布局離不開基礎設施，但戰略性新興產業的發展需要協調多方面要素支撐，對于產業布局方面的認知層面也不應僅局限于基礎設施的建設。因此，產業布局政策應協調多種資源，在沈陽市范圍內統籌規劃，立足于各區縣區位優勢，形成全市產業聯動效應。

對策建議

以市場化為導向，根據產業發展階段動態調整產業政策工具使用。隨著沈陽市新興產業的不斷發展，政府應逐步減少供給面與環境面政策使用，細化政策措施，提升需求面政策所占比例。給予產業更多的政策拉力，刺激產業進步發展，引導企業逐步適應市場化競爭，走出政策溫室。

立足于地方特色，注重對產業結構、產業布局的規劃。我國經濟已轉向中高速發展，經濟轉型任務較重，各地對發展戰略性新興產業的戰略意義都有較為充分的認識。但發展什么產業、在哪發展是各地方政府在發展相關產業中首要解決的問題。沈陽市在產業發展過程中既要做到統籌兼顧，也要注重有的放矢，充分利用原有的工業基礎與資源條件，選擇一批市場前景廣闊、發展速度快的產業，在國內外形成較強的競爭力。

重視產業技術政策，加強對產業的技術支持。沈陽市具有豐富的高等教育資源與科研院所，同時產業基礎較好，但目前對于產業技術方面投入不夠充分，產業發展與科技研發沒有形成聯動效應。合肥市依托于市內高校與科研機構資源，以設立濱湖科技城、加入G60科創走廊等相關措施，集聚了大量科研人才與科研院所。通過靈活的人才政策，實現了高校與企業間人才的流動，促進了科研成果轉化。因此，建議沈陽市進一步建設產學研創新平臺，打破現有機制下產業與科研院所、高校之間的障礙，將資源優勢化為產業技術優勢，推動產業高質量發展。

提高施政精細化程度，促進產業發展配套制度建設。在政策編制過程中，注重把握不同產業、不同地區的特點精準施策。在相關政策使用時，提高財政資金使用透明度，加強內部監管與外部監督，減少政策效率損失。鼓勵社會資本進入，健全沈陽市資本市場與金融配套，對金融機構采取開放態度，建立投資退出機制。加強法制法規建設，積極保護創新活動與知識產權，推動戰略性新興產業可持續發展。