“大綜合一體化”，探路行政執法改革

錢祎 沈吟 趙璐潔 劉牧

近日，《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執法改革試點工作方案》獲中央批復同意。這意味著，浙江率先探索的行政執法領域改革將更進一步，成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點。

浙江將健全完善全覆蓋的整體政府監管體系和全閉環的行政執法體系，加快構建全方位的監管執法協同體系，按照“8月底前全面展示、今年底前鞏固提升、2025年更加成熟定型”的目標，打造權責統一、權威高效“大綜合一體化”行政執法新格局，形成在全國具有示范引領作用的改革成果。

基層行政執法，痛點如何破解？推進國家試點，浙江底氣何在？“大綜合一體化”，善治如何善成？帶著這些問題，記者展開了調查。

“攥指成拳”高效協同

進入初春，陽光和煦，嘉興市秀洲區個體戶張紅新的心情像天氣一樣好。

這幾天，他的洗車店生意興旺。看著前臺擺放的檢查記錄，他突然意識到，距離上一次有關部門來執法檢查，已經有好幾個月了。

在他的印象中，以前哪怕是針對同一件事，都是“今天你來查，明天他來查”，有時一天就來好幾撥人。他剛執行完前一個檢查組的要求，后一個檢查組又提出了新要求。

“現在檢查完全不一樣了?！睆埣t新記得，上一次檢查，幾個部門拿著一張清單一起來，從排水、生活垃圾分類到消防、市容等，一次性幫店里做了“全身體檢”，省時省力。

在老百姓眼里，不管哪個地方的部門來檢查，還是哪個部門的執法人員來檢查，都代表著政府。讓張紅新“感覺不一樣”的這種檢查模式，叫“綜合查一次”，就是“整體政府”的體現，通過職能事項梳理、執法力量整合、統一執法標準，實行“進一次門，查多件事”，盡可能減少對群眾的影響。

交叉執法、重復執法、監管缺位……這些全國各地都普遍存在的執法“難點”“痛點”，在浙江因一項改革而破局——“大綜合一體化”行政執法改革，將發生頻率高、與群眾生產生活密切相關的執法事項納入綜合行政執法，進行體制重構、流程再造、多跨協同，扭轉基層執法“九龍治水”現象。

“10多頂‘大蓋帽’管不好一頂‘大草帽’”，行政執法領域，歷來是部門“條抓”強，基層“塊統”弱。黨的十九屆四中全會提出，進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平。

各地先行先試的“綜合查一次”，是改革的其中一環?！按缶C合一體化”行政執法的理念是，以構建高效協同的事中事后監管執法體系為重點，融合“縣鄉一體、條抓塊統”改革，完善職責清晰、隊伍精簡、協同高效、機制健全、行為規范、監督有效的行政執法體制機制。通俗來說，就是集成執法業務，優化執法流程，實現省市縣鄉“審批—監管檢查—處罰—監督評價”全流程大閉環。

作為直面基層管理的一線，鄉鎮（街道）原先在很多管理類目上沒有執法權，聯合執法又需要協調很多部門和環節。最需要行政執法的基層，力量反而最薄弱。

在浙西的常山縣球川鎮，龐雜的管理事務曾讓鎮干部不堪重負，尤其是餐飲油煙、占道經營等一些執法事項鄉鎮“看得見管不了”，部門“管得了看不見”，協調起來效率低、周期長。綜合行政執法改革開展后，當地通過編制屬地管理清單，厘清縣級部門和鄉鎮的權責邊界，并建立“一件事”協同辦理機制，用“一支隊伍管執法”，讓每件事的處理都有了明確歸屬。獲悉國家試點的實施，嘗到“甜頭”的鎮黨委書記邱雪芳連聲稱贊。

從最初的“城市管理”到涵蓋數十個部門、幾百種事項的綜合行政執法，再到如今的“大綜合一體化”行政執法，這項改革的名字不斷完善，內容幾經磨合，實踐持續深化，但內核始終未變：要讓行政執法“有人管”“管得住”“管得好”。

創新經驗不斷提升

2021年11月，浙江率先在綜合行政執法領域出臺省級地方性法規——《浙江省綜合行政執法條例》，并于今年1月起正式施行。

該條例規定，縣級以上人民政府統一領導本行政區域行政執法工作，深化綜合行政執法改革，構建監管全覆蓋、執法全閉環的“大綜合一體化”行政執法體系。

“打破界限，實現功能整合、結構重構和行政系統一體化，已成為行政執法改革的必然趨勢?！笔∷痉◤d黨委委員、省綜合行政執法指導辦公室主任儲厚冰說，這些年，翻閱各地新聞，會發現全國很多地方都在積極探索行政執法改革，為什么這一重磅國家試點能花落浙江？這種“率先”，就是重要原因。

從省委、省政府的高度重視，到多項制度的出臺;從省級層面的頂層設計，到基層多年來的探索創新……浙江將“大綜合一體化”行政執法改革視作一場系統性、整體性、重構性的集成變革，一直走在全國前列。

義烏市是全國經濟外向度最高的城市之一，很早就面臨基層執法難題。2004年，當地嘗試開展綜合行政執法改革，成立當時浙江唯一一家經省政府批復成立的縣級綜合行政執法機構——義烏市綜合行政執法局，在全市集中行使包括市政管理、園林綠化、規劃管理等全部或部分行政處罰權及相應監督檢查權。“大綜合執法”的概念，逐漸進入人們的視野，各地也相繼邁出探索的腳步。

從局部試點到全域鋪開，改革層層深入，不斷迭代升級。2015年起，浙江全面推進城鄉統籌的跨領域、跨部門綜合行政執法改革。

梳理改革的推進過程，幾個關鍵年份的重要舉措引人注目：

2018年，趁著機構改革的東風，浙江成立全國唯一的省級綜合行政執法指導部門，在全省“一盤棋”統籌推進改革。

2019年起，《關于深化綜合行政執法改革的實施意見》《浙江省綜合行政執法事項統一目錄》《關于推進鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的通知》等一系列文件出臺，搭建起浙江“大綜合一體化”行政執法改革的“四梁八柱”。

2020年，省委印發《法治浙江建設規劃（2021—2025年）》，將“大綜合一體化”行政執法改革納入法治浙江建設規劃。

值得一提的是，在成為國家試點前，浙江已有4個縣（區）、40余個鄉鎮（街道）被列為綜合行政執法改革省級試點，基層創新經驗和特色做法不斷涌現。

湖州市吳興區打造“去中心化”行政執法協同指揮系統，一網串聯全區26個部門3575個檢查事項5025個執法事項，將原來復雜低效的縣區聯合執法流程，細分為80個簡單順暢的實施場景和20個“監管一件事”模塊;金華市以婺城區為試點打造全智治數字執法系統，推動部門間融合共享、數據互通，指揮中心平均接收信息時間壓縮到1分鐘內……

“成為國家試點，浙江有基礎、有底氣?！遍L期關注綜合行政執法改革的省公共政策研究院副院長蔡寧說，“大綜合一體化”行政執法改革充分體現了浙江全面貫徹習近平法治思想，對加快建設法治中國示范區、高水平推進省域治理現代化具有重要意義。

改革“金字塔”越筑越強

在杭州市拱墅區東新街道綜合行政執法人員陳燕的身上，“大綜合一體化”行政執法改革帶來的變化已經顯現。自從“一支隊伍管執法”后，一開始她感覺有些不適應。因為，她在日常工作中會涉及到的檢查、處罰等事項共有500多項，每一項怎么查、罰不罰、罰多少，常常需要查閱具體適用的法律條款。

國家試點實施后，改革將朝著更精準的方向深入，范圍和力度持續加大。到2022年底，浙江的綜合執法事項將力爭拓展到60%以上執法領域，60%以上高頻率、高綜合、高需求執法事項納入綜合執法范圍，60%以上行政執法量由綜合執法部門承擔。

這三個60%，代表綜合執法部門將承擔起更多職責與使命。怎么讓相關人員既能減輕負擔與壓力，執法效能又得以更好提升？

試點方案里提到了另一個“60”：“大綜合一體化”執法監管數字應用全面運行，執法監管“一件事”場景應用拓展到60件以上。

繼續加大數字化改革的牽引作用，無疑是今后“大綜合一體化”行政執法改革的重點。數字應用將貫通省市縣鄉四級行政執法部門數據資源，依托權力事項庫、執法主體庫、執法人員庫、監管對象庫、證據共享庫等基礎支撐，在線就能審批和辦案。

在數字應用上，綜合行政執法人員可查看本單位承接的處罰事項，清楚了解職責范圍，自動適配裁量、智能生成執法文書，同時線上發起協同，請求業務主管部門及其他相關部門提供技術支持和專業指導，對涉嫌違法犯罪的可推送給公安機關予以刑事偵查。

改變，還體現在執法結構上。浙江的“大綜合一體化”行政執法改革，特色鮮明，用個貼切的比喻來形容：就像搭建“金字塔”。

省級，負責監管制度設計、統籌協調、監督指導等;設區的市，負責組織查處跨區域和具有重大影響的復雜案件，以及全市行政執法的監督指導和組織協調;縣鄉，負責日常執法檢查、一般違法案件查處。

“這個‘金字塔’將越筑越牢。”儲厚冰說，到今年底，浙江85%以上執法力量將進一步下沉到縣鄉，其中鄉鎮（街道）占60%以上。

對執法隊伍而言，此前的“1+X”模式，即一支綜合行政執法隊伍和X支部門專業執法隊伍，也將縮減為“1+8以內”。市場監管、交通運輸、文化市場、農業、生態環境保護等未納入綜合行政執法的部門專業執法隊伍，種類將精簡50%以上。

“之所以為‘8以內’，是提醒各地不要搞‘一刀切’。”儲厚冰說，正是貫徹這樣的改革理念，11個設區的市的“大綜合一體化”行政執法改革方案也各有不同，“全省將建立統一執法總目錄，相應制定綜合行政執法事項目錄和部門專業執法事項目錄;各地則因地制宜建立綜合行政執法事項‘基礎庫+自選庫’?！?/p>

如今，浙江“綜合行政執法+部門專業執法+聯合執法”的行政執法體系已基本形成。省司法廳廳長陳偉表示，省司法廳將會同省委編辦切實發揮牽頭抓總職能作用，知重負重、擔責盡責，全力推動國家試點落地見效，不僅助力浙江加快形成打造“重要窗口”、高質量發展建設共同富裕示范區的標志性成果，讓更多企業和群眾享受改革的紅利，還要努力為全國提供可操作、可復制、可推廣的浙江改革樣本。