推動數字城鄉融合發展的現實觀瞻與政策建議

趙文景

數字時代，以“城鄉一體化”理念推動數字城鄉融合發展成為縮小城鄉經濟社會發展差距的重要選擇。近年來，以“城”為空間的新型智慧城市建設和以“鄉”為空間的數字鄉村建設均取得了明顯的進展和突破，但城鄉數字化協調發展水平較低、城鄉數字鴻溝仍然突出。近期，《“十四五”數字經濟發展規劃》出臺并明確提出要“推動數字城鄉融合發展”。因此，新時期亟需打破以往的城鄉二元數字化建設思路，統籌推進城鄉數字化建設，加快數字賦能城鄉高質量融合發展。

一、新型智慧城市與數字鄉村建設取得明顯成效

（一）新型智慧城市建設脈絡與成效

我國智慧城市建設始于2010年，寧波市出臺了《關于建設智慧城市的決定》，在全國率先開展了智慧城市建設，北京、上海、杭州、廣州、深圳等地紛紛結合自身特色開展建設，在全國興起智慧城市建設熱潮。隨后，住房和城鄉建設部、科學技術部、工業和信息化部等部委從自身職能出發，選擇了智慧城市建設的不同領域進行試點。2014年為規范和引導智慧城市健康發展，國家發改委印發了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，這是首個對智慧城市建設的原則、目標和要點予以規范的政策。2015年，在已有的智慧城市試點基礎上，形成了新型智慧城市的概念，以此進一步明確和優化了智慧城市的建設思路、重點和方式。2016年出臺的《“十三五”國家信息化規劃》《國家信息化發展戰略綱要》等文件均對新型智慧城市建設作出了具體部署。借助于政策東風，我國的新型智慧城市建設呈現出建設城市數量快速增長，建設場景向經濟社會發展全領域覆蓋的特征。

總體來看，我國新型智慧城市建設取得五個方面的突出成效。一是建設理念獲得共識，從強調技術的先進性和場景的創新性躍升到以人民為中心、以應用為牽引。二是建設模式突出分級分類，即不同人口規模、行政級別、經濟發展水平的城市在智慧城市建設中，可以有不同的標準和側重點，例如山東省率先出臺的《新型智慧城市建設指標》就指導了本省分級分類建設工作。三是建設思路彰顯集約，從新型數據中心等信息基礎設施到服務治理平臺建設普遍強調集約性和應需性。四是建設內容形成體系，圍繞數字基礎設施、數據要素匯集、社會治理數字化、公共服務數字化以及產業發展環境優化等方面不斷明確新型智慧城市的基本體系框架。五是建設主體突出多元化，從最初的以政府為單一主體建設運營發展到當前的多元主體投資共建生態，形成政企聯合、政府購買服務、地方政府專項債券、企業投資運營等多種模式。

（二）數字鄉村建設脈絡與成效

數字鄉村建設是在數字時代助推鄉村振興、提升農業現代化水平的有效途徑。受限于鄉村的經濟發展水平、要素集聚情況和信息化建設基礎等，數字鄉村建設整體落后于新型智慧城市?！笆濉睍r期，支持鼓勵數字鄉村建設的政策密集出臺。2016年國務院印發的《“十三五”國家信息化規劃》明確提出“加快農村及偏遠地區的通信網絡覆蓋”，并在農業農村信息化工程中提出智慧農業、電子商務、大數據應用、農業信息綜合服務能力以及信息化發展支撐能力等具體任務。2018年的中央一號文件正式提出“數字鄉村”;2019年國家層面正式出臺了《數字鄉村發展戰略綱要》;2021年出臺《數字鄉村建設指南1.0》，同年出臺的《“十四五”國家信息化規劃》將“數字鄉村發展”作為十大專項行動之一;2022年的《“十四五”數字經濟發展規劃》提出“提升信息惠農服務水平”和“推進鄉村治理數字化”兩項具體任務，數字鄉村建設的政策疊加效應不斷凸顯。

總體來看，受益于政策紅利，數字鄉村建設取得了初步成效。從建設內容來看，一些地方通過出臺數字鄉村發展專項規劃，落地實施一批數字鄉村建設項目，例如浙江省的《數字鄉村建設“十四五”規劃》、江蘇省的《關于高質量推進數字鄉村建設實施意見的通知》;一些地方通過在新型智慧城市規劃中部署數字鄉村建設內容，例如武漢市、鄭州市、長沙市等城市。從信息基礎設施來看，以貧困村為例，截至2020年底，我國貧困村通光纖比例達到98%，深度貧困地區貧困村通寬帶比例提升到98%。從信息服務來看，我國益農信息社數量從2017年的7.39萬個增加到2020年的45.4萬個，已經累計培訓村級信息員198.6萬人次。從互聯網城鄉差距來看，城鄉地區互聯網普及率差異從2016年底的36%縮小到2021年6月的19.1%;在農產品電子商務方面，我國農村網絡零售額由2014年的1800億元增長到2020年的1.79萬億元。

二、加快推動數字城鄉融合發展亟需排難疏堵

新型智慧城市和數字鄉村是數字中國建設的空間載體。但不容忽視的是，數字鴻溝苗頭傾向疊加城鄉經濟社會發展差距使得城鄉二元結構問題更加復雜，數字賦能城鄉融合發展亟需排難疏堵。

第一，部分市縣區推進數字城鄉融合的基礎能力薄弱。經濟發展水平高、城鄉一體化程度高、城鄉收入比低、城鎮化率水平高的地區，在統籌數字城鄉融合發展基礎和能力上更強;農業人口占比高、農業產值占比高的地區，在二者融合發展的需求上更為強烈。統籌能力和行政類型也有一定關聯，普通的縣相比直轄市、市、區和縣級市，在實現二者融合上極有可能存在基礎和能力雙弱的問題。

第二，將新型智慧城市建設經驗簡單套用于數字鄉村建設領域。在“以城帶鄉”的數字鄉村建設過程中，為加快建設進程、減少建設成本，將新型智慧城市建設經驗和建設成果擴散應用到鄉村成為可選方式。但考慮到城市地區和鄉村地區在人口密度、建筑形態、人口年齡結構、社會治理重點、服務高頻次事項、產業形態等方面存在全方位差異，則需要有所側重、有所選擇，不能簡單套用。哪些建設成果可以直接推廣到鄉村地區，哪些平臺和設施需要根據鄉村發展實際改良或者新建，都需要進行探索。

第三，鄉村收縮背景下數字鄉村建設的成本與收益失衡。根據社科院的預測，“十四五”時期中國城鎮化率平均每年將提高1.03個百分點，到2035年還將有約1.6億農村人口轉移到城鎮，這意味著鄉村人口的收縮和鄉村數量的減少，加之鄉村的低經濟密度、低人口密度、嚴重老齡化以及高農業數字化轉型成本等問題，數字鄉村的建設成本可能會遠大于其所產生的經濟社會收益，符合當下實際的數字鄉村建設可能在未來成為無效供給。

第四，數字鄉村建設能力差異進一步擴大鄉村區域差距。我國區域發展不平衡不僅體現在板塊之間、省際之間以及城鄉之間，同時也體現在不同區域的鄉村之間。從2020年數據來看，我國31個省市區的農村居民人均可支配收入的極值比達到3.37，遠大于同期城鎮2.46的極值比，農村區域之間不平衡的程度顯著大于城鎮區域，而與之相伴的是區域間不同鄉村在數字鄉村建設能力方面的差異。即使在縮小了接入鴻溝，即信息基礎設施的建設水平差異的情況下，還存在更加難以彌合的使用鴻溝和能力鴻溝。尤其對于處于脫貧成果鞏固期的和欠發達地區的鄉村，極有可能在數字經濟時代進一步落后。

第五，地方普遍對數字鄉村發展缺乏系統性規劃。在地方層面，市縣區紛紛出臺智慧城市頂層設計和行動方案，這些規劃普遍以城市地區作為主要建設和服務區域，而未能有效統籌下轄鄉村地區。少數規劃雖然考慮到了鄉村地區，但仍然存在蜻蜓點水、融合不足等問題。例如某地在智慧城市建設方案中明確了農業農村局的建設任務，包括參與“打造企業服務‘一站直通’”“推進城鄉建設智慧化管理”等，但是這些任務中并沒有與數字鄉村建設核心內容有效關聯;又如某地提出“建設農業農村大數據，促進農村地區基礎設施、經濟發展、社會治理、民生服務等全面提升”，但是沒有更為詳細的方案。

三、加快推動數字城鄉融合發展的政策建議

在共同富裕的長遠目標下，“城鄉一體化”正在成為推動城鄉融合發展的基本共識與行動指南，其中推動數字城鄉融合發展是重要手段。按照《“十四五”數字經濟發展規劃》提出的“統籌推動新型智慧城市建設和數字鄉村建設”要求，針對當前存在的難點堵點，多措并舉加快推動形成以城帶鄉、共建共享的數字城鄉融合發展格局。

第一，將數字城鄉融合發展合理融入各層級重要規劃之中。在已有《數字鄉村發展戰略綱要》《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》基礎上，鼓勵省市兩級加快制定數字鄉村建設的專項規劃，在省市級層面提升對數字鄉村建設的重視程度。將數字城鄉融合發展嵌入到重大專項規劃之中，包括城市群協同、新型城鎮化、三農發展、共同富裕示范區建設、國家城鄉融合發展試驗區等在內的國家或省級專項規劃，將數字城鄉融合發展作為重大工程項目。

第二，提升新型智慧城市和數字鄉村的一體化規劃建設水平。以規劃先行提升數字城鄉融合發展水平，鼓勵市縣區在做新型智慧城市頂層設計、行動計劃時，將下轄街鄉鎮地區納入統籌范圍。引導市縣區綜合考慮地域特色，圍繞基礎設施、數據歸集、平臺建設、場景拓展等方面，做好城鄉銜接，提升融合水平。提升投資的一體化程度，鼓勵政府資金、國資企業和社會資本同步參與到數字鄉村建設中去，引導城市網絡、信息、技術和人才等資源向鄉村流動，促進城鄉要素合理配置。

第三，在數字鄉村建設過程中吸納智慧城市建設的有益經驗。吸納分級分類的建設思路，針對不同發展水平和人口規模的鄉村進行差異化數字化改造，厘清數字鄉村建設的必選項和特色項。吸納集約建設的理念，堅持非必要不新建，例如在已有的智慧城市治理服務平臺為基礎進行擴展化應用，將涉農數據存儲于統一的云平臺或已有的數據中心。吸納以場景牽引的建設理念，切實把握農村分散程度高、人口密度低、老齡化嚴重等特點，瞄準關鍵環節和高頻事項分優先級階段性推進。

第四，在數字城鄉融合發展中科學研判鄉村經濟和人口發展趨勢?！笆濉逼陂g，我國行政村總體數量明顯下降，但1000以上人口行政村數量有所增加，這意味著農村人口除了向城鎮集聚，還向大的行政村集聚。應綜合考慮當前和未來需求，優先在人口規模超過1000人的鄉村布局建設數字鄉村，并以數字鄉村建設進一步吸引周邊較小規模村落人口向大型行政村集聚，增加數字鄉村建設成果的覆蓋和受益人群，提升數字鄉村建設的社會經濟收益。

第五，將縣域作為智慧城市和數字鄉村融合發展的主陣地。在前期數字鄉村試點的基礎上，根據建設效果適時擴大試點范圍，豐富試點類型，設定試點目標。鼓勵在國家試點的基礎上，以省為單位，開展省級數字鄉村建設試點。試點選取過程中有所側重地向欠發達縣域，特別是原貧困縣傾斜，以信息化建設促進扶貧攻堅成果鞏固。加快相關平臺和信息資源實現多級覆蓋，實現從國家省市縣向鄉村貫通，包括政務服務平臺、社會治理平臺、黨建管理平臺、教育醫療信息資源等。

（作者單位：國家信息中心）